1. Uvodne napomene
Još od početka rasprave o Nacrtu prijedloga Zakona o denacionalizaciji vode se polemike i rasprave o povratu imovine bivšim zemljišnim i njima sličnim zajednicama. Ponovno je aktualna ta problematika.

Odbor za Ustav, poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora donio je, 19. veljače 2014., Odluku o osnivanju i imenovanju članova radne skupine za pripremu prijedloga zakona koji će urediti povrat imovine bivših zemljišnih zajednica.

Pitanje je znači li osnivanje Radne skupine da je sazrela ideja o potrebi dovršenja postupka denacionalizacije u odnosu na povrat oduzete imovine bivših zemljišnih zajednica ili je u pitanju političko pokriće za prijašnja predizborna obećanja.

Zemljišne zajednice prestale su postojati stupanjem na snagu Zakona o proglašenju imovine zemljišnih i njima sličnih zajednica, te krajiških imovnih općina općenarodnom imovinom od 15. travnja 1947.¹(u nastavku teksta: Zakon o proglašenju). Vlasništvo je prestalo ex lege. Općenarodna imovina postala je društveno vlasništvo stupanjem na snagu Ustavnog zakona na Ustav FNRJ 13. siječnja 1953. Nekretnine bivših zemljišnih zajednica (poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište) pretvorbom su prenesene u vlasništvo Republike Hrvatske, pod uvjetom poštovanja stečenih prava drugih osoba.

Ustav Republike Hrvatske jamči pravo vlasništva (čl. 48. st. 1.), a nepovredivost vlasništva najviša je vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 3.).

Restitucija oduzete imovine uređena je Zakonom o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine³ (u nastavku teksta: Zakon o naknadi). Zakonski izričaj »naknada za oduzetu imovinu« nije odgovarajući, jer predmnijeva restituciju prava vlasništva ili naknadu tržišne vrijednosti kada restitucija nije moguća ili kada je zakonom isključena.

U obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona o naknadi (lipanj 1996.) navedeno je da su zemljišne zajednice izgubile svrhu zbog kojih su osnovane. Zbog složenih odnosa na poljoprivrednom zemljištu koje su koristile zemljišne zajednice, nepostojanja pravnog kontinuiteta zemljišnih zajednica kao pravnih osoba, predlagatelj se nije odlučio za ponovno formiranje zemljišnih zajednica, a time i vraćanje oduzete imovine.

2. Prijedlog skupine zastupnika Hrvatskog sabora iz 2010.
Prijedlog skupine zastupnika Hrvatskog sabora (prosinac 2010.) da se prihvate izmjene i dopune Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, radi prijenosa oduzete imovine u posjed i vlasništvo zemljišnim i njima sličnim zajednicama i krajiškim imovnim općinama, koje će se osnovati posebnim zakonom, nije prihvaćen. Vlada Republike Hrvatske predložila je da se navedeni Prijedlog ne prihvati, s obrazloženjem da nema uvjeta za obnovu sustava zemljišnih zajednica i da pravoužitničko pravo nije predstavljalo pravo vlasništva, kao stvarno pravo, jer je pravo vlasništva pripadalo zemljišnoj zajednici kao pravnoj osobi. Stoga, fizičke osobe na osnovi pravoužitničkih prava nemaju aktivne legitimacije za povrat imovine bivše zemljišne zajednice, jer to pravo nije stvarnopravnog karaktera, a obnovljene zemljišne zajednice nemaju pravni kontinuitet s bivšim zemljišnim zajednicama te im se ne mogu priznati svojstva ovlaštenika naknade.⁴

Sporna pravna pitanja povrata oduzete imovine ovlaštenicima zemljišnih zajednica valja tumačiti u duhu Ustava Republike Hrvatske, koji je osnovni izvor prava te Zakona o uređenju iz 1894.⁵, s naglaskom na zaštiti stečenih prava.

3. Posebno pravno uređenje za zemljišne zajednice
Posebno pravno uređenje za zemljišne zajednice (»samonikla pravna ustanova«)⁶ isključuje primjenu protivnih pravnih normi općeg pravnog uređenja u odnosu na sva pitanja koja su uređena posebnim pravnim uređenjem. 

Osnovni pravni izvor posebnog pravnog uređenja je Zakon o uređenju, koji ima kodifikacijsku važnost za sve zemljišne i njima slične zajednice.

Sa stajališta posebnog imovinskopravnog uređenja zemljišna zajednica je zakonom uređena zajednica privatnog prava (s primjesama javnog prava u funkciji očuvanja imovine zajednice). Eksterno imovina pripada u vlasništvo zemljišne zajednice, kao pravne osobe, a interno se radi o imovini kojom upravljaju i koju koriste ovlaštenici zemljišne zajednice, kao svoju zajedničku imovinu, na osnovi udjela koji su alikvotno određeni.

Zemljišna zajednica može postojati samo ako ima ovlaštenike kojima pripadaju ovlaštenička prava na imovini u zajedničkom vlasništvu, pa ako bi u zemljišnoj zajednici ostao samo jedan ovlaštenik, zemljišna bi zajednica prestala postojati i ovlašteniku bi pripala u vlasništvo sva njezina imovina.

I.a) Ovlašteničko (užitničko) pravo pripada imovini ovlaštenika
Ovlašteničko pravo u zemljišnim zajednicama je imovinsko pravo, s kojim ovlaštenik može, u okviru zakona, propisa i pravilnika pojedinih zemljišnih zajednica, slobodno raspolagati.⁷ Nakon smrti ovlaštenika ovlašteničko pravo nasljeđivalo se s nekretninama s kojima je bilo vezano.

Ovlašteničko pravo dio je imovine ovlaštenika i prema njemu se prosuđuju sva prava na crpljenje koristi i sve dužnosti i tereti spojeni sa zajedničkim zemljištem, a formalno vlasništvo zemljišne zajednice kao pravne osobe postoji u pravnim odnosima s trećim osobama, dok je to u interesu zajedničara-ovlaštenika. Dakle, već pri donošenju Zakona o uređenju, posredno, dominirala je individualna vlasnička koncepcija u korist ovlaštenika. Mogućnost preoblikovanja ovlašteničkog udjela u individualno vlasništvo u postupku diobe, opovrgava mišljenje da nije u pitanju osobno imovinsko pravo.

Ustavno jamstvo prava vlasništva iz članka 48. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske odnosi se na sva imovinska prava.⁸

Širi ustavni pojam vlasništva obuhvaća sva druga stvarna prava i sva ostala privatna imovinska prava, ali i ona prava koja možda nisu imovinska, ali imaju imovinsku komponentu i nedvojbeno je da obuhvaća i ovlaštenička prava koja su pripadala ovlaštenicima bivših zemljišnih zajednica.

Europski sud za ljudska prava široko jamči privatna imovinska prava, a uz njih i daljnja prava koja svojim nositeljima služe za pribavljanje imovinske koristi i pokrivaju niz ekonomskih interesa.⁹

I.b) Pravni dualizam
Osnovna karakteristika stvarnopravnog uređenja zemljišnih zajednica jest pravni dualizam. Zemljišna zajednica je eksterno pravna osoba, nositelj svih prava i obveza i vlasnica nekretnina. 

Interno nekretnine pripadaju u zajedničko vlasništvo ovlaštenika zemljišne zajednice prema određenim alikvotnim dijelovima, s obzirom na cjelokupno zemljište (par. 14/1).

Pravni dualizam čini jedinstvo zemljišne zajednice, jer se zemljišna zajednica može razumjeti samo uz paralelno uvažavanje njezina oba elementa: eksterne pravne osobnosti zemljišne zajednice, s jedne strane i samostalnih pojedinačnih prava njezinih ovlaštenika, s druge strane.

Zemljišna zajednica samo je pravni organizacijski oblik za gospodarsko iskorištavanje zajedničkog zemljišta od strane ovlaštenika, s tim da postoje određene razlike između urbarskih i plemićkih zajednica ikrajiških imovnih općina.

U segregaciji bivši supodanici dobili suvlasničke dijelove prema Zakonu o uređenju iz 1894.Ti suvlasnički dijelovi u istom omjeru pretvoreni su u ovlašteničke udjele. 

I.c) Ovlašteničko ili užitničko pravo
Pravilnije je govoriti o ovlašteničkom pravu nego o užitničkom pravu, iako se ti pojmovi koriste kao sinonimi.

Svakom ovlašteniku pripadalo je ovlašteničko pravo u odnosnoj zemljišnoj zajednici, u pravilu, odmjereno u alikvotnom udjelu s obzirom na cjelokupno zemljište (par. 14/1).

Prema alikvotnom udjelu određivali su se skupni užici odnosno pripadajući dio uživanja prihoda. U užitke pripada pravo ispaše, pravo sječe šume za ogrjev i građu, uživanje i pobiranje šumskih plodova (žira, lišća i sl.).

Užitnička prava u užem smislu odnose se na užitak zajedničkih koristi zajedničke imovine,¹⁰ dok su ovlaštenička prava u zemljišnoj i njima sličnoj zajednici u širem smislu »članska« prava iz kojih izviru i druga upravljačka i imovinska prava. Nije predmet povrata prava na »užitke«, nego pravo vlasništva, a što ćemo podrobnije obrazložiti. 

I.d) Posebno stvarno pravo (sui generis)
Posebno stvarnopravno uređenje može uspostaviti specifična subjektivna prava koja ne poznaje opće stvarno pravo.¹¹

Posebno ovlašteničko pravo kao subjektivno imovinsko pravo ovlaštenika na užitke u zajedničkom zemljištu u zemljišnoj zajednici ne mora poznavati opće stvarno pravo, jer je u pitanju posebna vrsta stvarnog prava na nekretnini (sui generis) i služi njihovim nositeljima za zadovoljenje njihovih zajedničkih i privatnih interesa. Kada zajednički interes prestane, može se ovlašteničko pravo preoblikovati u pravo vlasništva u posebno uređenom postupku individualne diobe, a što je davalo zemljišnim zajednicama tranzicijsko značenje, prijelaza imovine iz kolektivnog u individualno vlasništvo.

Pogrešne su ocjene pravne prirode užitničkih prava s aspekta općeg stvarnopravnog uređenja prema tadašnjem OGZ-u.¹²

Stvarnopravni instituti posebnog pravnog uređenja ne mogu se sagledavati izvan normi posebnog stvarnopravnog uređenja koje uređuje poseban pravni odnos pripadanja nekretnine, osobito imajući na umu činjenicu da starijem općem austrijskom stvarnopravnom uređenju, koje se zasnivalo na Općem građanskom zakoniku (ABGB-OGZ-u), nije bilo imanentno skupno (zajedničko) vlasništvo (Gesamthandeigentum).¹³

Stoga su pogrešne usporedbe s pravom uporabe (par. 504-508 OGZ-a) ili pravom uživanja-plodouživanja (par. 509-529 OGZ-a). Naime, užitnička prava mogu se pravilno pravno analizirati samo u okviru posebnog pravnog uređenja prema navedenim posebnim pravnim izvorima i običajnom pravu. Užitnička prava su stvarna prava sui generis.¹⁴

4. Pravo na diobu imovine zemljišne zajednice
Iz odredaba o razgodbi i diobi Zakona o uređenju (par. 67-90) nedvojbeno slijedi da je imovina zemljišne zajednice (u pravilu, šume i pašnjaci) samo prema vani formalno pripadala u vlasništvo zemljišne zajednice kao pravne osobe, dok je u unutarnjim odnosima ova imovina bila zajedničko vlasništvo ovlaštenika zemljišne zajednice.

Dioba se pokreće po službenoj dužnosti ili na molbu ovlaštenika. 

U postupku diobe ovlaštenici imaju status stranaka-diobnih sudionika.

Na osnovi ovlašteničkih udjela izrađuje se diobena osnova.

Predmet diobe su nekretnine zemljišne zajednice u zajedničkom vlasništvu ovlaštenika, a subjekti diobe su svi ovlaštenici zemljišne zajednice prema komasacijskim načelima. Kao i u postupku komasacije, u diobi se uređuju vlasnički i drugi stvarnopravni odnosi (par. 80/1). Cjelokupno zemljište čini komasacijsku masu iz koje ovlaštenici dobivaju u vlasništvo katastarske čestice u vrijednosti alikvotnog udjela, ako ne postoji drukčiji sporazum sudionika diobe. No, često je dioba bila samo u funkciji legalizacije već provedene potajne diobe.

Ako je ovlaštenik dobio u individualno vlasništvo zemljište u manjoj prometnoj vrijednosti od prometne vrijednosti ovlašteničkog udjela, ovlašteniku je pripadalo pravo da ostvari pravo na novčanu naknadu do visine vrijednosti cjelokupnog udjela.

5. Restitucija ovlašteničkih udjela u suvlasničke dijelove
Na osnovi Zakona o uređenju nema zakonske mogućnosti prestanka zemljišne zajednice, a da ovlaštenicima ne pripadne u vlasništvo pripadajući dio zemljišta odnosno novčana naknada, ako izostane dodjela zemljišta, u visini prometne vrijednosti ovlašteničkog dijela. Nitko, pa niti država, ne može prisvojiti bez naknade pripadajući dio imovine ovlaštenika. Iz prisilnog ukidanja zemljišnih zajednica ne slijedi pravo na obnovu sustava zemljišnih zajednica, nego osobno pravo ovlaštenika na restituciju prema svom ovlašteničkom udjelu ili na novčanu naknadu, analogno kao i u propisanom postupku diobe zemljišne zajednice, a rekonstrukcija zemljišnih zajednica iz koje se izvode pojedinačna prava ovlaštenika rješavala bi se kao prethodno pitanje u postupku povrata.

Ovlaštenici su u zemljišnu zajednicu unijeli svoje suvlasničke dijelove na zemljištu, koji su nakon unosa pretvoreni u udjele u zajedničkom vlasništvu ovlaštenika. 

Ukidanje pravne osobe istodobno je i ukidanje pravne osnove unosa suvlasničkog dijela u zajednicu, pa se suvlasnički dio, kao stečeno pravo, nazad vraća u vlasništvo ovlaštenika. Stečena subjektivna prava vraćena su u prvotno stanje kao suvlasništvo. To logično slijedi iz primjene pravnih normi općeg građanskog prava, ali i običajnog prava zemljišnih zajednica. 

Ovlaštenički udjeli su manifestacijski oblik prijašnjih unesenih suvlasničkih dijelova na zemljištu. Ukidanjem zemljišne zajednice kao pravne osobe ovlaštenički udjeli ovlaštenika postali su njihovi suvlasnički dijelovi na nekretninama, pod odgodnim uvjetom restitucije prava vlasništva.

Ne samo normativna nego i vrijednosna pravna ocjena opravdavaju navedeno pravno stajalište. 

Ovlaštenička prava su stečena prava iura quaestia, a negacija stečenih subjektivnih prava proturječi vrednotama i načelima pravne države. Zakon o zemljišnim zajednicama ne sadržava odredbe kojima bi se mogla negirati stečena ovlaštenička (užitnička) prava na zajedničkoj imovini i pravo na diobu, a koje sadržava i pravo naknade novčane vrijednosti ako nadijeljeno zemljište ne pokriva procijenjenu vrijednost ovlašteničkog udjela.

Konačno, u dvojbi se uvijek mora uzeti da se stečena prava poštuju, a što je postulat pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja ovlaštenika.

Dakle, nije u pitanju ograničeno stvarno pravo, samo zato što se skupno izvršava voljom ovlaštenika do trenutka diobe, jer da je pravo ograničeno, ne bi davalo neosporivo pravo na individualnu diobu, a kada je prisilnim mjerama dioba onemogućena, ovlaštenički udjel postao je ponovno suvlasnički dio u istom alikvotnom udjelu.

Konačno, zbog čega bi ovlaštenici koji su dobili u individualno vlasništvo zemljište u dovršenim postupcima diobe zemljišnih zajednica, bili u povoljnijem položaju od ovlaštenika koji nisu pokrenuli postupak diobe do Zakona o proglašenju.

6. Umjesto zaključka
Pitanje dovršenja postupka denacionalizacije, radi otklanjanja nepravdi komunističke vladavine, pitanje je i vjerodostojnosti pravne države. Za dovršenje postupka povrata oduzete imovine bivših zemljišnih i njima sličnih zajednica i krajiških imovnih općina potreban je politički konsenzus o pretpostavkama restitucije (naknade), a što je preduvjet za uspješno rješavanje financijskih, organizacijskih i personalnih pretpostavki.

 

1 Nar. nov., br. 36/47, 51/58 i 13/87. 
2 Simonetti, P., Denacionalizacija, Rijeka, 2004., str. 32. 
3 Nar. nov., br. 92/96, 39/99 - Odluka USRH, 42/99 - ispr. Odluke USRH, 92/99 - ispr., 43/00 - Odluka USRH, 131/00 - Odluka USRH, 27/01 - Odluka USRH, 34/01 -
ispr. Odluke USRH, 65/01 - Odluka USRH, 118/01 - Odluka USRH, 80/02 i 21/02 - ispr. 
4 Lučić,Z., K povratu imovine zemljišnim zajednicama Hrvatske, 2011., str. 1, 43-178. 
5 Zakon o uređenju zemljišnih zajednica od 25. travnja 1894. (za vrijeme cara Franje Josipa Prvog). 
6 Krbek, I., Zemljišna zajednica (separat iz »Sela«, 1921. i 1922.), Štamparija jugoslavenske štampe, Zagreb, 1922., str. 3. 
7 Krbek, I., Nacionalizacija zemljišnih zajednica i krajiških imovinskih općina, Rad 270, JAZU, Odjel za filozofiju i društvene nauke, knjiga I., Zagreb, 1948., preuzeto iz Lučić, Z., K povratu imovine zemljišnim zajednicama Hrvatske, str. 58. 
8 Gavella, N., Josipović, T., Belaj, V., Stipetić, Z., Stvarno pravo, sv.1, 2007., str. 342; Bauur-Sturmer, Sachenrecht, 99., str. 770-771; Omejec J., Ustavno i konvencijsko jamstvo prava vlasništva, Liber amicorum in honorem Crnić, J., 2009., str. 150 i 151. 
9 Omejec, J., ibid, str. 150 i 151. 
10 Mažuranić, V., Prinosi za hrvatski pravno-povijesni rječnik, 1908.-1922., Informator, Zagreb, 1975., navodi iz prava na korist, prava užitka, potekla je u nas imenica užitnik, m. pravoužitnik za Nutzungsberechtiger, str. 1533. 
11 Gavella,N., op. cit., str. 1467. 
12 Simonetti, op. cit., str. 305, koji radi usporedbe s pravom uporabe (par. 504-508). 
13 Koziol, Welser, GrundrissdesbürgerlichenRechts, Manz, Wien, 2006., str. 294. 
 V. Maurović,I., Nacrt predavanja o općem privatnom pravu, knjiga II., Stvarno pravo 1935. str. 194-197; Čepulić, I., Sistem općeg privatnog prava, Zagreb, 1925., str. 201 (s aspekta općeg stvarnopravnog uređenja pogrešno smatra da su posebna stvarna prava iura in re aliena). 
14 Pliverić, M., Stvarna prava, III., 1937., str. 95. 
15 Krbek, I., 1947., op. cit., str. 52.