1. Uvod
Nakon proglašenja epidemije bolesti COVID-19 za područje čitave Republike Hrvatske (Odluka ministra zdravstva od 11. ožujka 2020.) Vlada RH i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donijeli su niz odluka kojima se, između ostaloga, privremeno obustavlja javni promet, ograničava kretanje građana i prilagođava rad državnih tijela. Usto, odluke o prilagođenom radu upravnih tijela donijela je i većina jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

U uvjetima ograničenog kretanja građana i prilagođenog rada javnopravnih tijela (u nastavku teksta: JP tijela), koji podrazumijeva prekid neposrednog rada sa strankama i komunikaciju putem telefona i elektroničke pošte, otvara se pitanje pravodobnog poduzimanja postupovnih radnji u upravnom postupku, odnosno mogu li posljedice proglašavanja epidemije predstavljati razlog za primjenu instituta povrata u prijašnje stanje. Jer, čak i ako bude donesen poseban zakon koji će urediti protek rokova u pravnim postupcima za vrijeme epidemije, on će vrijediti od dana njegova stupanja na snagu, a ne od dana od kojega je utvrđeno ograničenje kretanja građana ili poseban režim rada JP tijela. Stoga će u svakom slučaju postojati razdoblje u kojem se ne primjenjuju posebne postupovne mjere, a u kojem je strankama bilo otežano ili onemogućeno sudjelovanje u postupku.

2. Opravdan razlog za povrat u prijašnje stanje
Institut povrata u prijašnje stanje uređen je člankom 82. Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP) i člankom 94. Općeg poreznog zakona (Nar. nov., br. 115/16, 106/18, 121/19 i 32/20 - u nastavku teksta: OPZ). S obzirom na to da je riječ o gotovo identičnim odredbama dvaju zakona (toliko sličnim da dvojimo o potrebi dvostrukog propisivanja), za potrebe ovoga članka citirat ćemo ZUP, a OPZ navoditi ako propisuje različito od ZUP-a.

Povrat u prijašnje stanje može se predložiti radi propuštanja rokova koji su propisani zakonom, ili onih koje je odredila službena osoba. Člankom 82. st. 1. ZUP-a propisano je da će se stranci koja iz opravdanih razloga propusti u roku obaviti neku radnju pa je zbog toga propuštanja isključena od obavljanja te radnje, dopustiti na njezin prijedlog povrat u stanje postupka prije propuštanja poduzimanja radnje u određenom roku. Povrat u prijašnje stanje dopustit će se i stranci koja je iz neznanja ili očitom pogreškom poslala ili predala podnesak na vrijeme, ali nenadležnom javnopravnom tijelu.

Dakle, ZUP utvrđuje tri uvjeta koja se moraju ostvariti kumulativno da bi se odobrio povrat u prijašnje stanje: propuštanje, opravdane razloge za propuštanje i isključenost od obavljanja radnje. OPZ u članku 94. st. 1. povrat u prijašnje stanje veže također uz tri uvjeta, ali ne posve ista: propuštanje, opravdane razloge za propuštanje i okolnost da porezni obveznik trpi posljedicu zbog propuštanja radnje.

Proglašenje epidemije samo za sebe ne predstavlja razlog za povrat u prijašnje stanje. Međutim, ograničenje kretanja koje je posljedica proglašene epidemije ili obvezna karantena mogu se smatrati opravdanim razlozima za propuštanje postupovnih radnji. Ipak, na razini konkretnih postupaka situacije mogu biti različite. Primjerice, ograničenje kretanja ne mora imati utjecaja na zakašnjelu predaju podneska, jer ono nije poremetilo elektroničku komunikaciju. Stranka može tvrditi da joj je elektronička komunikacija bila nedostupna zbog toga što nema odgovarajuću opremu ili zbog kvara na elektroničkim uređajima, ali u tom se slučaju podnesak može podnijeti redovitom poštom. Ako je riječ o osobi kojoj je određena karantena zbog sumnje na bolest ili zbog potvrđene bolesti, ona i dalje može komunicirati s JP tijelom elektroničkim putem ako za to ima uvjete, ali ne može koristiti uslugu pošte. Ako je stranka osoba koja radi u nekoj od nužnih službi (zdravstvo, vatrogasci i sl.), promjena radnog vremena može je onemogućiti u poduzimanju radnje pa i to treba imati na umu u konkretnom slučaju.

Prema tome, postoje brojne situacije koje se mogu pojaviti u praksi pa je u svakom pojedinačnom slučaju potrebno ocijeniti jesu li okolnosti takve da opravdavaju povrat u prijašnje stanje.

3. Podnošenje prijedloga za povrat u prijašnje stanje
Člankom 82. st. 2. ZUP-a propisano je da se prijedlog za povrat u prijašnje stanje podnosi tijelu kod kojeg je trebalo obaviti propuštenu radnju, najkasnije u roku od osam dana od dana kad je prestao razlog koji je prouzročio propuštanje roka. U prijedlogu se moraju navesti činjenice na kojima se temelji opravdanost prijedloga. Kad se povrat u prijašnje stanje traži zbog toga što je propušten rok za podnošenje podneska, prijedlogu treba priložiti i taj podnesak.

Člankom 94. st. 2. OPZ-a propisano je da se razlozi kojima se obrazlaže prijedlog moraju učiniti vjerojatnima.

Subjektivni rok od osam dana ne treba dovoditi u vezu s proglašenjem epidemije, već s konkretnim okolnostima koje su stranku spriječile da poduzme postupovnu radnju. Dakle, potrebno je utvrditi protek vremena od trenutka kada je stranci prestala karantena, kada je ukinuta zabrana napuštanja prebivališta, kada je uspostavljeno uobičajeno radno vrijeme, odnosno od prestanka bilo kojeg drugog razloga koji je stranku sprječavao u poduzimanju radnje. Pritom, nije dovoljno podnijeti samo prijedlog za povrat u prijašnje stanje, već tom prijedlogu treba priložiti i podnesak koji zbog otežavajućih okolnosti nije podnesen (npr. očitovanje, prigovor, žalbu). Prilikom odlučivanja o prijedlogu JP tijelo mora razmotriti dokaze koje stranka priloži, ali i uvažiti općepoznate činjenice koje nije potrebno dokazivati (članak 58. st. 2. ZUP-a).

4. Apsolutna zastara povrata u prijašnje stanje
Prema stavku 3. članka 82. ZUP-a,  nakon što protekne tri mjeseca otkad je istekao propušteni rok, ne može se tražiti povrat u prijašnje stanje, osim ako je podnošenje prijedloga bilo nemoguće zbog više sile (OPZ, članak 94. st. 4. i 5.).

Prema tome, tri mjeseca od isteka propuštenog roka je apsolutni rok zastare za podnošenje prijedloga, a rok od tri mjeseca počinje teći prvoga dana nakon isteka posljednjeg dana roka u kojem je trebalo poduzeti propuštenu radnju.

Iako epidemiju bolesti COVID-19 bez sumnje možemo smatrati višom silom, ponovno podsjećamo da samo proglašenje epidemije nije spriječilo stranku da podnese prijedlog za povrat u prijašnje stanje pa bi, u slučaju prekoračenja roka od tri mjeseca, stranka morala dokazati konkretne okolnosti koje su je spriječile da prijedlog podnese (obveza karantene, nemogućnost korištenja elektroničke komunikacije i sl.).

5. Rješavanje o podnesenom prijedlogu
O prijedlogu za povrat u prijašnje stanje odlučuje se rješenjem. Ako se povrat u prijašnje stanje dopusti, postupak se vraća u stanje prije propuštanja, a rješenjem se poništavaju pravne posljedice nastale propuštanjem roka (članak 82. st. 4. ZUP-a). Prema članku 82. st. 6. ZUP-a, podnošenje prijedloga za povrat u prijašnje stanje ni izjavljivanje žalbe protiv rješenja o prijedlogu ne utječu na tijek postupka. Dakle, usprkos podnesenom prijedlogu postupovne se radnje poduzimaju kao da prijedlog nije podnesen. Stoga je moguće da nakon propuštanja stranke nastupe određene pravne posljedice koje, u slučaju ako se prijedlogu udovolji, treba poništiti, a postupak nastaviti od trenutka prije propuštanja. Ako je povrat u prijašnje stanje isključen zakonom, JP tijelo odbit će prijedlog (članak 82. st. 5. ZUP-a).  

Rješenje kojim se odobrava povrat u prijašnje stanje