1.  UVODNO O UKINUTIM ODREDBAMA
Osporenim ZIDZoNS-om/18 propisuje se, u bitnome, da se zaštićena najamnina koju plaća najmoprimac stana i zaštićeni podstanar prema propisima koji su važili do stupanja na snagu Zakona o najmu stanova (Nar. nov., br. 91/96 - u nastavku teksta: zaštićeni podstanar), počevši od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023., povećava svakih dvanaest mjeseci, i to za stan koji nije u vlasništvu lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske (članak 28.a stavak 1. ZIDZoNS-a/18).

Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar dužni da su najkasnije do 1. rujna 2023. iseliti iz stana u vlasništvu fizičkih osoba, ako s najmodavcem odnosno vlasnikom stana nisu sklopili novi ugovor o najmu stana ili ako samim zakonom nije drukčije propisano (članak 28.c stavak 2. ZIDZoNS-a/18). S tim datumom zaštićenim najmoprimcima i zaštićenim podstanarima koji stanuju u tim stanovima prestaje pravo na zaštićenu najamninu i druga prava, ako zakonom nije drukčije propisano (članak 28.c stavak 1. ZIDZoNS-a/18).

Zaštićeni najmoprimac ima pravo prvokupa stana u kojem stanuje (pod uvjetima propisanima člancima 44. i 45. ZoNS-a) (članak 28.d ZIDZoNS-a/18), zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar pod jednakim uvjetima imaju prednost pred drugim zainteresiranim osobama pri davanju u najam ili prodaji stana koja se provodi na temelju propisa kojima se uređuje društveno poticana stanogradnja, te davanja u najam ili prodaje stana koji je u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske koji se daje u najam ili prodaje javnim natječajem (članak 28.g ZIDZoNS-a/18), imaju pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita koji građani uzimaju kod kreditnih institucija za kupnju stana ili kuće, odnosno gradnju kuće radi rješavanja svojeg stambenog pitanja (članak 28.i ZIDZoNS-a/18), zaštićeni najmoprimci i podstanari koji su navršili sedamdeset godina imaju pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama prilikom primanja u dom za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili lokalna samouprava na području na kojemu stanuju (članak 28.j ZIDZoNS-a/18).

Člankom 6.ZID ZoNS-a/18 bilo je propisano da danom stupanja na snagu tog Zakona prestaje pravo najmoprimca i zaštićenog podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ako on, njegov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojega je najmoprimac dužan uzdržavati na dan stupanja na snagu ovoga Zakona na području Republike Hrvatske ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje. Određen je rok za predaju posjeda stana od šest mjeseci, kao i pravo na sudsku zaštitu vlasnika stana ako zaštićeni najmoprimac ne preda posjed stana u zakonskom roku.

2. STAJALIŠTE USTAVNOG SUDA

2.1. CILJ I OBVEZE ZAKONODAVCA U ODNOSU NA ZAŠTIĆENI NAJAM STANOVA U PRIVATNOM VLASNIŠTVU
U konkretnom slučaju zakonodavac je, slijedeći kriterije iz presude ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske, nastojao ispuniti svoju pozitivnu obvezu u smislu članka 48. stavka 1. Ustava odnosno članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, a ujedno i postići pravičnu ravnotežu u odnosu na zahtjeve koji, s druge strane, proizlaze iz članka 34. stavka 1. u svezi s člankom 35. Ustava odnosno iz članka 8. Konvencije. Pritom je jasna namjera da nakon nekoliko godina primjene prijelaznog pravnog režima predviđenog radi zaštite osoba u statusu zaštićenih najmoprimaca i njihova stambenog zbrinjavanja, zaštićeni najam stanova bude sveden, odnosno da bude “vraćen” u okvire klasičnog ugovora o najmu stana zasnovanog na tržišnim načelima.

Drugim riječima, zakonodavac je trebao ostvariti sljedeći cilj: normativno valorizirati (zaštititi) interese najmodavaca (jer je ocijenjeno da postojeći zakonodavni model nedovoljno štiti njihova prava i da je prekomjeran teret na najmodavcima, vlasnicima stanova u privatnom vlasništvu), uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od vlastite imovine, sve u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Ustavu i Konvenciji. Ustavni sud je prihvatio da se navedeno može smatrati legitimnim ciljem od javnog interesa radi čijeg je ostvarenja Zakon o najmu stanova (u nastavku teksta: ZoNS) donesen. Međutim, u ostvarivanju tog cilja bio je dužan voditi računa i o općem interesu zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju, u konkretnom slučaju zaštićenih najmoprimaca. Dakle, bio je dužan uspostaviti ravnotežu između dvaju suprotstavljenih interesa: najmodavaca, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca te općeg interesa zajednice, s druge strane.

Ustavni sud ne smatra upitnim legitimitet zakonodavnog zahvata u područje stambenih odnosa naslijeđenih iz bivše države, koji su, među ostalim, rezultirali dugogodišnjim faktičnim lišavanjem jedne skupine vlasnika njihovih vlasničkih prava. Ti su odnosi u određenoj mjeri modificirani 1996. godine, ali su i nakon toga, kao normativni koncept, ostali neusklađeni s Ustavom i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koja Republiku Hrvatsku obvezuje od 1997. godine.

Ustavni sud smatra da se konkretno miješanje države može ocijeniti ne samo legitimnim, nego i nužnim, osobito u onom dijelu u kojem uspostavljeni odnosi zaštićenog najma ugrožavaju vlasništvo fizičkih osoba (a očito je i iz samog sadržaja osporene novele ZoNS-a da postoji razlika u normativnom uređenju kada se ono tiče stanova u vlasništvu fizičkih osoba i kada se ono tiče stanova u vlasništvu javnopravnih subjekata; ovim potonjima zakon pruža manje zaštite nego vlasnicima - fizičkim osobama, uvažavajući upravo tako kriterij “nužnosti” - v. primjerice članak 28.c ZoNS-a).

2.2. O VLASNICIMA STANOVA I NARAVI ZAŠTIĆENOG NAJMA (POGREŠNA TUMAČENJA)
ZoNS štiti vlasništvo kao takvo i nositelje prava vlasništva ma tko god oni bili, pa u tom smislu nije relevantno je li vlasnik “izvorni” ili “nakupac”. Istodobno, ZoNS ne štiti (u aspektu prava vlasništva) one koji nemaju pravo vlasništva niti njegovo stjecanje mogu legitimno očekivati. To su u ovom slučaju sve kategorije korisnika stanova (zaštićenih najmoprimaca) u vlasništvu različitih subjekata, a svima im je zajedničko obilježje da plaćaju zaštićenu najamninu. Navedeno se odnosi i na osobe koje to nisu u punom pravnom smislu riječi, jer nisu sklopile ugovor o najmu stana, već im je zakonom samo priznat pravni položaj zaštićenih najmoprimaca. Prema tome, neosnovano je pozivanje zaštićenih najmoprimaca na ustavna i konvencijska jamstva prava vlasništva. Oni ne uživaju niti mogu uživati zaštitu “vlasničkih prava”.

Ustavni sud primijetio je da podneseni prijedlozi u dijelovima koji se odnose na pitanje (ne)razmjernosti miješanja države u pravo zaštićenih najmoprimaca na dom polaze od nekih pravno-teorijski pogrešnih tumačenja. Jedno je od njih, primjerice, ono o “neodređenom vremenu trajanja” kao bitnom sadržaju instituta zaštićenog najma i navodnom razlogu zbog kojeg Ustavni sud odlukom i rješenjem broj: U-I-762/1996 i dr. nije ZoNS ocijenio neustavnim. Kako proizlazi iz tih tumačenja, donoseći navedenu odluku Ustavni sud smatrao je neustavnom “pretvorbu” određenih stanarskih prava u zaštićeni najam, ali je smatrao da neodređeno trajanje zaštićenog najma ipak pruža stanarima, sada zaštićenim najmoprimcima, dostatno jamstvo sigurnosti da se njihov faktični položaj neće mijenjati, pa stoga nije ukinuo veći broj tada osporenih (a zapravo neustavnih) odredaba ZoNS-a iz 1996. godine. Iz tako pogrešnog tumačenja “neodređenog trajanja zaštićenog najma” proizlazio bi zaključak da je Ustavni sud de facto zabranio bilo kakve promjene normativnog uređenja položaja zaštićenih najmoprimaca pro futuro. Naprotiv, osim što su ovlasti Ustavnog suda propisane Ustavom i njima nije predviđena mogućnost da Ustavni sud zakonodavcu bilo što iz njegove zakonodavne nadležnosti unaprijed “dopušta” ili “zabranjuje”, ovdje je riječ i o “miješanju” pojmova. Naime, ugovor (o najmu ili o čemu drugome) sklopljen na neodređeno vrijeme znači samo to da ugovaratelji nisu odredili vrijeme kada će ugovor prestati - što ne znači da on ne može i neće prestati. Međutim, to nije ni u kakvoj vezi s pravom zakonodavca da na apstraktan i općeobvezan način uvodi, mijenja odnosno dokida pojedine pravne institute, pa tako i institut zaštićenog najma, koji kao takav nestaje iz pravnog poretka ako i kada zakonodavac tako propiše. Stoga su neprihvatljiva i stajališta pojedinih predlagatelja o “prijevarnom postupanju države”, dokidanju “stečenih prava” i povredi “legitimnih očekivanja” zaštićenih najmoprimaca da se njihov pravni položaj (nikada) neće mijenjati. Ustav ne poznaje “ustavno pravo na stan”, a ustavno pravo na dom nije istoznačnica “prava na stan”. Stajališta o nepostojanju razlike između stanarskog prava na društvenim i privatnim stanovima demantirao je sam zakonodavac kada je - upravo zbog postojanja važne razlike - otkup stanova u samostalnoj Republici Hrvatskoj omogućio samo nositeljima stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu.

2.3. PREKOMJERNOST TERETA ZA ZAŠTIĆENE NAJMOPRIMCE PRI UKIDANJU ZAŠTIĆENOG NAJMA
Ustavni sud je dio novele ZoNS-a ukinuo zbog nesuglasnosti s člankom 34. stavkom 1. Ustava i člankom 8. Konvencije.

Provodeći test nužnosti u demokratskom društvu u odnosu na pravo na dom, Ustavni sud utvrdio je da je postojao legitiman cilj za zakonodavnu intervenciju/mjeru. Nadalje, pri razmatranju je li miješanje države u prava zaštićenih najmoprimaca razmjerno, pošao je od činjenice da suprotstavljene strane u tom odnosu, vlasnici i zaštićeni najmoprimci, ne mogu istodobno ostvarivati posjed istog stana, već jedni druge isključuju.

Budući da se zakonodavac, u skladu s člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. i s člancima 48. i 50. Ustava, opredijelio za opciju iseljenja zaštićenih najmoprimaca odnosno vraćanja posjeda stana vlasnicima u slučaju da najam stana ne bude nastavljen pod propisanim uvjetima, odgovor na pitanje o (ne)razmjernosti zakonodavnog zahvata u pravo građana na dom i zaštitu njihova privatnog, obiteljskog života - time i odgovor na pitanje je li zakonodavac zanemario Ustavom proklamirana načela socijalne države - moguće je tražiti samo u činjenici da je zakonodavac predvidio ili nije predvidio mjere sa svrhom zaštite i potpore osobama koje će izgubiti posjed stanova i/ili kao oblik kompenzacije za njihov gubitak. Razvidno je da je zakonodavac propisao mjere kao što je pravo prvokupa stana, subvencioniranje razlike između povećanih zaštićenih najamnina i zaštićenih najamnina na dan 31. kolovoza 2018. za određene kategorije korisnika stanova, prednost pri davanju u najam ili prodaji stanova iz programa društveno poticane stanogradnje, stanova koji su u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, prednost u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita za kupnju stana ili kuće odnosno za gradnju kuće, prednost pri primanju u dom za starije i nemoćne za osobe starije od 70 godina, pravo na subvenciju slobodno ugovorene najamnine nakon prestanka prava na zaštićenu najamninu od 1. rujna 2023. do 31. kolovoza 2028., pravo na stručnu pomoć u pronalaženju nekretnine i posredovanje u sklapanju ugovora o najmu odnosno kupnji stana ili kuće i sl. Hrvatski sabor je donoseći novelu ZoNS-a, istodobno donio i zaključak o mjerama za njegovu provedbu, kojim je zadužena Vlada Republike Hrvatske da do 30. studenoga 2019. donese program mjera za provedbu ZoNS-a kojima će se osigurati dovoljan broj stanova u okviru programa društveno poticane stanogradnje i/ili drugih stanova u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske za najam odnosno prodaju svakom zainteresiranom zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru i predmnijevanom najmoprimcu koji stanuje u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, najkasnije do 31. kolovoza 2023. i sl. Dakle, riječ je o sustavu koji je zakonodavac osmislio sa svrhom da se, uz doprinos same države, stambeno zbrinu, odnosno da se osigura zadovoljavajući smještaj zaštićenim najmoprimcima.

Stoga je Ustavnom sudu preostalo ocijeniti je li zakonodavac osporenim pojedinačnim mjerama, kada se one promatraju kao cjelina, ispunio svoju pozitivnu obvezu zaštite općeg interesa zajednice koja uključuje i dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju. Ustavni sud je trebao utvrditi je li država odabranim modelom propustila ispuniti svoju pozitivnu obvezu tako što je njezino ispunjavanje “prebacila” na zaštićene najmoprimce i time toj kategoriji građana nametnula prekomjeran teret radi ostvarivanja cilja koji je po svojoj naravi primarna obveza države.

U svjetlu navedenog, Ustavni sud je istaknuo da ne bi trebalo zanemariti još jedan aspekt socijalne pravednosti, a to je činjenica da su zaštićeni najmoprimci u navedenim stanovima nesmetano živjeli niz desetljeća, ostvarujući prava na tim stanovima koja su inherentna vlasništvu (iako nedvojbeno nikada nisu mogli steći pravo vlasništva na tim stanovima).

Promotre li se u tom kontekstu osporene zakonske mjere proizlazi da je zakonodavac kao jednu od mjera zaštite i potpore zaštićenim najmoprimcima predvidio pravo prvokupa. U odnosu na to pravo Ustavni sud ističe da je ono bilo predviđeno i prije (članci 44. i 45. ZoNS-a). U tom smislu ne može se smatrati da je riječ o novoj mjeri, tim više što zakonodavac za ostvarivanje prava prvokupa nije predvidio neke nove, povoljnije uvjete, primjerice subvencioniranje države u dijelu kupoprodajne cijene. Nadalje, u odnosu na prednost pri davanju u najam ili prodaji stanova iz programa društveno poticane stanogradnje te prednost u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita za kupnju stana ili kuće odnosno za gradnju kuće, Ustavni sud istaknuo je da je riječ o mjeri koja kategoriji zaštićenih najmoprimaca daje “samo” prednost u ostvarivanju tih prava, i to pod jednakim uvjetima pod kojima tu prednost mogu ostvariti i svi ostali građani. Sagledaju li se te mjere u kontekstu položaja u kojem su se našli zaštićeni najmoprimci i članovi njihovih obitelji koji nakon desetljeća boravka i življenja u stanu za koji su emotivno vezani i koji smatraju domom, a u koji su nerijetko ulagali i znatna financijska sredstva, Ustavni sud smatra da one ne ispunjavaju zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava, odnosno da je njima prekomjeran teret nametnut zaštićenim najmoprimcima, koji osim navedene prednosti moraju u potpunosti snositi financijski teret iseljenja iz dosadašnjeg doma i osiguravanja novog stambenog smještaja.

Mjera poput prava na stručnu pomoć pri nalaženju nekretnine i posredovanju u sklapanju ugovora o najmu odnosno kupnji stana ili kuće (članak 28.n ZoNS-a), prema ocjeni Ustavnog suda ne može se smatrati mjerom koja znatno pomaže, osobito ne u financijskom smislu u rješavanju njihova životnog problema.

Slijedom svega navedenog, Ustavni sud je zaključio da osporena dopuna ZoNS-a, kao cjelina, predstavlja prijelazno pravno uređenje za koje se može zaključiti da je pri njegovu oblikovanju zakonodavac uvažio objektivne okolnosti u kojima su se našli zaštićeni najmoprimci, iznimno dugo trajanje najprije sustava stanarskih prava, a zatim sustava zaštićenih najmova, te da je predvidio mjere koje su sposobne osigurati vladavinu prava i pružiti sigurnost i izvjesnost adresatima zakona u prijelaznom razdoblju, odnosno u određenoj mjeri “amortizirati” učinke postupne eliminacije zaštićenog najma stanova iz pravnog poretka Republike Hrvatske i učiniti ih manje opterećujućim za zaštićene najmoprimce. Ustavni sud prihvaća da zadaća zakonodavca nije ni bila zaštićenim najmoprimcima osigurati pravni i faktični položaj istovjetan ili u svemu ekvivalentan onome koji gube, već je prije svega bila zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima. Međutim, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac, ostvarujući taj cilj, nametnuo prekomjeran teret zaštićenim najmoprimcima, što posljedično znači da nije ispunio pozitivnu obvezu države u postizanju osjetljive ravnoteže između vlasnika stanova, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca, s druge strane.

2.4. UKIDANJE ČLANKA 6. ZID ZONS-a/18
Ustavni sud je u odnosu na članak 6. ZID ZoNS-a (prestanak zaštićenog najma ako zaštićeni najmoprimac ima u vlasništvu “useljivu” nekretninu) smatrao neprihvatljivim, s aspekta ustavnog načela vladavine prava, da ni zakonom ni podzakonskim aktom nisu utvrđena mjerila “useljivosti”, kao ni uređena pitanja nadležnog tijela, postupka i rokova za utvrđivanje “useljivosti” kuće ili stana u vlasništvu zaštićenog najmoprimca.

Budući da je realno očekivati da bi u znatnom dijelu takvih slučajeva zaštićeni najmoprimci mogli odbiti iseljenje, pokazuje se da je zapravo riječ o normativnom uređenju koje je manjkavo u mjeri koja dovodi do poremećaja sustavne naravi u pravnom poretku.

Osim toga, u slučaju osporenog članka 6. ZIDZoNS-a/18 osobito se ustavnopravno prijepornim pokazalo nerazmjerno opterećenje samo jedne podskupine zaštićenih najmoprimaca - one koja ima u vlasništvu (odnosno njima bliske osobe navedene u toj zakonskoj odredbi) - “useljiv” stan ili kuću na području Republike Hrvatske - u odnosu na sve ostale zaštićene najmoprimce.

Osporeni članak 6. ZIDZoNS-a/18 nalaže svim zaštićenim najmoprimcima koji pripadaju toj podskupini iseljenje iz stanova u roku šest mjeseci od kada vlasnik stana to od njih zatraži, pa takvo zakonsko rješenje podrazumijeva da su osobe na koje se to odnosi prinuđene u navedenom roku preseliti u vlastitu nekretninu, bez obzira na to kakva ona bila i gdje se nalazila.

Rečeno nije sporno s obzirom na lokaciju nekretnine kao takvu (jer ona može biti i u istom mjestu, a ni svrha pravne norme nije udovoljavati subjektivnim prohtjevima te vrste), već je sporno s obzirom na realne pretpostavke svakodnevnog života, ako se nekretnina nalazi u drugom mjestu. Za razliku od navedenog, zaštićenim najmoprimcima koji u vlasništvu nemaju drugu nekretninu Zakon nalaže iseljenje iz stanova tek 2023. godine, uz mogućnost korištenja niza mjera državne potpore.

Drukčije uređenje položaja zaštićenih najmoprimaca koji imaju u vlasništvu drugu nekretninu ustavnopravni je imperativ, a na zakonodavcu je da se pritom opredijeli za takav normativni model koji je sposoban osigurati pravičnu ravnotežu glede rokova za iseljenje te skupine zaštićenih najmoprimaca u odnosu na ostale zaštićene najmoprimce, i/ili da se opredijeli za propisivanje šireg obuhvata mjera državne potpore i odgovarajuću primjenu tih mjera i u odnosu na zaštićene najmoprimce - vlasnike drugih nekretnina, odnosno da se opredijeli za bilo koje drugo normativno rješenje čiji učinak na faktični položaj zaštićenih najmoprimaca koji imaju u vlasništvu drugu nekretninu neće biti nerazmjeran, kao što je učinak osporenog članka 6. ZIDZoNS-a/18.