Hrvatski je sabor, na svojoj 23. sjednici od 15. srpnja 2011., donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju i gradnji². Zakon o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07) stupio je na snagu 1. listopada 2007. Tim je Zakonom uređen sustav prostornog uređenja i gradnje kojim se ostvaruju pretpostavke za unapređenje gospodarskih, društvenih, prirodnih, kulturnih i ekoloških polazišta održivog razvitka u prostoru Republike Hrvatske, kao osobito vrijednom i ograničenom nacionalnom dobru na načelu integralnog pristupa prostornom planiranju. Sustav prostornog uređenja, prema tom Zakonu, čine subjekti, dokumenti, akti i postupci koji, odnosno kojima se osigurava praćenje stanja u prostoru, određivanje uvjeta i načina izrade, donošenja i provođenja dokumenata prostornog uređenja na lokalnoj, područnoj i državnoj razini te uređenje građevinskog zemljišta, a gradnja podrazumijeva projektiranje, građenje, uporabu i uklanjanje građevina.

Uvodno valja podsjetiti da je Zakon o prostornom uređenju i gradnji mijenjan i dopunjavan, do sada, dva puta. Prvi puta 2009. radi usklađenja sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 109/07), kojim su bila ukinuta općinska, gradska i županijska poglavarstva, a njihove ovlasti povjerene neposredno izabranim općinskim načelnicima, gradonačelnicima i županima pa je, sukladno tome, prava i ovlasti, koja su prema Zakonu o prostornom uređenju i gradnji imala županijska, gradska, odnosno općinska poglavarstva, trebalo propisati kao prava i ovlasti župana, gradonačelnika, odnosno predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave. Drugom izmjenom i dopunom 2011., Zakon o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 55/11) usklađivan je s novim Zakonom o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2010., radi ispunjavanja mjerila za zatvaranje poglavlja 23. »Pravosuđe i temeljna prava« u postupku pristupanja Europskoj uniji.

Tijekom primjene Zakona o prostornom uređenju i gradnji i praćenja njegovih učinaka kroz brojne postupke izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja te obilnu prvostupanjsku i drugostupanjsku upravnopravnu praksu izdavanja akata za provođenje tih dokumenata, izdavanja akata za građenje i uporabu građevina, postupke upravnog i inspekcijskog nadzora, upravnosudsku praksu s tim u svezi, te kroz veliki broj predstavki i upita fizičkih i pravnih osoba, tijela državne vlasti, lokalne i područne samouprave, uočene su određene nedorečenosti u njegovom izričaju, određene pravne praznine i odredbe koje negativno utječu na njegovu provedbu i na mogućnost provedbe pojedinih instituta drugih zakona. Primjerice, Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (Nar. nov., br. 27/91, 33/92, 43/92 - proč. tekst, 69/92, 25/93, 26/93 - v. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona kojim su određene novčane kazne za privredne prijestupe i prekršaje, 48/93, 2/94, 44/94, 47/94, 58/95, 103/95, 11/96, 11/97 - Odluka USRH, 68/98, 163/98, 22/99, 96/99, 120/00, 94/01 i 78/02), Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Nar. nov., br. 91/96, 68/98 - v. čl. 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 137/99 - Odluka USRH, 22/00 - Odluka USRH, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09 i 153/09), Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 92/96, 39/99 -
 Odluka USRH, 42/99 - ispr. Odluke USRH, 92/99 - ispr., 43/00 - Odluka USRH, 131/00 - Odluka USRH, 27/01 - Odluka USRH, 65/01 - Odluka USRH, 118/01 - Odluka USRH, 80/02 i 81/02 - ispr.), Zakona o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije (Nar. nov., br. 92/10) i dr. Također, utvrđena je potreba naknadnog, odnosno daljnjeg usklađivanja predmetnog Zakona s Direktivom 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu tako da se obavljanje poslova ispitivanja određenih dijelova građevina, prethodnih istraživanja bitnih za projektiranje i nostrifikacije projekata, ne ograničava organizacijskim oblicima u kojima se ti poslovi mogu obavljati i potreba usklađivanja sa Zakonom o zaštiti od požara (Nar. nov., br. 92/10).

Slijedom izloženog, a u svrhu otklanjanja uočenih nedostataka i ispunjenja navedenih obveza, te stvaranja uvjeta za lakšu i učinkovitiju provedbu Zakona o prostornom uređenju i gradnji i drugih spomenutih posebnih zakona, Vlada Republike Hrvatske predložila je donošenje predmetnog Zakona i istovremeno s njime i Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama.

1.3.  Predmet Zakona
Predmetnim Zakonom uređuju se, u bitnom, sljedeće:

- dorađuje se pojmovnik redefinicijom postojećih pojmova i definiranjem novih;

- pojašnjava se veza predmetnog Zakona sa Zakonom o arhitektonskim i inženjerskim poslovima i djelatnostima u prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 152/08, 124/09 - v. čl. 76. Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija i 49/11) i Zakonom o obavljanju geodetske djelatnosti (Nar. nov., br. 152/08 i 61/11) glede obveza naručitelja izrade nacrta dokumenta prostornog uređenja, projekata i drugih dokumenata iz predmetnog Zakona;

- uspostavlja se registar osoba koje su položile stručni ispit i podataka o ispunjavanju obveza tih osoba glede upotpunjavanja i usavršavanja znanja;

- uvodi se neovisan sustav kontrole energetskih certifikata;

- omogućava se obavljanje poslova ispitivanja određenih dijelova građevina, poslova prethodnih istraživanja bitnih za projektiranje i poslova nostrifikacije projekata, bez ograničavanja oblika u kojima se ti poslovi mogu obavljati;

- modificira se djelokrug rada županijskih zavoda za prostorno uređenje;

- uređuje se način postupanja odgovornog voditelja izrade dokumenta prostornog uređenja u slučaju nezakonitih zahtjeva, postavljenih prilikom izrade tog dokumenta te posljedice za postupak u tom slučaju;

- propisuje se nemogućnost sudjelovanja u izradi dokumenta prostornog uređenja osobe u svojstvu stručnjaka odgovarajuće struke koja je u mogućem sukobu interesa;

- modificiraju se uvjeti za planiranje i korištenje prostora u zaštićenom obalnom području mora i drugim područjima;

- uređuje se provođenje javnog natječaja za odabir idejnog rješenja i stručnog rješenja provedbenog dokumenta prostornog uređenja;

- smanjuje se broj provedbenih planova koji se obvezatno donose, te se olakšava određivanje njihovog obuhvata,

- skraćuju se rokovi i uklanjaju suvišne procedure u postupku izrade i donošenja prostornih planova te njihovih izmjena i dopuna;

- prenosi se nadležnost za davanje suglasnosti za donošenje provedbenih dokumenata prostornog uređenja u građevinskom području naselja, u zaštićenom obalnom području mora, s Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, na župane;

- uređuje se pitanje provođenja dokumenta prostornog uređenja užega područja u slučaju njegove neusklađenosti s dokumentom prostornog uređenja širega područja;

- uređuje se pitanje donošenja odluka o koncesiji i sklapanja ugovora o koncesiji prema posebnom propisu, koja obuhvaća provođenje zahvata u prostoru u odnosu na lokacijsku dozvolu;

- podrobnije i primjerenije se uređuje izdavanje lokacijske dozvole, drugih akata za provođenje dokumenata prostornog uređenja, akata za građenje i uporabu građevina te njihovih izmjena i/ili dopuna;

- omogućava se utvrđivanje posebnih uvjeta prije pokretanja postupka izdavanja lokacijske dozvole i izdavanje potvrde da je glavni projekt izrađen u skladu s posebnim propisom prije pokretanja postupka izdavanja građevinske dozvole;

- brišu se odredbe koje uređuju donošenje rješenja o izvedenom stanju i izdavanje potvrde izvedenog stanja;

- uvodi se rješenje o promjeni namjene građevine u slučaju u kojem za tu promjenu nije potrebno izvoditi građevinske radove;

- stvaraju se pretpostavke za propisivanje većeg broja građevina i radova koji se mogu graditi, odnosno izvoditi bez lokacijske dozvole i/ili akta za građenje, uz povećanje sigurnosti i zakonitosti tih građevina;

- proširuje se broj slučajeva u kojima se može utvrđivati građevna čestica, odnosno zemljište nužno za redovitu uporabu građevine i akti u skladu s kojima se može parcelirati građevinsko zemljište;

- omogućava se izravno financiranje planiranja i uređenja građevinskog zemljišta njegovom vlasniku;

- u zemljišnim knjigama uvodi se stavljanje zabilježbe akta na temelju kojega se građevina smije rabiti;

- podrobnije i primjerenije se uređuje postupak građevinske inspekcije.

S obzirom na navedena i druga pitanja koja se uređuju predmetnim Zakonom, očekuju se sljedeće pozitivne posljedice:

- pojednostavljenje i ubrzanje postupaka izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja (prostornih planova lokalne i područne razine);

- smanjivanje broja provedbenih prostornih planova, olakšavanje financiranja njihove izrade i ubrzanje njihova donošenja;

- jačanje uloge i odgovornosti županija u uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora;

- primjerenije gospodarenje i korištenje određenih dijelova zaštićenog obalnog područja mora;

- poboljšanje položaja stručnih izrađivača prostornih planova te osoba koje obavljaju poslove projektiranja i/ili stručnog nadzora građenja;

- postizanje dodatnog usklađenja s Direktivom 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu;

- olakšavanje i ubrzanje uređenja građevinskog zemljišta;

- olakšavanje pripreme dokumentacije potrebne za izdavanje lokacijskih dozvola i akata za građenje i postupka njihovog donošenja, a posebice postupaka izmjene i/ili dopune tih dozvola i akata;

- olakšavanje promjene namjene građevine u čiju svrhu nije potrebno izvoditi radove;

- transparentnost javnih natječaja za odabir idejnih projekata i stručnih rješenja provedbenih dokumenata prostornog uređenja;

- omogućavanje provođenja određenih instituta iz više posebnih zakona,

- afirmacija načela potpunosti i istinitosti podataka u zemljišnim knjigama i načela povjerenja u zemljišne knjige, čime se značajno povećava pravna sigurnost u prometu nekretnina;

- povećanje učinkovitosti građevinske inspekcije.

Predmetnim Zakonom dorađuje se postojeći pojmovnik Zakona, redefinicijom postojećih pojmova, i to podruma, krajobraza, kata, prometne površine, građevinske (bruto) površine, zgrade čija građevinska (bruto) površina nije veća od 400 m² i zgrada za obavljanje isključivo poljoprivrednih djelatnosti čija građevinska (bruto) površina nije veća od 600 m², te definiranjem novih pojmova (prostorni standardi i inženjerska građevina).

Najznačajnije su promjene definicije podruma i prometne površine. Prema novoj definiciji podrum (Po) je dio građevine koji je potpuno ukopan ili je ukopan više od 50% svoga volumena u konačno uređeni zaravnani teren i čiji se prostor nalazi ispod poda prizemlja, odnosno suterena. Takvom se definicijom otklanjaju dvojbe glede naziva dijela građevine (etaža) koji je ukopan od 51-99% i nalazi se ispod poda prizemlja, a koja se pojavila zbog dosadašnje definicije podruma i suterena³. S obzirom na novu definiciju, sporna se etaža naziva podrum. Valja istaknuti da je do predmetnog Zakona u upravnopravnoj praksi zauzeto stajalište da opisana sporna etaža predstavlja suteren⁴. Prometna površina je, nakon donošenja ovog Zakona, površina javne namjene, nerazvrstana cesta, površina u vlasništvu vlasnika građevne čestice ili površina na kojoj je osnovano pravo služnosti prolaza u svrhu pristupa do građevne čestice. U odnosu na prijašnju definiciju, pojam prometne površine proširen je s nerazvrstanom cestom koja je definirana Zakonom o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 109/95 - Uredba, 21/96 -
Uredba, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 - proč. tekst, 82/04, 110/04 -
Uredba, 178/04, 38/09, 79/09 i 153/09 i 49/11), kao površina koja se koristi za promet po bilo kojoj osnovi i koja je pristupačna većem broju korisnika, a koja nije razvrstana cesta, u smislu posebnih propisa.

Novi pojmovisu prostorni standardi i inženjerska građevina.Prostorni standardi su skup uvjeta zaštite, uređenja i korištenja prostora koji se primjenjuju u izradi prostornih planova. Definiranje toga pojma značajno je u kontekstu odredbe članka 58. stavak 6. Zakona o prostornom uređenju i gradnji, u kojoj je sadržana ovlast ministra za donošenje pravilnika kojim se, uz ostalo, propisuju i prostorni standardi. Inženjerska građevina definirana je kao građevina koja se sastoji od konstrukcije, kao brana, most, cesta, željeznica, pista, instalacije, cjevovod ili sustav odvodnje ili je nastala radnjama kao što su jaružanje, zemljani radovi, geotehnički postupci, ali isključuje zgradu i radove koje su joj pridruženi na gradilištu. Važnost, odnosno potreba za definiranjem toga pojma nije jasan jer se on ne rabi u Zakonu o prostornom uređenju i gradnji, dokumentima prostornog uređenja niti u posebnim propisima.

Zakon o prostornom uređenju i gradnji povezuje se sa Zakonom o arhitektonskim i inženjerskim poslovima i djelatnostima u prostornom uređenju i gradnji i Zakonom o obavljanju geodetske djelatnosti, tako da se naručitelji izrade nacrta dokumenta prostornog uređenja, projekata i drugih dokumenata iz tog Zakona, obvezuju na pridržavanje cjenika usluga Hrvatske komore arhitekata, Hrvatske komore inženjera građevinarstva, Hrvatske komore inženjera strojarstva, Hrvatske komore inženjera elektrotehnike i Hrvatske komore ovlaštenih inženjera geodezije. Međutim, predmetnim se Zakonom ne propisuju posljedice, odnosno sankcije nepoštovanja propisane obveze pa pravni domet takvog rješenja i razlozi njegovog propisivanja ostaju upitnim. Upitnim ostaje i odnos te obveze i obveza određenih subjekata, propisanih Zakonom o javnoj nabavi.

Polaganja stručnog ispit za obavljanje poslova graditeljstva oslobođene su osobe koje obavljaju poslove izrade elaborata zaštite od požara i kontrole projekta glede zaštite od požara u slučajevima u kojima je to propisano Zakonom o zaštiti od požara.

Uvodi se registar osoba koje su položile stručni ispit za obavljanje poslova graditeljstva i podataka o ispunjavanju obveza tih osoba glede upotpunjavanja i usavršavanja znanja, a vodi ga Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (u nastavku teksta: Ministarstvo). Taj je registar javan i Ministarstvo može podatke iz tog registra učiniti javno dostupnima putem službene internetske stranice ili na drugi prikladan način. Način vođenja registra osoba koje su položile stručni ispit, propisuje ministar pravilnikom.

Uvodi se obveza pribavljanja energetskog certifikata prije početka korištenja svih zgrada, umjesto samo za zgrade za koje se izdaje uporabna dozvola, kako je to bilo propisano do sada, te registar osoba kojima su izdane ovlasti za energetsko certificiranje zgrada i registar izdanih energetskih certifikata koje vodi Ministarstvo. Ti su registri javni i Ministarstvo može podatke iz registara učiniti javno dostupnima putem službene internetske stranice ili na drugi prikladan način.

Također, uvodi se neovisan sustav kontrole energetskih certifikata. Ustroj neovisnog sustava kontrole, način provedbe neovisne kontrole, uvjete za osobe koje provode neovisnu kontrolu i druga pitanja vezana uz neovisnu kontrolu energetskih certifikata, propisuje ministar pravilnikom.

U svrhu naknadnog, odnosno daljnjeg usklađivanja Zakona o prostornom uređenju i gradnji s Direktivom 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu više se obavljanje poslova ispitivanja određenih dijelova građevina, prethodnih istraživanja bitnih za projektiranje i nostrifikacije projekata, više se ne ograničava organizacijskim oblicima u kojima se ti poslovi mogu obavljati, tj. obavljanje tih poslova više nije »rezervirano« za pravne osobe.

Vezano uz zaštitu na radu, eksplicitno se propisuje da glavni projektant može biti koordinator zaštite na radu I., a glavni inženjer gradilišta koordinator zaštite na radu II., ako za to ispunjavaju uvjete, propisane posebnim propisom.

Proširuje se obveza provođenja projektantskog nadzora na slučajeve u kojima taj nadzor zatraži investitor, izvođač, odnosno nadzorni inženjer, koji u tom slučaju snosi troškove tog nadzora. Prema važećem Zakonu o prostornom uređenju i gradnji, projektantski nadzor provodi se samo kad je to određeno glavnim projektom.

1 Načelnik Samostalne službe za zakonodavstvo u Ministarstvu zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. Stajališta autora iznesena u ovom članku nužno ne predstavljaju službena stajališta Ministarstva u kojemu je autor zaposlen. 
2 Podaci objavljeni na internetskim stranicama Hrvatskog sabora - www.sabor.hr. Prikaz razloga i svrhe donošenja Zakona dajemo u nastavku, prema obrazloženju predlagatelja Zakona - Vlade RH -
objavljenog na njezinim internetskim stranicama -
www.vlada.hr. 
3 Prema dosadašnjim odredbama članka 2. stavak 1. podstavak 4.2. i 4.3. Zakona o prostornom uređenju i gradnji, suteren (S) je dio građevine čiji se prostor nalazi ispod poda prizemlja i ukopan je do 50% svoga volumena u konačno uređeni i zaravnani teren uz pročelje građevine, odnosno da je najmanje jednim svojim pročeljem izvan terena, a podrum (Po) je potpuno ukopani dio građevine čiji se prostor nalazi ispod poda prizemlja, odnosno suterena. 
4 Mišljenje Ministarstva, KLASA: 360-01/09-02/229 od 15. lipnja 2009.