Za potrebe upravnog postupka teško je dati preciznu materijalnu definiciju koje se osobe smatraju strankom.¹ »Precizna, materijalna zakonska definicija stranke može postati pogibeljnom jer se u praksi lako pretvara u isključivanje i nepriznavanje položaja stranke licima koja bi stvarno trebala imati takav položaj.«² Iz tog se razloga stranka, prema Zakonu o općem upravnom postupku³ (u nastavku teksta: ZUP), određuje općenito kao fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku (čl. 4.). Ta odredba članka 4. ZUP-a ulazi među temeljne odredbe ZUP-a, od kojih se ne smije odstupiti niti u odredbama posebnih zakona.⁴

U hrvatskom zakonodavstvu postoje primjeri ograničavanja položaja stranke u posebnim upravnim postupcima. Tablica  prikazuje neke primjere takvog ograničavanja (vidjeti tablicu na str. 2.)

Odredba članka 4. ZUP-a odraz je načela jednakosti svih pred zakonom (čl. 14. st. 2. Ustava⁵). Tom se odredbom ujedno osigurava i pravo na pravično odlučivanje (čl. 29. st. 1. Ustava). Premda se odredbom članka 29. stavak 1. Ustava izričito jamči pravo na pravično suđenje, to se jamstvo također proširuje i na upravni postupak. Postupovna pravila upravnog postupka, sadržana u ZUP-u, neodvojiva su sastavnica postupovnih jamstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom.⁶

Prema našem saznanju, Ustavni sud Republike Hrvatske još nije imao priliku ocjenjivati sukladnost s Ustavom odredaba posebnih zakona, kojima se ograničava položaj stranke u upravnim postupcima. Za razliku od toga, Ustavni sud Republike Slovenije (u nastavku teksta: Ustavni sud RS) bavio se tim pitanjem te je ukinuo pojedine odredbe slovenskog Zakona o gradnji⁸ kojima se ograničavao krug osoba koje imaju pravo sudjelovati u postupku izdavanja građevinske dozvole.⁹ Smatramo da se radi o vrlo bitnoj odluci Ustavnog suda RS, čija je argumentacija primjenjiva i u hrvatskom kontekstu. 

Slovenski Zakon o općem upravnom postupku¹⁰ pravi razliku između stranke i intervenijenta u upravnom postupku koji se naziva »stranski udeleženec« (stranački umješač). Stranka je ona osoba na čiji je zahtjev postupak pokrenut ili protiv koje se vodi postupak (čl. 42. st. 1. slovenskog ZUP-a). Stranski udeleženec (intervenijent) je osoba koja radi zaštite svojih pravnih interesa ima pravo sudjelovati u upravnom postupku koji je pokrenut na zahtjev drugoga ili po službenoj dužnosti (čl. 43. st. 1.). Pravni interes mora biti osoban, neposredan i utemeljen na zakonu ili drugom propisu (čl. 43. st. 2.). Stranski udeleženec u postupku ima ista prava i obveze kao i stranka, osim ako zakonom nije drukčije propisano (čl. 43. st. 3.).

ograničavanje položaja stranke u posebnim upravnim postupcima

Ustavni sud RS ukinuo je odredbe članka 62. stavak 1. i 2. i članka 74.b Zakona o gradnji. 

Odredbe članka 62. stavak 1. i. 2. glasile su: 

(1) Stranka u postupku izdavanja građevinske dozvole za objekt na području koje je uređeno državnim prostornim planom ili općinskim detaljnim prostornim planom je samo investitor. 

U postupku izdavanja građevinske dozvole za objekt koji se nalazi na drugim područjima, osim investitora, imaju pravo sudjelovati i sljedeći stranački umješači (u daljnjem tekstu: stranke):

1. vlasnici nekretnina i nositelji prava služnosti ili prava građenja na takvim nekretninama na kojima će se graditi i koje obuhvaćaju područje za utvrđenje stranaka;

2. vlasnici zemljišta na kojima je predviđena pristupna cesta i na kojima su predviđeni komunalni priključci prikazani u projektu za ishođenje građevinske dozvole, te nositelji prava služnosti ili prava građenja na takvim nekretninama;

3. drugi subjekti, ako je tako propisano zakonom.«¹⁴

Odredba članka 74.b glasila je: »Stranka u postupku izdavanja građevinske dozvole za izgradnju jednostavnoga objekta je samo investitor.«¹⁵

Osporene odredbe Ustavni sud RS smatra protivnim odredbama članka 22. i članka 23. stavak 1. Ustava Republike Slovenije (u nastavku teksta: Ustav RS).¹⁶ Prema odredbi članka 22. svakom se jamči jednaka zaštita prava u postupku pred sudovima i drugim državnim tijelima, tijelima lokalnih vlasti i nositeljima javnih ovlasti, u kojima se odlučuje o njegovim pravima, obvezama ili pravnim interesima.¹⁷ Odredba članka 23. stavak 1. jamči pravo na pravično suđenje, odnosno propisuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud bez nepotrebnog odlaganja odluči o njegovim pravima i obvezama ili o optužbi protiv njega.¹⁸

Iako intervenijenti prema odredbama ZUP-a imaju jednaka procesna prava i dužnosti kao i stranke, oni ih mogu ostvarivati samo u onoj mjeri u kojoj se osigurava zaštita njihovih pravnih interesa, dakle ograničeno. Unatoč tome, ne može se zanijekati potreba da im se u postupcima za zaštitu njihovih pravnih interesa prizna mogućnost učinkovitog ostvarivanja, i s tim povezanog pravičnog upravnog postupka te odgovarajućih pravnih sredstava, kako to zahtijeva odredba članka 22. Ustava. Dakle, svakome kome zakon priznaje postojanje pravom zaštićenog interesa potrebno je omogućiti da taj interes zaštiti u upravnom postupku u kojem bi se moglo u taj interes zadirati. Odgovor na pitanje postoji li osobni, neposredni i pravno zaštićen interes, proizlazi iz pravne norme i njezine svrhe da zaštiti položaj određenih pojedinaca.¹⁹ Prilikom procjene dodjeljuje li određeni propis, koji uređuje djelatnosti upravnih tijela, pojedincu pravo ili pravom zaštićen interes, potrebno je utvrditi je li bila svrha zakonodavca s tom normom zaštititi određenog pojedinca koji bi mogao ostvarivanjem sudske zaštite poboljšati pravni položaj.²⁰

U osporenim odredbama Zakona o gradnji koje se odnose na sudjelovanje intervenijenata u postupcima izdavanja građevinskih dozvola, zakonodavac je odstupio od pravila općeg upravnog postupka. Postupak mora biti prilagođen pravnoj prirodi upravnih područja i posebnostima pravnih odnosa na tom području te svrsi upravne djelatnosti, ali bi trebao i olakšati primjenu i provedbu materijalnih propisa. Zbog toga se odstupa od odredaba ZUP-a. Ostvarivanje prava, utvrđenih u članku 22. Ustava prema svojoj prirodi je takvo da zahtijeva podrobnije uređenje zakonom. Međutim, normativna djelatnost zakonodavnog tijela nije u potpunosti slobodna. Svaki čovjek ima pravo na svoju ustavom zaštićenu jezgru; to je sama bît ljudskih prava, u koju zakonodavstvo ne može nedopustivo intervenirati. Stavak 1. i 2. članak 62. Zakona o gradnji ne dopušta sudjelovanje u postupcima svim osobama kojima materijalni propis priznaje određeni pravni interes koji bi mogle zaštititi u postupku izdavanja građevinske dozvole. Stoga se ograničavaju njihova prava iz članka 22. Ustava.²¹

Prema stajalištu Ustavnog suda RS, razmjernost mjere kojima se isključuje sudjelovanje pojedinaca u postupcima u kojima se odlučuje o njihovim pravnim interesima ne može se opravdati nikakvim dopuštenim ciljem. Odredba stavka 1. članak 26., kojom su osobe koje imaju pravni interes isključene iz postupaka izdavanja građevinske dozvole, nije u skladu s člankom 22. Ustava. Ustavni sud RS dalje nije razmatrao usklađenost te odredbe s člankom 23. stavak 1.²²

U postupku izdavanja građevinskih dozvola intervenijent bi mogao zaštiti svoje pravo na odgovarajuću udaljenost planiranja izgradnje od njegovog objekta, na zaštitu od buke, da radovi ne će negativno utjecati na stabilnost njegove zgrade, sigurnost od požara, higijensku i zdravstvenu zaštitu ili zaštitu okoliša i sl. Matematički model za određivanje područja s pomoću kojega bi se odredili potencijalni sudionici u postupku izdavanja građevinske dozvole, ne može se utvrditi. Prema procjeni Ustavnog suda taksativna definicija intervenijata u postupku koja ne proizlazi iz postojanja njihovih pravno zaštićenih interesa, nego iz formalnih i naizgled objektivnih, ali umjetnih pravila, nedopustivo isključuje pojedine osobe iz sudjelovanja u upravnom postupku kojima materijalno pravo priznaje pravno zaštićeni položaj.²³Poklapanje kruga osoba kojima je položaj intervenijenta priznat na temelju utvrđenja ili izračuna područja za utvrđenje stranaka, s osobama koje imaju pravno zaštićen interes, može, stoga, biti samo slučajno. Ostvarivanje ljudskih prava ne smije ovisiti o čistom slučaju.²⁴

Zakonodavac je, u stavku 2. članak 62., određenim osobama omogućio sudjelovanje u postupku izdavanja građevinske dozvole, ali takvo (taksativno) određivanje tih osoba ne jamči sudjelovanje svim onim osobama koje imaju pravni interes (određen materijalnim propisom). Stoga stavak 2. članak 62. tim osobama stvarno oduzima bilo kakvu mogućnost učinkovite zaštite njihovih pravnih interesa.²⁵ Ustavni sud RS utvrdio je da je članak 62. stavak 2. protivan članku 22. Ustava RS. Dalje nije ocjenjivao njegovu sukladnost s člankom 23. stavak 1. Ustava RS.^z Zbog toga je ukinuo i odredbu članka 74.b Zakona o gradnji.²⁶

Držimo da bi hrvatski zakonodavac, uz jednako obrazloženje, trebao prekinuti praksu taksativnog navođenja osoba koje se smatraju strankom u posebnim upravnim postupcima, budući da takve odredbe mogu dovesti do povrede jednakosti pred zakonom (čl. 14. st. 2. Ustava RH) i prava na pravično odlučivanje (čl. 29. st. 1. Ustava RH) u slučajevima kad se položaj stranke ne bi priznao onim osobama koje radi zaštite svojih prava i pravnih interesa imaju pravo sudjelovati u postupku (primjerice, zaštita od buke, da radovi ne će negativno utjecati na stabilnost zgrade u kojoj žive, sigurnost od požara, higijenska i zdravstvena zaštita ili zaštita okoliša i sl.). Ako zakonodavac radi olakšavanja primjene propisa ipak smatra nužnim da se u određenim postupcima pobliže odredi koje osobe mogu sudjelovati,²⁷mišljenja smo da bi takve zakonske odredbe trebale sadržavati i klauzulu da stranka može biti i svaka druga osoba koja radi zaštite svojih prava i pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku, neovisno o tome što se time samo ponavlja temeljna odredba članka 4. stavak 1. ZUP-a. Iako se odredba članka 4. stavak 1. ZUP-a treba primjenjivati u svim upravnim postupcima, čak i u slučajevima kad se odredbama posebnih zakona ograničava položaj stranke samo na taksativno određene osobe ili tijela (v. čl. 3. st. 1. ZUP-a^ac), ponavljanjem te temeljne odredbe ZUP-a u odredbama posebnih zakona, spriječilo bi se da se u praksi pojave situacije da se osobama koje imaju pravni interes uskraćuje mogućnost sudjelovanja u postupku.

11 Nar. nov., br. 76/07, 38/09, 55/11 i 90/11. 
12 Nar. nov., br. 110/07. 
13 http://www.mzopu.hr/doc/Propisi/Nacrt_Zakona_o_otpadu.pdf. Iako Zakon o otpadu nije usvojen u Hrvatskom saboru, odredba čl. 48. st. 6. navodi se kao primjer tendencije ograničavanja položaja stranke u posebnim zakonima. 
14 »(1) Stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na območju, ki se ureja z državnim prostorskim načrtom ali občinskim podrobnim prostorskim načrtom, je samo investitor. 
 (2) V postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na drugih območjih se imajo poleg investitorja pravico udeleževati postopka še naslednji stranski udeleženci (v nadaljnjem besedilu: stranke): 
 1. lastniki nepremičnin in imetniki služnostne oziroma stavbne pravice na takšnih nepremičninah, na katerih bo potekala gradnja in na katere sega območje za določitev strank; 
 2. lastniki zemljišč, na katerih je predvidena dovozna cesta in na katerih so predvideni komunalni priključki, prikazani v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja ter imetniki služnostne oziroma stavbne pravice na takšnih nepremičninah; 
 3. drugi subjekti, če tako določa zakon.« 
15 »V postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta je stranka samo investitor.« 
16 Ur. l. RS, br. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04 i 68/06. 
17 »Vsakomur je zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.« 
18 »Vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče.« 
19 Vidjeti Ustavno sodišče, Odločba, št. U-I-165/09-34, 3.3.2011., t. 17. obrazloženja. 
20 Vidjeti Ustavno sodišče, Odločba, št. Up-1850/08, 5.5.2010., t. 10. obrazloženja. 
21 Odločba, št. U-I-165/09-34, 3. 3. 2011., t. 19. i 20. obrazloženja. 
22 Ibid., t. 26. 
23 Ibid., t. 29. 
24 Ibid. 
25 Ibid., t. 30. 
26 Ibid., t. 31. 
27 Ibid., t. 35. 
28 Vidjeti Tablicu 1. za neke primjere. 
29 Vidjeti bilješku 4.