Nadležnost i postupak o izvlaštenju posebno su (bili) uređeni Zakonom o izvlaštenju.¹ Dio tih odredaba - čl. 22. čl. 25. t. 7. i čl. 36. st. 3. Zakona o izvlaštenju ukinut je odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) od 8. studenoga 2000. br. U-l-745/1999.²

Prema točki II. spomenute Odluke, ukinute odredbe prestaju važiti na dan 31. prosinca 2001. g.

Otklanjajući prazninu koja bi nastala prestankom važenja ukinutih odredbi, Hrvatski sabor je donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju (Nar. nov., br. 114/01 - u nastavku teksta: ZIDZOI). Taj je stupio na snagu danom objave u Narodnim novinama 20. prosinca 2001. g. (čl. 6. istog Zakona).

Na temelju te odredbe ukinute odredbe ZOI-a prestale su važiti 20. prosinca, a ne u smislu točke II. spomenute Odluke Ustavnog suda tek 31. prosinca 2001. g. Smatramo da za to nije bilo zapreke. Naime, rok do kojeg vrijede ukinute odredbe dan je upravo zato da bi zakonodavac otklonio utvrđenu neustavnost. Njega nije vezao krajnji rok. On je unutar danog mu roka, dakle do 31. prosinca 2001. g. bilo kada mogao otkloniti neustavnost. Odredbe kojima otklanja neustavnost počinju važiti od dana kad je stupio na snagu ZIDZOI, dakle 20. prosinca 2001. g., a time prestaju važiti ukinute odredbe.

O ukinutim i novim odredbama

Ukinute odredbe nalaze se u Glavi IV. Zakona o izvlaštenju (u nastavku teksta: ZOI) čiji naziv glasi: »Postupak izvlaštenja«. Tu je sadržana i (ukinuta) odredba članka 22. ZOI-a koji je glasio:

»Rješenje o prijedlogu za izvlaštenje donosi nadležno tijelo na čijem se području nalazi nekretnina za koju se predlaže izvlaštenje.

Prije donošenja rješenja o izvlaštenju, nadležno tijelo saslušat će vlasnika nekretnina.

Nadležno tijelo dužno je poučiti vlasnika nekretnine da može podnijeti zahtjev za izvlaštenje preostalog dijela nekretnine u smislu članka 7. ovoga Zakona³ i ovu pouku obvezno unosi u zapisnik.

Ako je u postupku vlasništvo utvrđeno kao neprijeporno i ako se vlasnik nekretnine ne protivi izvlaštenju, nadležno tijelo mora istovremeno održati raspravu za sporazumno određivanje naknade za nekretninu koja je predmetom izvlaštenja.«

Nadležno tijelo bilo je prema čl. 13. st. 2. ZOI-a županijski ured, odnosno ured Grada Zagreba, nadležan za »imovinskopravne poslove. Odredbom čl. 4. ZIDZOI-a u Zakonu o izvlaštenju riječi »nadležno tijelo« u određenom padežu zamijenjene su riječima »ured državne uprave« u odgovarajućem padežu.

To je tijelo odlučivalo o prijedlogu za izvlaštenje. O tome je odlučivalo rješenjem. Sadržaj rješenja, ako se prijedlog za izvlaštenje prihvaća, bio je propisan člankom 25. ZOI-a. Taj je glasio: .

»Rješenje kojim se prihvaća prijedlog za izvlaštenje, pored ostalog sadrži

1. naznačen je akta kojim je utvrđen interes Republike Hrvatske,
2. naznačenje korisnika izvlaštenja,
3. naznačenje nekretnine koja se iz-vlašćuje, uz navođenje zemljišno-knji-žnih podataka, a ako nekretnina nije upisana u zemljišnoj knjizi ili takva ne postoji, uz navođenje katastarskih podataka,
4. naznačenje vlasnika i posjednika izvlaštene nekretnine i njegovo prebivalište ili sjedište,
5. naznačenje objekta ili radova čije se izgradnje, odnosno izvođenje radova nekretnina izvlašćuje,
6. obvezu vlasnika nekretnine da ju je dužan predati u posjed kao i rok predaje u posjed,
7. obvezu korisnika izvlaštenja glede naknade za izvlaštenu nekretninu: bliža oznaka odgovarajuće nekretnine (članak 32.),odnosno ⁴ novčani iznos tržišne vrijednosti s određivanjem roka predaje u posjed odnosno isplate koji ne može biti duži od 15 dana od pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju, ili naznačenje nagodbe u smislu članka 23. ovoga Zakona,⁵ ukoliko je sklopljena; ⁶

obvezu korisnika izvlaštenja na isplatu zakonske zatezne kamate, tekuću od dana donošenja prvostupanj-skog rješenja o izvlaštenju pa do isplate. «

Prema odredbi čl. 26. ZOI-a:

»Protiv rješenja iz članka 25. ovoga Zakona dopuštena je žalba.«

ZOI nije sadržavao odredbe o daljnjoj, sudbenoj zaštiti. Ona je proistjecala iz pravnog svojstva rješenja o izvlaštenju, odnosno rješenja o žalbi protiv tog rješenja. To je upravni akt. To znači da je protiv rješenja o žalbi (bio) dopušten upravni spor. Prema čl. 3. Zakona o upravnim sporovima,⁷ upravne sporove rješava Upravni sud Republike Hrvatske.

Takvom sudbenom zaštitom, nije (u vrijeme donošenja Odluke Ustavnog suda) bio ispunjen uvjet iz čl. 6. st. 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,⁸ prema kojem:

»Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi (podcrtao J. C.) ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj ....«

To vrijedi i danas, ali s tim da je time povrijeđeno i ustavno pravo iz čl. 29. Ustava. Prema st. 1. tog članka:

»Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama (podcrtao J. C.) ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.«

U vrijeme donošenja Odluke Ustavnog suda, dakle 8. studenoga 2000. još nije bio na snazi čl. 29. u takvom tekstu. Ranije važeći tekst Ustava (pročišćeni tekst - Nar. nov., br. 8/98) glasio je:

»Svatko tko je osumnjičen ili optužen zbog kaznenog djela ima pravo.....«

Ustavni sud je, međutim, i tada smatrao da se ta odredba ne odnosi samo na kazneni postupak, odnosno na kaznena djela, već i na sve druge postupke. Tako:

»a) u odluci Ustavnog suda br. U- 111-919/1997 od 25. veljače 1998. g. upućuje da se čl. 29. al. 1. Ustava, prema već usvojenom stajalištu Ustavnog suda odnosi i na suđenje u parničnom postupku,

• u odluci Ustavnog suda br. U-Ui- 32/1997 od 17. prosinca 1997. g., te odluci br. U-lll-39/1977 od 5. svibnja 1999. o povredi ustavnog prava na pravično suđenje, koje se jamči odredbom čl. 29. Ustava, ta se odredba tumači kao ustavno pravo građanina na pravični postupak u svakoj vrsti postupka pred upravnim tijelima i svim sudovima, a ne samo u kaznenim postupcima,
• to stajalište izneseno je i u nizu drugih predmeta te izraženo tako da »iako se predmetno ustavno jamstvo nalazi u članku kojim se uređuju prvenstveno prava osoba tijekom provođenja kaznenog postupka, kvalitativno ista prava pripadaju i svim drugim sudionicima u pravno reguliranim postupcima koji se vode pred nadležnim tijelima ustanovljenim zakonom.« 

(Iz odluke Ustavnog suda br. U-ll1-435/2000 od 17. svibnja 2000. g., te br. U-lll-504/1996, od 8. srpnja 1999., te dr.)

Ovo je stajalište bilo zasnovano i na čl. 6. t. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Naime, da bi Upravni sud odgovorio zahtjevu iz čl. 6. st. 1. Konvencije, odnosno sada i čl. 29, st. 1. Ustava morao bi biti sud pune jurisdikcije.

O tome smo pisali u uvodno navedenom članku, odnosno Informatoru br. 4998-4999 od 3. 1. i 1. 2. 2002. g.

Odlučivanje o pravima i obvezama građanske naravi

Postavilo se pitanje da li je odlučivanje o izvlaštenju bilo o potpunom (čl. 3. ZOI-a) ili nepotpunom obliku služnosti ili zakupa (čl. 4. ZOI-a), pa i privremenom uzimanju u posjed susjednog zemljišta potrebitog za smještaj radnika, materijala, strojeva i drugog, radi izgradnje objekta ili izvođenja radova od interesa za Republiku Hrvatsku (čl. 5. ZOI-a), odlučivanje o pravu i obvezi građanske naravi u smislu čl. 29. st. 1. Ustava, odnosno čl. 6. st. 1. Konvencije.

Odgovor je potvrdan. On sada nalazi, kako je već rečeno, svoju potvrdu i u odredbi čl. 29. st. 1. Ustava, a u odnosu na Konvenciju Ustavni sud je, ukidajući spomenute odredbe ZOI-a u obrazloženju svoje Odluke naveo i ovo:

»Pretpostavka za primjenu odredbe stavka 1. članka 6. Konvencije je da se radi o odlučivanju o građanskim pravima i obvezama (civil rights and obligations). Praksa Europskoga suda pokazuje da se taj pojam shvaća relativno široko, pa se područje primjene spomenute odredbe odnosi ne samo na klasične građanskopravne postupke, nego i sve one čiji se ishod izravno odnosi na neko građansko pravo ili obvezu u smislu ustaljenog kontinen-talnoeuropskog shvaćanja. Nevažno je, pritom, primjenjuju li se propisi privatnopravne ili javnopravne naravi, sudjeluju li u postupku fizičke osobe ili pravne osobe privatnog ili javnog prava (npr. država), kao ni to u čijoj je nadležnosti prema unutarnjem pravu odlučivanje o naknadi za izviaštenu nekretninu, smatra se odlučivanjem o građanskom pravu, odnosno obvezi u smislu članka 6. Konvencije.

Nedvojbeno je da je i prema propisima hrvatskog prava odlučivanje o izvlaštenju, kako u potpunom tako i nepotpunom (osnivanje služnosti ili zakupa), odlučivanje o građanskom pravu, odnosno obvezi. Riječ je o oduzimanju ili ograničavanju prava vlasništva koje je u sustavu građanskog prava temeljno subjektivno građansko pravo. Njegova nepovredivost uvrštena je u najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava). Budući da se vlasništvo jamči Ustavom (članak 48.), izvlaštenje ne bi bilo moguće bez posebne ustavne odredbe kojom se, pod određenim pretpostavkama, iznimno dopušta njegovo oduzimanje i ograničavanje. Prema odredbi stavka 1. članka 50. Ustava, kao ustavnoj osnovi izvlaštenja, ovo je moguće pod pretpostavkom da je uređeno zakonom, da je u interesu Republike Hrvatske i da se vlasniku isplati naknada u visini tržišne vrijednosti.

Uspoređujući netom utvrđena po-stupovnopravna jamstva i zahtjeve iz stavka 1. članka 6. Konvencije s rješenjima iz hrvatskih propisa o izvlaštenju, sud nalazi da ona, u dijelu koji se odnosi na tijela koja odlučuju o izvlaštenju i njihove ovlasti u postupku, ne udovoljavaju zahtjevima Konvencije.'

U postupku izvlaštenja, u njegovu mogućem ukupnom trajanju, sudjeluju i odlučuju dva tijela državne vlasti.

Prema odredbi članka 22. Zl9 odluku o izvlaštenju donosi nadležno upravno tijelo (prema članku 13. Zl to je županijski ured, odnosno ured Grada Zagreba za imovinskopravne poslove). Ako između korisnika izvlaštenja i vlasnika nekretnine ne bi bila postignuta nagodba o obliku i visini naknade za izviaštenu nekretninu, to isto tijelo, prema odredbama članaka 25., točke 7.10 i članka 36. stavka 3.,¹¹ odlučuje i o naknadi.

Protiv rješenja o izvlaštenju, budući da se radi o upravnom aktu, a Zl nije predvidio sudsku zaštitu izvan upravnog spora, moguće je pokrenuti upravni spor pred Ustavnim sudom Hrvatske (čl. 7. i 9. ZUS-a). Sukladno ustavnom jamstvu sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19. st. 2.), smisao i svrha tog postupka je pobijanje upravnog akta pred sudom zbog njegove zakonitosti.

Izloženo zakonodavno rješenje o postupku izvlaštenja, naime da odluku o izvlaštenju donosi upravno tijelo, a da sud nadzire njezinu zakonitost, moglo bi odgovarati zahtjevima iz članka 6. stavka 1. Konvencije samo pod uvjetom da je Upravni sud Hrvatske doista sud pune jurisdikcije.«

Sve to odnosi se i na (ukinutu) odredbu članka 36. ZOI. Ona je glasila:

• naknadi iz stavka 2. ovoga članka odlučit će nadležno tijelo, ukoliko o tome već nije odlučeno u rješenju o izvlaštenju nekretnine.«

Naime, i tu je nedostajalo pravo iz članka 29. stavak 1. Ustava, odnosno članka 6. stavak 1. Konvencije da o naknadi, nakon što prođe dva stupnja pred nadležnim tijelom u upravnom postupku, tu naknadu ispita zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku.

U odluci Ustavnog suda bila su raspravljena i sljedeća pitanja:

• je li Ustavni sud nadležan ocjenjivati suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom;
• koje zahtjeve, jamstva i prava sadržava odredba iz stavka 1. članka 6. Konvencije glede postupka u kojem se odlučuje o građanskim pravima i obvezama;
• utvrđuju li se u postupku izvlaštenja građanska prava i obveze, što je pretpostavka primjene odredbe iz stavka 1. članka 6. Konvencije; udovoljava li hrvatsko pravno uređenje instituta izvlaštenja postupovno-pravnim zahtjevima iz stavka 1. članka 6. Konvencije?

U odredbama Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99 - u nastavku teksta: Ustavni zakon) nije izrijekom predviđena ovlast Ustavnog suda da ispituje i ocjenjuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom.

Prema odredbi iz članka 125. Ustava (sada: čl. 128. Ustava - nap. J. C.) Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. Iz te odredbe, kao i odredbe iz članka 5. Ustava, proizlazi da Ustavni sud ima pravo i dužnost brinuti se o međusobnoj usklađenosti propisa različite pravne snage koji čine pravni poredak države te da rangovnu ljestvicu propisa, od viših prema nižima, čine Ustav, zakoni i drugi propisi.

U pravni poredak Republike Hrvatske Ustav uključuje, međutim, još jednu kategoriju propisa. Naime, prema odredbi iz članka 134. Ustava (sada: čl. 140. Ustava - nap. J. C.) međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni (ratificirani) u skladu s Ustavom i objavljeni (a koji su na snazi - nap. J. C.), čine dio unutarnjeg pravnog poretka, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Prema tome, potpunu, Ustavom utvrđenu rangovnu ljestvicu propisa u pravnom poretku Republike Hrvatske činili bi Ustav, međunarodni ugovor, zakon i drugi (podzakonski) propisi. Ako je odlučivanje Ustavnoga suda o suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u biti odlučivanje o suglasnosti propisa nižeg ranga s propisom višeg ranga i s Ustavom kao propisom najvišeg ranga, tada je ovlast Ustavnog suda da ocjenjuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom logična posljedica ustavne odredbe da je potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovor (koji je na snazi - nap. J. C.) dio unutarnjeg pravnog poretka i da je po svojoj pravnoj snazi iznad zakona.

Republika Hrvatska je ratificirala Konvenciju 17. listopada 1997. g. i, kao što je uvodno navedeno, objavila u Narodnim novinama br. 18/97 - dodatak: Međunarodni ugovori, od 28. listopada 1997. g. Potrebno je, međutim, napomenuti da je Konvencija inkorporirana u pravni poredak Republike Hrvatske znatno ranije, točnije 1991. godine, donošenjem već spomenutog Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (članci 1. i 2.).¹²

U dosadašnjoj praksi Ustavni je sud neizravno prihvatio svoju nadležnost da ocjenjuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom, ističući da nesuglasnost zakona s odredbama međunarodnog prava predstavlja povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava (npr. odluke broj: U- 1-920/1995, U-l-950/1996, U-l-262/ 1998, U-l-322/1998 - Nar. nov., br. 98/98).«

1 Nar. nov., br. 9/94 i 35/94
2 Nar. nov., br. 112/00. Kad u ovom tekstu spominjemo Odluku Ustavnog suda, tada se, ako nije označen bilo koji drugi broj, naš navod odnosi na ovu Odluku Ustavnog suda objavljenu u Nar. nov., br. 112/00
3 Odredba članka 7. ZOI-a glasi: “Ako se prilikom izvlaštenja dijela nekretnine utvrdi da vlasnik nema gospodarskog interesa koristiti preostali dio, na njegov zahtjev izvlastit će se i taj dio. Zahtjev u smislu stavka 1. ovoga članka može se podnijeti do pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju".
4 Članak 32. ZOI-a glasi: “Naknada za izvlaštenu nekretninu određuje se, u pravilu, davanjem na ime naknade druge odgovarajuće nekretnine koja odgovara visini tržišne vrijednosti nekretnine koja se izvlašćuje, u istoj općini ili gradu kojom se vlasniku nekretnine koja se izvlašćuje omogućavaju isti uvjeti korištenja kakve je imao koristeći tu nekretninu.”
5 Članak 23. ZOI-a glasi: “Korisnik izvlaštenja i vlasnik nekretnine mogu do donošenja rješenja iz članka 25. ovoga Zakona sklopiti nagodbu. Nagodba sadrži poglavito oblik i visinu naknade i rok do kojeg je korisnik izvlaštenja dužan ispuniti obvezu u pogledu naknade. Nagodba se unosi u zapisnik, koji mora sadržavati i sve podatke neophodne za ispunjenje obveze korisnika izvlaštenja. Nagodba o naknadi ili dijelu naknade je sklopljena kad obje strane potpišu zapisnik u koji je nagodba unijeta. Nagodba ima snagu izvršne isprave. Ako korisnik izvlaštenja i vlasnik nekretnine iz stavka 1. ovoga članka sklope nagodbu, vlasnik nekretnine ne plaća porez na promet nekretnina, kao ni ostale pristojbe vezane u svezi nagodbe.”
6 Točka 7. članka 25. ZOI-a također je ukinuta spomenutom Odlukom Ustavnog suda.
7 Zakon o upravnim sporovima (SI. I., SFRJ, br. 4/77, izmjene i dopune u Zakonu o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 52/91), te Zakon o izmjenama Zakona o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov,, br. 9/92 i 77/92 - u nastavku teksta: ZUS)
8 V. Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda i Protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Narodne novine - Međunarodni ugovori br. 18/97 od 28. listopada 1997.). Pročišćeni tekst Konvencije zajedno s protokolima objavljen je u Narodnim novinama - Međunarodni ugovori br. 6/99 od 18. svibnja 1999. g., a njegov ispravak u br. 7/99. Ratifikacijom i objavom u Narodnim novinama kao službenom glasilu Republike Hrvatske ta je Konvencija, prema ćl. 140. Ustava postala dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.
9 Ukinuta spomenutom Odlukom Ustavnog suda.
10 Ukinuta spomenutom Odlukom Ustavnog suda.
11 Ukinuta spomenutom Odlukom Ustavnog suda.
12 « Nar. nov., br. 65/91, 34/92 i 68/95