1. OKVIR ZA RASPRAVU
Spuštajući se na praktičnu i empirijsku razinu svjedoci smo kako je dugogodišnje neadekvatno reguliranje upravljanja stambenim fondom otvorila i probleme održavanja stambenog fonda posebno u dijelu održavanja i korištenja tzv. zajedničkih dijelova stambenih zgrada (i kvalitete pročelja višestambenih zgrada) pa je izražena pojava propadanja stambenog fonda zbog nedovoljnog ulaganja u održavanje. Štoviše, analizom sudske prakse također možemo izvesti zaključak o postojanju pravnih praznina i prijepornih zakonskih rješenja. Dakle, indikativna metoda utvrđivanja činjenica ukazuje da se područje stanovanja, dakle kvalitetnog stanovanja ne može ostvariti bez odgovarajuće aktivnosti države odnosno donošenjem novog Zakona koji bi regulirao stanovanje, upravljanje i održavanje stambenih zgrada. Iako je u trenutku pisanja ovog članka u fazi rasprava o Zakonu o upravljanu i održavanju stambenih zgrada, relevantna literatura ukazuje kako svakom propisu treba znatno vrijeme da zaživi. Za sada je temeljni propis koji regulira upravljanje stambenim zgradama¹ Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. On je jedan od kompleksnijih zakona u hrvatskom pravom poretku i njegova je unutarnja struktura kao i priroda predmeta koji uređuje iznimno osjetljiva. Riječ je o sistemskom zakonu koji se odlikuje izrazitom unutarnjom povezanošću i interakcijom svojih odredaba. Složenost ZoV-a, ali i vlasničkih odnosa u cjelini, zahtijeva da donositelj odluka o zakonodavnim reformama temeljito poznaje strukturu, funkcioniranje i načela ZoV-a, uključujući ne samo materijalnopravne posljedice, već i procesnopravne reperkusije izmjena pojedinih odredbi. Situacija je posebno kompleksna zbog toga što je materija vlasničkih odnosa fragmentirana u velikom broju zakona te podvrgavana konstantnoj žurnoj reformi. Dodatna otežavajuća okolnost zadiranja u normativno tkivo ZoV-a je njegova već spomenuta organska priroda jer je riječ o zakonu koji zadire u ljudska prava.²

2. PRVOTNI MODEL OBNOVE PROČELJA FASADA STAMBENIH ZGRADA SUKLADNO ODREDBAMA ZOV-A
ZoV utvrđuje međusobne odnose suvlasnika zgrade odnosno bilo koje druge vrste nekretnina.³ Svi ostali zakoni utvrđuju što, kako i kada suvlasnici moraju činiti u okviru upravljanja i održavanja vlastite zgrade odnosno nekretnine, primjerice spomenuti Zakon o obnovi. U okviru ZoV-a svi poslovi koje suvlasnici poduzimaju na zgradi imaju karakter redovite i izvanredne uprave. O redovitoj upravi suvlasnici odlučuju većinom glasova (čl. 86. ZoV-a), dok je za izvanrednu upravu potrebna suglasnost svih suvlasnika. Izvanrednom upravom koja premašuje okvir redovite uprave smatraju se, exempli gratia, promjene namjene, dogradnja, nadogradnja, poslovi preuređenja, davanje u zakup ili najam na dulje vrijeme, osnivanje hipoteke na zgradi odnosno davanje u zalog, davanje prava građenja, otuđenje. Dakle, energetska obnova stambenih zgrada potpadala je pod poslove izvanredne uprave za koje se zahtijevala suglasnost svih suvlasnika (čl. 87. ZoV-a).

3. DONOŠENJE LEX SPECIALIS ZAKONA O ENERGETSKOJ UČINKOVITOSTI 2014. I HVATANJE KORAKA S EUROPSKOM KULTUROM STANOVANJA
ZEU-om se u zakonodavstvo RH prenijela pravna stečevina EU-a iz područja energetske učinkovitosti.

Uređenjem instituta energetske usluge za suvlasnike u višestambenim zgradama regulirala se situacija koja ZoV-om i drugim propisima nije obuhvaćena te su se isto tako detaljno razrađivali obvezni dijelovi predmetnog ugovora određujući kako zajamčena ušteda energije mora biti jednaka ili veća od naknade po ugovoru o energetskom učinku, čime se postiže sigurnost suvlasnika da ne plaćaju uštedu koja nije ostvarena.

Bez uređivanja toga odnosa, suvlasnici u višestambenim zgradama nisu imali mogućnost ostvariti ulaganja u smanjenje potrošnje energije bez suglasnosti svih suvlasnika, što ih je ograničavalo u raspolaganju vlastitom imovinom na energetski učinkovit način, predstavljajući paralelno i znatnu prepreku razvoju poslovanja za pružanje energetske usluge. Stoga je uređeno da odluku o sklapanju ugovora o energetskoj obnovi donose suvlasnici zgrade temeljem iznadpolovične većine glasova suvlasnika zgrade koja se računa po suvlasničkim dijelovima i po broju suvlasnika. Anegdotski dokazi ukazuju da je takvo rješenje bilo relativno dobro prihvaćeno, i u konačnici je rezultiralo energetskom obnovom pročelja više stotina stambenih zgrada.⁴

4. ODLUKA USTAVNOG SUDA RH, BR.: U-I-663/2020 OD 23. OŽUJKA 2021.
Pitanje u kojoj se mjeri i u kojem opsegu u postupcima energetske obnove pročelja zgrada štite prava i interesi suvlasnika bavio se i Ustavni sud RH (u nastavku teksta: USUD). Dakako, autor polazi od dviju pretpostavki. Prva je činjenica nesporne vezanosti pravnim shvaćanjima USUD-a izraženima u obrazloženju njegovih odluka.⁵

Druga je da USUD odlučuje in abstracto bez obzira na subjektivne zahtjeve u bilo kojem konkretnom slučaju. U tom smislu, u ustavnom sporu, u kojemu se na apstraktan način ispituje i ocjenjuje ustavnost zakona, on nastoji utvrditi ono što odgovara objektivnom pravu, a ne mogućem interesu jednog ili drugog sudionika u sporu.

4.1. OČITOVANJE PREDLAGATELJICE
Predlagateljica je pokrenula postupak za ocjenu suglasnosti čl. 29. st. 1. i čl. 30. st. 2. Zakona o energetskoj učinkovitosti (Nar. nov., br. 127/14 127/14, 116/18 i 25/20) s Ustavom RH, paralelno predlažući obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi istoimenih članaka ZEU-a do donošenja konačne odluke USUD-a. Pritom navodi sljedeće:

Pravo vlasništva je jedno od temeljnih ljudskih prava, te se stoga razrađuje (isključivo) organskim zakonom.

U konkretnom slučaju, ne radi se samo o razradnji temeljnoga ljudskog prava – prava vlasništva, nego i o dokidanju odnosno ograničavanju određenih prava (su)vlasnika, već utvrđenih i razrađenih organskim zakonom – Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima jest organski zakon, prema pravnoj snazi ispod Ustava, ali iznad ostalih (ordiniranih) zakona, što je posljedica kvalificirane većine koja se traži za njihovo donošenje

Zakon o energetskoj učinkovitosti je obični – ordinirani zakon.

Zakon o energetskoj učinkovitosti (NN 127/14, NN 116/18) u čl. 29. st. 1. i čl. 30. st. 2. na bitno drugačiji način uređuje prava suvlasnika u odnosu na odlučivanje suvlasnika u poslovima redovite uprave odnosno izvanrednih poslova, nego što to čini organski Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (NN 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12, 152/14) u čl. 40. i čl. 41.

Postoji proturječnost između navedenih pravnih normi u istome pravnom sustavu, do koje je došlo uzurpacijom prava uređivanja određenih pravnih odnosa, tako da su običnim – ordiniranim zakonom (pre)uređeni pravni odnosi za koje Ustav Republike Hrvatske propisuje uređivanje isključivo organskim zakonima.

Posebno se skreće pozornost na nedosljednost i dvosmislenost predviđenog načina donošenja odluka suvlasnika u odnosu na pravni posao n. b. izvanredne uprave, kako ga propisuje Zakon o energetskoj učinkovitosti (NN 127/14, 116/18) u čl. 29. st. 1. i čl. 30. st. 2., prema kojemu odluke... ‘donose suvlasnici zgrade temeljem natpolovične većine glasova suvlasnika zgrade koja se računa po suvlasničkim dijelovima i po broju suvlasnika nekretnine.’.

Cit. odredba je nerazumljiva, neprovediva i suprotna ne samo odredbama organskog Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (čl. 40. i čl. 41.), nego i sama sebi.«

4.2. OČITOVANJE MINISTARSTVA ZAŠTITE OKOLIŠA I ENERGETIKE REPUBLIKE HRVATSKE
Ministarstvo navodi da je: “vidljivo da podnositeljica paušalno ocjenjuje pojedine odredbe spornog Zakona dovodeći u pitanje njihovu ustavnost, i samim time pada u kontradikciju svojih tvrdnji. Isto tako, smatramo da podnositeljica Prijedloga nije uzela u obzir čl. 48. Ustava RH kojim je određeno se jamči pravo vlasništva, ali i da vlasništvo obvezuje te da su nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni pridonositi općem dobru. Nadalje, iako, ZoV u odredbama čl. 40. i 41. propisuje poslove redovite uprave, kao i izvanredne poslove te određuje način odlučivanja u potonjim slučajevima, smatramo da Zakon o energetskoj učinkovitosti, kao posebni zakon (lex specialis) ni na koji način ne narušava nepovredivost vlasništva određenog kao jedne od najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava, te iz njega ne proizlazi nikakvo određenje kojim bi se osporavalo pravo vlasništvo, odnosno suvlasništvo ………“.

4.3. PRAVORIJEK USUD-A
Polazeći od čl. 48. st. 2. Ustava, a uvažavajući proklamirane ciljeve energetske učinkovitosti i činjenicu da se navedena usluga plaća, a ušteda jamči (v. čl. 29. st. 3. ZoEU-a), što ima izravan učinak na pravo vlasništva svakog od suvlasnika višestambene zgrade, na zakonodavcu je bila zadaća osporene odredbe formulirati na razumljiv način, kako bi bile provedive u praksi. U tom smislu Ustavni sud smatra potrebnim ponoviti svoja stajališta o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, izražena, primjerice, u odluci i rješenju br.: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. (Nar. nov., br. 44/11):

»5.... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...)

U konkretnom slučaju, osporenim odredbama propisano je da odluku o sklapanju ugovora o energetskom učinku višestambene zgrade i o sklapanju ugovora o izvođenju radova na energetskoj obnovi za višestambenu zgradu donose suvlasnici zgrade natpolovičnom većinom glasova koja se računa po suvlasničkim dijelovima i po broju suvlasnika nekretnine.

Dakle, zakonodavac je predvidio dva kriterija za donošenje odluke o sklapanju takvog ugovora, pri čemu ta dva kriterija mogu biti u međusobnoj suprotnosti….

Navedeno pravilo odlučivanja natpolovičnom većinom glasova suvlasnika koja se računa prema kumulativnom modelu gdje se uzima u obzir i broj suvlasnika i suvlasnički dijelovi nekretnine nije jasno. Naime, nije jasno kako će se postići natpolovična većina glasova računanjem po dva kriterija, te ima li i koji od ta dva kriterija prednost. Takva norma podložna je dakle različitim tumačenjima, što može dovesti do problema u njezinoj praktičnoj primjeni…..

Ustavni sud primjećuje da se Ministarstvo nije očitovalo na navode predlagateljice o nepreciznosti osporenih normi….

Budući da bi učinci ukidanja čl. 29. st. 1. i 30. st. 2. ZoEU-a s danom objave ove odluke u »Narodnim novinama« doveli do ustavnopravno neprihvatljive pravne praznine, Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 55. stavka 2. Ustavnog zakona odgodio prestanak važenja ukinutih odredbi.

Riječ je zapravo o situaciji kada je USUD zbog neustavnosti, odnosno nezakonitosti ukinuo pravni akt koji je ocjenjivao, ali ga je istodobno odgodnim rokom (koji sam određuje) održao na snazi dajući mogućnost zakonodavcu (ili drugom donositelju pravnog akta) da on u okviru svoje nadležnosti u dodatnom roku otkloni razloge njegove neustavnosti, odnosno nezakonitosti.

Takvo svoje postupanje USUD koristi da bi otklonio ili ublažio politički utjecaj svojih odluka, odnosno zadiranja u prerogative zakonodavca.

Naime, odluke USUD-a kojima se ukida pravni akt s odgodnim rokom po pravilu sadrže vrlo jasna tumačenja i obrazloženja, te izravne i neizravne upute zakonodavcu, odnosno drugom donositelju pravnog akta, kako da kroz svoje postupanje otkloni uočene neustavnosti, odnosno nezakonitosti koje su bile razlog njegova ukidanja.

Ipak, iako USUD ima određeni stupanj aktivizma u ustavnoj interpretaciji pri ispitivanju ustavnosti zakona, iz Odluke nije jasno koji bi to bili objektivni kriteriji potrebite suglasnosti koji isključuju mogućnost proizvoljne primjene prava, a koji bi paralelno stvorili standard predvidivosti i kontrole.

Nadalje, kao bitan pravni moment je i stajalište USUD-a da “nije nadležan ocjenjivati međusobnu usklađenost zakona, odnosno propisa iste pravne snage”, pa nije donosio mišljenje o odnosu ZoV-a i ZEU-a odnosno odnosu organskih i ordiniranih zakona.

Uvažavajući rečeno, mišljenja smo da u određenim pravnim situacijama može doći i dolazi do konkurencije (kolizije) pravnih normi. U teoriji i praksi najčešće se spominju i koriste tri kriterija za rješavanje proturječnosti između pravnih načela ili pravnih normi općenito: kriterij vremena (lex posterior derogat legi priori), kriterij hijerarhije (lex superior derogat legi inferiori) i kriterij specijalnosti (lex specialis derogat legi generali). Kod kolizije pravnih normi u pravilu će se primijeniti kriterij specijalnosti da bi se primijenila jedna od suprotstavljenih pravnih normi.

Dakle, koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom? Polazeći od sadržaja odredbi obaju popisa (ZOV-a i ZEU-a) vidljivo je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda.

Sukladno tomu, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u predstavničkom tijelu mogao bi se svrstati među organske zakone. Takva široka interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između “običnog” (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca.

Zbog toga, u odgovoru na pitanje koji se od zakona, čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje temeljnih ustavnih vrednota propisanih u čl. 3. Ustava.

Naime, iako Ustav RH najviše vrednote ustavnopravnog poretka nije expressis verbis odredio kao načela, one to funkcionalno jesu. Njihov je sadržaj, za razliku od, exempli gratia, kulturnih prava, određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.

Prema toj interpretaciji, za razmatranje pravne naravi i ocjenu ustavnosti osporenih odredbi ZEU-a bitne su odredbe sadržane u čl. 3 Ustava RH. Prema odluci USUD-a, ZoV-om se razrađuju navedene ustavne odredbe.

Njime se podrobno razrađuje pravo nepovredivosti vlasništva, kao temeljna ustavna vrednota, u njezinu osjetljivijem dijelu, a to je njezino ograničenje. Dakle, nesporno je da ZoV predstavlja propis organskog karaktera. Ipak, koliko god je točno da će u najvećem broju slučajeva biti lako i već prima facie odrediti koja je pravna norma opća ili generalna, a koja posebna ili specijalna, to nije uvijek tako.

Naime, koliko god je jasno da (načelno) ZoV ima položaj općeg zakona prema ZEU kao specijalnom, nije baš moguće isključiti slučajeve kada će baš na primjeru tih dvaju zakona zaključak možda biti obrnut ili barem bitno različit, jer ZEU svojim normama štiti i….očuvanje prirode i čovjekova okoliša (također čl. 3. Ustava RH).

Dakle, stajalište USUD-a je opravdano jer se, s jedne strane, uvažava potreba stalnog unaprjeđenja prava koja je uvjetovana europeizacijom, internalizacijom i globalizacijom suvremenog društva te pravnog poretka, a s druge strane, riječ je opsežnoj, složenoj i osjetljivoj materiji imovinskopravnih odnosa gdje je i sam normativni okvir još uvijek in statu nascendi.

5. ZADNJA NOVELA ZAKONA O ENERGETSKOJ UČINKOVITOSTI, NAR. NOV., BR. 41/21
Iako je primarni cilj Novele ZEU-a bio implementacija europske pravne regulative,⁶ zakonodavac je, izvršavajući odluku USUD-a prema kojoj prijašnje rješenje nije zadovoljavalo određene standarde glede preciznosti i jasnoće, revidirao normu o potrebitoj suglasnosti određujući iznadpolovičnu većinu glasova suvlasnika zgrade koja se računa prema suvlasničkim dijelovima, dostatnom za sklapanje ugovora o izvođenju radova na energetskoj obnovi višestambene zgrade. Donoseći takvo rezultatski orijentirano zakonsko rješenje, koje, s jedne strane, počiva na određenim, preciznim i predvidljivim pravilima postupanja, a s druge strane, prema kojem su relevantne činjenice i okolnosti bitno izmijenjene, zakonodavac je postupio prema odluci USUD-a. Vjerujemo da će posljedično i praksa primjene predmetnog rješenja rezultirati predvidivim odnosima i situacijama, tako da se s obzirom na zadiranje u vlasnička prava u području stanovanja neće pojaviti neka nova pitanja na koja neće biti odgovora, odnosno bit će odgovora koji su u skladu sa suvremenim poimanjem prava vlasništva i prava na mirno uživanje imovine. Naime, to tvrdimo jer je nesporna životna činjenica, ali i iskustvo, da su vlasnički odnosi u zgradama u većini slučajeva iznimno složeni (posebno su problematične za obnovu zgrade mješovitog vlasništva), da je informiranost, educiranost i sudjelovanje suvlasnika u donošenju važnih odluka o obnovi zgrada nerijetko na niskoj razini, da bilo koji model stanovanja kako bi bio dugoročno održiv mora poći od činjenice da netko mora platiti cijenu stanovanja, da je nesređeno vlasničko stanje (dakle, zemljišna knjiga), što sve u konačnici rezultira činjenicom da će i takvo rješenje o potrebnim suglasnostima učiniti energetsku obnovu samo manje problematičnom. Štoviše, predmetno je rješenje i na tragu nekih ustaljenih europskih pravnih rješenja, exempli causa, slovenski Zakon o stanovanju određuje …bez obzira na odredbu čl. 67. Zakona o vlasništvu (Sl. gl. RS, br. 87/02 i 18/07), etažni vlasnici odlučuju o transakcijama koje nadilaze redovno upravljanje višestambenim stanovima zgrada uz suglasnost više od tri četvrtine etažnih vlasnika u odnosu na njihove suvlasničke udjele“.⁷

6. UMJESTO ZAKLJUČKA
U vladajućoj doktrini⁸ nedvojbeno je izraženo stajalište da svaka društvena zajednica počiva na nekom njoj imanentnom sustavu vrijednosti, koji su osnova njezina postojanja jer su ona polazišna osnova za uspostavu pravila ponašanja i djelovanja svih fizičkih i pravnih osoba u društvenoj i državnoj zajednici. Svakako među najvažnije ulazi i ideja nepovredivosti vlasništva.⁹ Štoviše, izvorna ustavna ovlast za evolutivno tumačenje i aktivističko postupanje USUD-a, koja proizlazi iz čl. 3. Ustava RH određuje: “.., socijalnu pravdu, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, ….. kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava” (tekst istaknuo autor).

Međutim, kada u društvu dođe do promjena koje su po svom opsegu i sadržaju radikalne i reformske (u ovom slučaju ulazak u EU), jer se jedan društveno-ekonomski i političko-pravni sustav zamjenjuje novim, onda je nedvojbeno da se i sustav društvenih vrijednosti na kojima on počiva u određenoj, pa i većoj mjeri, mijenja. Naime, na poslove energetske obnove utjecala je kako promjena društvenog uređenja, tako i pristupanje europskim integracijama, uz neminovnu činjenicu kako se ubrzano mijenja i priroda oko nas, kao i svijest o njezinu očuvanju. Sve su to razlozi zbog kojih se mora prilagođavati i ovo „živo“ pravno područje.

Stoga USUD, u predmetnom postupku ocjene ustavnosti, prihvaćajući dinamičku ili evolutivnu interpretaciju razumije modernu državu i razvijeno demokratsko društvo, s jedne strane, te realitet spoznaje i mogućnost njihova realiziranja u danim društvenim realnostima, s druge strane, pa ne inzistira na prevladanom prijašnjem rješenju prema kojem je za energetsku obnovu pročelja zgrade potrebna suglasnost svih suvlasnika.