Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
30.11.2011.
Reforma upravnog spora i potrebne usrojstvene prilagodbe
Novi Zakon o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10) koji će stupiti na snagu 1. siječnja 2012., donosi velike promjene u području vođenja upravnog spora. U Informatoru i našim knjigama objavili smo više članaka o pripremama za primjenu Zakona o upravnim sporovima, a osobito u Informatoru, u broju 5849, 5929-5931,5998-5999, 6014 i 6015-6016. U ovom broju autor piše o reformi upravnog spora i potrebi ustrojstvene prilagodbe u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave za osiguranje zakonitog i uspješnog sudjelovanja u upravnim sporovima, prema odredbama novog Zakona o upravnim sporovima. Ta ustrojstvena prilagodba odnosi se na pitanja uređenja zastupanja tuženika, tužitelja i zainteresirane osobe. Autor istovremeno predlaže i određena rješenja u tom području.
Uvodne napomene
U nizu članaka objavljenih u Informatoru tijekom 2011., analizirane su promjene do kojih će doći 1. siječnja 2012., stupanjem na snagu novog Zakona o upravnim sporovima1 (u nastavku teksta: ZUS).
Naime, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: lokalne jedinice) u upravnom sporu moći će sudjelovati u sva tri stranačka statusa, tj. kao:
a) tužitelj, primjerice:
- osporavajući drugostupanjsko rješenje kojim je poništeno prvostupanj-sko rješenje tijela odnosne lokalne jedinice,
- osporavajući rješenje protiv kojeg nije dopuštena žalba (drugostupanjsko, iznimno prvostupanjsko rješenje) u upravnom postupku u kojem je od-nosna lokalna jedinica bila stranka (primjerice, kad je lokalna jedinica kao stranka inicirala postupak izdavanja akta gradnje i dr.),
- tražeći utvrđenje ništetnosti uprav-nog ugovora;
b) tuženik, primjerice:
- županijska tijela koja donose drugostupanjsko rješenje,
- tijela lokalnih jedinica - u pravilu izvršna i predstavnička - kad donose prvostupanjsko rješenje protiv kojeg žalba nije dopuštena;
c) zainteresirana strana.
Nadalje, ovisno o vrsti upravnog spora, položaj stranke u sporu moći će imati:
- lokalna jedinica, kao pravna osoba, primjerice u spomenutom primjeru podnošenja zahtjeva za izdavanje akta građenja, kao naručitelj u postupku javne nabave, kao stranka upravnog ugovora i sl., ali i
- pojedino tijelo lokalne jedinice2, najčešće upravno tijelo (primjerice drugostupanjsko upravno tijelo u županiji, odnosno prvostupanjsko tijelo lokalne jedinice čije je rješenje poništeno u povodu žalbe), ali i izvršno tijelo (primjerice, kao drugostupanjsko tijelo u službeničkim stvarima) te predstavničko tijelo (kad rješava u upravnom postupku).
Stoga predstojeća reforma upravnog spora podrazumijeva i potrebu da lokalne jedinice pravodobno obave ustrojstvene i kadrovske pripreme, kojima će osigurati svoje zakonito i uspješno sudjelovanje u upravnim sporovima.
Napominjemo da se, unutar javnog sektora lokalne jedinice, kao stranka u upravnom sporu može javiti i druga pravna osoba, koja je ovlaštena rješavati u upravnim stvarima ili, pak, ima status pravne osobe koja obavlja javnu službu (tj. pružatelja javnih usluga3).
Zastupanje tuženika
Zastupanje tuženika
Važnost prilagodbi osobito dolazi do izražaja glede zastupanja4 lokalnih jedinica i njihovih tijela kao tuženika. Naime, u tim upravnim sporovima lokalne jedinice i njihova tijela ne će moći angažirati odvjetnika, ni drugi oblik »vanjskog zastupanja«.
Vezano uz to, ukazujemo na odredbe članka 20. ZUS-a, koje glase:
(1) Tužitelj i zainteresirana osoba mogu poduzimati radnje u sporu ako su potpuno poslovno sposobni, odnosno u granicama svoje poslovne sposobnosti.
(2) Za tužitelja ili zainteresiranu osobu radnje u sporu može poduzimati osoba ovlaštena za zastupanje, zajednički predstavnik i zajednički opunomoćenik skupine osoba.
(3) Za tuženika radnje u sporu može poduzimati službena osoba javnopravnog tijela koja je donijela ili propustila donijeti odluku, postupila ili propustila postupiti te druga osoba određena propisima o unutarnjem ustrojstvu javnopravnog tijela. Za poduzimanje radnji u sporu čelnik tuženika može ovlastiti drugu službenu osobu javnopravnog tijela. Tijela državne uprave i druga državna tijela po punomoći čelnika može zastupati državno odvjetništvo.
(4) Radnja u sporu koju poduzima osoba ovlaštena za zastupanje ima isti pravni učinak kao da je poduzima i sama stranka.
(5) Sud može, kada to smatra korisnim za razrješenje spora, pozvati tužitelja ili zainteresiranu osobu koje zastupa osoba ovlaštena za zastupanje da se osobno odazovu i izjasne o određenim činjenicama.
(6) Na poslovnu sposobnost fizičke osobe na odgovarajući se način primjenjuju odredbe kojima je uređena poslovna sposobnost fizičke osobe u parničnom postupku.
Tuženika, dakle, može zastupati:
- ex lege - službena osoba u čijem je opisu poslova donošenje odluke, odnosno postupanje, koje je predmet upravnog spora, neovisno o tome je li toj službenoj osobi u opisu poslova radnog mjesta izrijekom navedeno i zastupanje u upravnom sporu, te neovisno o tome je li dobila punomoć čelnika tuženika;
- službena osoba kojoj je zastupanje u upravnom sporu posebno navedeno u opisu poslova radnog mjesta5;
- službena osoba po generalnoj ili specijalnoj punomoći čelnika tuženika6;
- izvršni čelnik - kad je tuženik izvršno tijelo ili lokalna jedinica kao pravna osoba7.
Zastupanje tužitelja i zainteresirane osobe
Zastupanje tužitelja i zainteresirane osobe
Kad lokalna jedinica, odnosno tijelo lokalne jedinice, u upravnom sporu ima status tužitelja ili tuženika, dopušteno je »vanjsko zastupanje«.
Osim toga, u navedenim slučajevima lokalnu jedinicu, odnosno tijelo lokalne jedinice, može zastupati i službena osoba kojoj je to navedeno u opisu poslova radnog mjesta, kao i izvršni čelnik, kad je stranka u sporu izvršno tijelo ili lokalna jedinica kao pravna osoba. Također, prema našem mišljenju, nema zapreke da čelnik tužitelja, odnosno zainteresirane osobe8, za poduzimanje radnji u upravnom sporu izda opću ili posebnu punomoć nekoj od službenih osoba.
Kad je službenoj osobi zastupanje povjereno putem opisa poslova njezinoga radnog mjesta, u spomenutom opisu korisno je navesti i davanje uputa te suradnju s, primjerice, odvjetnicima koji lokalnu jedinicu, odnosno njezino tijelo, zastupaju kao tužitelja, odnosno zainteresiranu osobu.
Glavne ustrojstvene jedinice
Glavne ustrojstvene jedinice
Zastupanje lokalne jedinice, odnosno tijela lokalne jedinice, u upravnom sporu potrebno je navesti u djelokrugu jednog ili više upravnih tijela, u okviru općeg akta kojim predstavničko tijelo uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela lokalne jedinice. Na zastupanje u upravnim sporovima moguće je primijeniti i širu formulaciju poput »zastupanja u sudskim sporovima« i sl., kad se takva formulacija na nedvojben način odnosi i na upravne sporove.
Možebitno osnivanje unutarnje ustrojstvene jedinice, specijalizirane za zastupanje u upravnim sporovima, u okviru nekog od upravnih tijela, regulira se pravilnikom o unutarnjem redu, koji donosi izvršni čelnik, na prijedlog pročelnika upravnih tijela.
U okviru navedenog pravilnika sistematiziraju se i radna mjesta u čijem je opisu (i) poduzimanje radnji u upravnom sporu. S obzirom na opciju povjeravanja zastupanja službenoj osobi putem punomoći, sistematiziranje radnih mjesta u opisu čijih poslova je poduzimanje radnji u upravnom sporu nije obvezatno, ali ga držimo svrhovitim. Ako u pravilniku o unutarnjem redu izrijekom nije drukčije određeno, smatramo da se ovlast poduzimanja radnji u upravnom sporu dodjeljuje neovisno o tome koji procesni položaj u pojedinom sporu ima lokalna jedinica ili njezino tijelo.
Lokalna jedinica može poslove zastupanja koncentrirati u okviru jednoga upravnog tijela (u opisu poslova jednog ili više radnih mjesta, s jednim ili više izvršitelja) ili, pak, za to predvidjeti radna mjesta u više upravnih tijela.
Može se očekivati da će u znatnom broju slučajeva presudni kriterij odabira ustrojstvene-kadrovske inačice biti veličina i kadrovski kapacitet određene lokalne jedinice, kao i procijenjeni broj upravnih sporova u kojima će jedinica sudjelovati.
Posebno o županijama
Posebno o županijama
Među lokalnim jedinicama, županije će u praksi najčešće imati položaj tuženika9. To naglašava potrebu osiguravanja odgovarajućih ustrojstveno-kadrovskih kapaciteta za poduzimanje radnji u upravnom sporu upravo u županijama.
Županije imaju brojniji službenički sastav negoli gradovi i općine, pa u većoj mjeri mogu uspostaviti specijalizirano obavljanje poslova zastupanja u upravnim sporovima.
Smatramo svrhovitim da županije ustrojstveno objedine poslove rješavanja upravnih stvari u drugom stupnju upravnog postupka te zastupanja u upravnim sporovima, jer je riječ o poslovima koji se logički nadopunjuju, te se, u pravilu, odnose na iste predmete.
Na razini ustrojstva i djelokruga rada upravnih tijela, te sistematiziranja radnih mjesta, bit će potrebno odlučiti se između sljedećih glavnih solucija:
a) upravno tijelo specijalizirano za donošenje drugostupanjskih rješenja u svim upravnim poslovima iz djelokruga županije, te za zastupanje županije i njezinih tijela u upravnom sporu;
b) unutarnja ustrojstvena jedinica specijalizirana za donošenje drugostupanjskih rješenja u svim upravnim poslovima iz djelokruga županije, te za zastupanje županije i njezinih tijela u upravnom sporu, ustrojena u nekom od upravnih tijela;
c) upravno tijelo ili ustrojstvena jedinica specijalizirana za zastupanje u upravnom sporu, uz zadržavanje poslova drugostupanjskog odlučivanja u upravnom postupku u okviru različitih upravnih tijela, prema području u koje pripada pojedina upravna stvar;
d) potpuna ustrojstvena decentralizacija drugostupanjskog odlučivanja i zastupanja u upravnom sporu (unutar svakoga upravnog tijela, nadležnog za određene upravne stvari, sistematiziraju se radna mjesta za donošenje drugostupanjskih rješenja te za poduzimanje radnji u upravnom sporu).
U prilog veće centralizacije obavljanja spomenutih poslova ide mogućnost veće postupovnopravne specijalizacije u drugostupanjskome upravnom postupku te u upravnom sporu, kao i šira upućenost u upravnu i upravnosudsku praksu. S druge strane, u korist ustrojstvene decentralizacije govori argument materijalnopravne specijaliziranosti.
Umjesto zaključka
Umjesto zaključka
Pred službenim osobama lokalnih jedinica, ovlaštenima za poduzimanje radnji u upravnom sporu, velika je odgovornost za kvalitetu sudjelovanja lokalne i područne (regionalne) samouprave u budućim upravnim sporovima. To osobito dobiva na važnosti uzevši u obzir da su među glavnim novostima koje donosi ZUS i vođenje usmene rasprave, te podmirivanje troškova spora prema kriteriju uspjeha u sporu.
Podjednaka je odgovornost službenih osoba, raspoređenih u javnopravnim tijelima - tuženicima, koje donose drugostupanjska rješenja: što je veća kvaliteta i ažurnost njihovog rada, manja je potreba za pokretanje upravnih sporova, kao i manja vjerojatnost terećenja tuženika za troškove izgubljenoga upravnog spora.
Stoga je odgovarajuće usavršavanje spomenutih službenih osoba jedan od prioriteta u okviru edukacijskih aktivnosti, potrebnih za uspješnu provedbu reforme upravnog spora.
1 Nar. nov., br. 20/10. Odredbe ZUS-a nadovezuju se na novi Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP), koji je na snazi od 1. siječnja 2010.
2 Prema čl. 2. st. 2. ZUP-a, javnopravnim tijelom, u smislu ZUS-a, smatra se – između ostalog - tijelo lokalne jedinice.
3 Usp. nazivlje u čl. 2. st. 2. ZUS-a s odredbom čl. 3. st. 3. ZUP-a
4 Položen pravosudni ispit nije obvezatna zakonska pretpostavka za zastupanje stranaka u upravnom sporu. Međutim, lokalne jedinice mogu svojim ustrojstvenim aktima, među uvjetima stručnog znanja za raspored na radno mjesto vezano uz zastupanje u upravnom sporu utvrditi i položen pravosudni ispit.
U svakom slučaju, kod povjeravanja poslova poduzimanja radnji u upravnom sporu, bilo putem opisa poslova, bilo putem punomoći, potrebno je uzeti u obzir stručno znanje potrebno za kvalitetno obavljanje tih poslova.
U svakom slučaju, kod povjeravanja poslova poduzimanja radnji u upravnom sporu, bilo putem opisa poslova, bilo putem punomoći, potrebno je uzeti u obzir stručno znanje potrebno za kvalitetno obavljanje tih poslova.
5 O poslovima pravnog zastupanja vidjeti čl. 16. podst. 2. Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 74/10).
6 Pritom je potrebno voditi računa koje tijelo lokalne jedinice, u odnosnom slučaju, ima položaj tuženika, odnosno ima li taj status lokalna jedinica kao pravna osoba, jer o tome ovisi tko ima položaj čelnika tuženika. Dakle, čelnik tuženika, u smislu odredaba čl. 20. ZUS-a, nije u svim slučajevima izvršni čelnik lokalne jedinice.
7 Izvršni čelnik ex lege zastupa lokalnu jedinicu kao pravnu osobu (čl. 42. st. 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi - Nar. nov., br. 33/01, 60/01 - vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08 i 36/09 - u nastavku teksta: ZOLAPS).
8 O čelniku tužitelja, odnosno zainteresirane osobe, na odgovarajući način vrijedi navedeno o čelniku tuženika, u bilješci 6.
9 Vidjeti čl. 76. st. 3. ZOLAPS-a.
