Jedinstveno tržište Europske unije (u nastavku teksta: EU) uspostavljeno je Ugovorom iz Maastrichta¹ 1993. i smatra se jednim od najviših međunarodnih postignuća, koje omogućuje slobodno kretanje robe, usluga, ljudi i kapitala u svim državama članicama EU-a, poznato kao „četiri slobode”.² Tijekom godina, jedinstveno tržište razvilo se kroz postupno pristupanje i sudjelovanje 27 država članica EU-a, zajedno s Norveškom, Islandom, Lihtenštajnom i Švicarskom, koji danas čine stabilan i jedinstven regionalni blok, a integracija jedinstvenog tržišta ključan je pokretač konkurentnosti i rasta pojednih država unutar EU-a. S druge strane, odluka Suda EU-a u predmetu Anesar-CV i drugi³ podsjeća na postojanje instituta margin of appreciation⁴, koji se razvio kroz praksu Europskog suda za ljudska prava (vidi odluku Europskog suda za ljudska prava broj 5493/72 od 7. prosinca 1976., Handyside protiv Ujedinjenog Kraljevstva⁵), kao izraz odnosa između međunarodne revizije i domaćeg pravnog poretka, uključujući ulogu koju u tome imaju nacionalni sudovi, odnosno da, ponekad, kulturološka i moralna autonomija država članica ima odlučujuću ulogu pri ograničenju ekonomskih sloboda koje jamči jedinstveno tržište.⁶

Sud EU-a (u nastavku teksta: Sud) donio je 16. listopada 2025. odluku u spojenim predmetima C-718/23 do C-721/23 i C-60/24, odnosno Anesar-CV i drugi, odgovarajući na zahtjeve za prethodnu odluku, u odnosu na slobodu poslovnog nastana, vezanu uz tumačenje članka 49. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i njezinih ograničenja u kontekstu priređivanja igara na sreću te ograničenja koja su, u konkretnom, nametnuli regionalni propisi. Zakonodavna vlast u autonomnoj zajednici Valencije pripada regionalnom parlamentu Les Corts Valencianes⁷, a kojem su dodijeljene određene zakonodavne nadležnosti u područjima kulture, obrazovanja, socijalnih usluga, urbanizma i dr.⁸ Naime, predmetnim valencijskim propisima normira se najmanja udaljenost između različitih objekata za igre na sreću, kao i između određenih objekata za igre na sreću i obrazovnih ustanova, uređuje se pitanje uvođenja vremenskog ograničenja priređivanja igara na sreću na automatima i drugim zabavnim uređajima s nagradama te odgodu dodjele novih dozvola ili odobrenja za priređivanje igara na sreću pa se pred Sudom EU-a postavilo pitanje jesu li navedena ograničenja opravdana i jesu li proporcionalna.

Sud EU-a potvrdio je u navedenoj odluci usklađenost regionalnih odredbi o ograničenju djelatnosti priređivanja igara na sreću, iako ograničavaju slobode jedinstvenog tržišta, no važnost navedene presude nije samo vezana uz stav koji Europska unija ima prema priređivanju takvih igara, već je riječ o metodologiji kojom Sud EU-a pokušava uskladiti slobodu tržišta naspram pluralizma cjelokupne ekonomske zajednice koja čini jedinstveno tržište Europske unije.⁹ U navedenim predmetima o kojima je Sud donio odluku o spajanju i zajednički odgovorio na prethodna pitanja, nekoliko tvrtki osporilo je valencijske odredbe o priređivanju igara na sreću, koje su imale za cilj regulirati tu djelatnost i umanjiti problematično ponašanje njezinih korisnika, tvrdivši da takve odredbe krše tržišne slobode Europske unije. Predmetne odredbe ograničile su oglašavanje, propisale su minimalne udaljenosti između objekata za igre na sreću od 500 metara i između istih i obrazovnih centara od 850 metara te su zamrznule nove licencije za priređivanje igara na sreću na pet godina i ograničile automate kategorije B. U tom kontekstu, Sud EU-a odgovorio je na pitanja jesu li članci 26., 49. i 56. UFEU-a protivni regionalnim zakonima koji nameću sustav minimalne udaljenosti između objekata za igre na sreću i škola, petogodišnju suspenziju licencija za nove objekte i vremenska ograničenja za rad automata kategorije B u sektoru ugostiteljstva i rekreacije.

Argumenti Suda EU-a u navedenom predmetu odvagnuli su u prilog valencijskim propisima, iako je riječ o jasnim ograničenjima slobode poslovnog nastana prema članku 49. UFEU-a, tako da je Sud legitimirao predmetne norme prema članku 52. UFEU-a, odnosno prema prevladavajućim razlozima javnog interesa, za koja je ograničenja Sud EU-a naveo da moraju biti proporcionalna. U odnosu na prikladnost, Sud EU-a prihvatio je ciljeve, koje su postavili valencijski zakoni, kao dovoljan dokaz da su ograničenja prikladna te nije dovodio u pitanje mogu li normativne mjere doista postići te ciljeve niti je, za navedeno, zahtijevao posebne i čvršće dokaze. Pri ocjeni elementa nužnosti takvih mjera, Sud EU-a izjavio je da „samo postojanje manje restriktivnih mjera“ ne znači da su osporavana pravila suvišna, a što je posebno upečatljivo jer je u drugim sektorima Sud EU-a često koristio, kao argument, upravo činjenicu postojanja manje restriktivnih alternativa kako bi ukinuo nacionalne mjere (vidi odluku Suda EU-a broj C-120/78 od 20. veljače 1979. godine, Cassis de Dijon), no u ovom je slučaju odbio uopće tretirati alternativne mjere kao relevantne. U konačnici, Sud je ponovio da državama članicama ostaje ovlast odlučiti koliko će ograničiti aktivnosti igara na sreću ili će ih u potpunosti zabraniti - pod uvjetom da nema diskriminacije - zbog čega se stječe dojam da bi jedino „očito“ neprimjerena ograničenja bila nespojiva s pravom EU-a, onda kad je riječ o regulaciji osjetljivih područja država članica. Upravo zbog navedenog, razvidno je da se Sud EU-a povlači kad je u pitanju priređivanje igara na sreću. No, ovdje nije riječ samo o tržišnim i ekonomskim slobodama, već o tome koliko daleko te slobode mogu sezati dok ne dođu u koliziju s nacionalnim vrijednostima.¹⁰

Sud ne dovodi u pitanje ekonomsku prirodu priređivanja igara na sreću, ali zauzima ublažene stavove, napram drugih ekonomskih ograničenja koja se dovode u pitanje (vidi odluku Suda EU-a broj C-8/74, od 11. srpnja 1974. godine, Dassonville¹¹) tako da se priređivanje igara na sreću, kao gospodarska djelatnost, smatra aktivnošću „osobite prirode“ (par. 59.), zbog čega je moralno i kulturno osporavana pa upravo zato Sud EU-a smatra navedena ograničenja takvih djelatnosti manje nespojiva s tržišnim slobodama, što dovodi do veće autonomije nacionalnih vlasti pri donošenju takvih propisa. Čak i izvan navedenih djelatnosti, Sud prakticira takav ublaženi stav i u odnosu na druge osjetljivije sektore, kao što je bio slučaj u predmetu Suda EU-a, broj C-268/99, od 20. studenog 2001. godine, Jany i drugi¹², u kojoj je Sud EU-a potvrdio da se prostitucija može smatrati gospodarskom aktivnošću, ali da moralna procjena prostitucije nije na Sudu pa je državama članicama ostavljena široka diskrecijska ovlast da reguliraju ili ograničavaju takve aktivnosti prema vlastitim društvenim i moralnim preferencijama.

Za zaključiti je da se tržišne slobode unutar EU-a u načelu primjenjuju, ali se Sud EU-a suzdržava od preispitivanja nacionalnih moralnih izbora, što može potencijalno dovesti do smanjenja učinkovitosti tržišnih sloboda u smislu jedinstvenog tržišta.¹³ S druge strane, Europska unija dužna je, prema čl. 4. Ugovora o Europskoj uniji poštovati nacionalni identitet, posebno iz perspektive da se takva zajednica sastoji od različitih kultura i moralnih vrijednosti, što opravdava navedeni pristup Suda EU-a u područjima s različitim društvenim stavovima, odnosno u slučajevima koji utječu na osjetljive sektore, poput djelatnosti priređivanja igara na sreću. Svakako, pri praćenju prakse Suda EU-a u odnosu na kontrolu primjene Ugovora o Europskoj uniji potrebno je obratiti pozornost na države članice koje imaju veću kulturnu osjetljivost kako ne bi koristile takvu okolnost i za druga, ne toliko osjetljiva područja i da ne bi potaknule veću fragmentaciju unutar jedinstvenog tržišta.

U tom kontekstu, ističe se da je Vlada Republike Hrvatske 9. listopada 2025. godine donijela Uredbu o mjerama društveno odgovornog priređivanja igara na sreću¹⁴ (u nastavku teksta: Uredba) kojom se regulira minimalna udaljenost prostora za igre na sreću od drugih objekata i ustanova, javne prostore u kojima se mogu priređivati lutrijske igre, vanjsko uređenje i oglašavanje na vanjskim dijelovima prostora za igre na sreću te prostori u kojima je obvezna primjena tehničkog modela identifikacije igrača. Dakle, riječ je o mjerama koje, kao i valencijske norme iz navedene presude Suda EU-a, imaju isti cilj, ali se ostvaruju kroz relativno drukčije modalitete.

Navedena Uredba donesena je nakon posljednjih izmjena Zakona o igrama na sreću¹⁵ temeljem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o igrama na sreću važećeg od 1. svibnja 2025. godine, u kojem je, među ostalim, u članku 67. izmijenjen naslov iz „Zabrana oglašavanja igara na sreću u tiskanim i elektroničkim medijima za mlade“ u „Društveno odgovorno priređivanje igara na sreću“. Navedeni članak 67. izmijenjen je nadalje tako da je stavkom 1. propisana obveza vođenja računa o zaštiti maloljetnika, prevenciji ovisnosti o igrama na sreću te zaštiti osobnih podataka sudionika u igrama na sreću, stavkom 2. određeno je radno vrijeme od petka do subote na način kako to odrede vlastitom odlukom priređivači igara na sreću te je stavkom 3. istog članka zabranjeno priređivanje igara na sreću nedjeljom u prostorima u kojima se priređuju igre na sreću, ali uz samostalno određivanje 16 radnih nedjelja u godini koji se dostavljaju Ministarstvu financija, sve u skladu sa stavkom 4. navedenog članka, uz iznimku određenu stavkom 5., a koja se odnosi na priređivanje igara na sreću nedjeljom u casinu koji se nalazi u ugostiteljskom objektu skupine »hoteli« ili je njegov sastavni dio i na prodajnom mjestu poslovnog partnera Hrvatske Lutrije d.o.o. u kojem se priređuju isključivo lutrijske igre. Nadalje, člankom 67. stavkom 6. istog Zakona određena je obveza Vlade RH da Uredbom odredi minimalnu udaljenost prostora za igre na sreću od drugih objekata i ustanova, javne prostore u kojima se mogu priređivati lutrijske igre, vanjsko uređenje i oglašavanje na vanjskim dijelovima prostora za igre na sreću te prostore u kojima je obvezna primjena tehničkog modela identifikacije igrača. Takvim se mjerama teži smanjenju sve veće dostupnosti igara na sreću, smanjenju vidljivosti i atraktivnosti prostora za igre na sreću te ograničavanju oglašavanja u prostorima za igre na sreću, a kako je navedeno u obrazloženju prijedloga Uredbe koju je navela Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 9. listopada 2025. U obrazloženju prijedloga Uredbe naglašena je svrha te Uredbe u smislu zaustavljanja uočenih negativnih posljedica razvoja tržišta igara na sreću na ranjive skupine i društvo u cjelini¹⁶ , a upravo takvom cilju teži i valencijski normativni okvir vezan uz priređivanje igara na sreću, te je zbog ostvarenja toga cilja Sud EU-a i omogućio da se jedinstveno tržište ograniči u tom smislu.

Da je upravo provedba navedene Uredbe i ostvarenje iskazane svrhe Vlade RH ključna za opravdanje ograničenja jedinstvenog tržišta, razvidno je i iz stava koji je izrazila Hrvatska udruga priređivača igara na sreću na svojim mrežnim stranicama prije donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o igrama na sreću (Nar. nov., br. 72/25), tako što je objavila ozbiljnu zabrinutost jer smatra da bi navedene norme mogle negativno utjecati na legalne priređivače, radna mjesta u sektoru i financiranje brojnih korisnika, prema kojima se prihodi od igara na sreću svake godine kanaliziraju te su upozorili na opasnost od rasta ilegalnog tržišta.¹⁷

Prema tome, vidljiva je kolizija među očekivanim ishodima Vlade RH i Hrvatske udruge priređivača igara na sreću, zbog čega se nacionalna ovlast ograničenja tržišnih sloboda pri regulaciji društveno osjetljivih sektora (ovlast potvrđena u odluci Anesar-CV i drugi) mora opravdati kroz samu provedbu. Drugim riječima, Uredba je pravno održiva u EU okviru, ali njezina legitimnost ovisi o ravnoteži između stvarne zaštite društvenih vrijednosti i očuvanja temeljnih tržišnih sloboda.

Lucija Kljenak, mag. iur.

Fotografija: Pexels

1 Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:11992M/TXT (posjećeno 19. 2. 2026.).
2 Dostupno na: https://www.consilium.europa.eu/hr/policies/the-eu-single-market-benefits-facts-and-figures/ (posjećeno 17. 2. 2026.).
3 Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0718 (posjećeno 16. 2. 2026.)
4 Dostupno na:  https://www.coe.int/t/dghl/cooperation/lisbonnetwork/themis/echr/paper2_en.asp (posjećeno 18. 2. 2026.).
5 Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:62023CJ0718 (posjećeno 18. 2. 2026.).
6 Dostupno na: https://www.lawteacher.net/free-law-essays/constitutional-law/explain-the-margin-of-appreciation-law-essays.php (posjećeno 18. 2. 2026.).
7 Čl. 21. Statuta autonomije Valencije, od 25. 4. 2006. godine (u nastavku teksta: Statut), dostupno na: https://www.cortsvalencianes.es/sites/default/files/book/doc/estatut_dautonomia.pdf (posjećeno 27. 2. 2026.).
8 Čl. 49. Statuta.
9 W. Streeck i P. C. Schmittter: From National Corporatism to Transnational Pluralism: Organized Interests in the Single European Market, Politics & Society, 1991 19: 133, str. 154.
10 Dostupno na: https://www.ucl.ac.uk/public-policy/sites/public_policy/files/migrated-files/EU_single_market.pdf (posjećeno 16. 2. 2026.).
11 Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:61974CJ0008 (posjećeno 17. 2. 2026.).
12 Dostupno na: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?sort=AFF_NUM-DESC&searchTerm=%22C-268%2F99%22&publishedId=C-268%2F99&lang=EN (posjećeno 17. 2. 2026.).
13 Dostupno na: https://www.europeanlawblog.eu/pub/f6dgozcy/release/1 (posjećeno 17. 2. 2026.).
14 Uredba o mjerama društveno odgovornog priređivanja igara na sreću (Nar. nov., br. 129/25).
15 Zakon o igrama na sreću (Nar. nov., br. 87/09, 35/13, 158/13, 41/14, 143/14, 114/22, 72/25).
16 Dostupno na: https://vlada.gov.hr/sjednice/119-sjednica-vlade-republike-hrvatske-45176/45176 (posjećeno 17. 2. 2026.).
17 Dostupno na: https://hupis.hr/novost/donesen-novi-zakon-o-igrama-na-srecu-78 (posjećeno 23. 2. 2026.).