1. UVODNO
Ustavni sud Republike Hrvatske je Odlukom br. U-I-3678/2017 i dr. od 3. studenoga 2020. pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te ukinuo Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljenih u Republici Hrvatskoj s neovlaštenim vjerovnikom (Nar. nov., br. 72/17 - u nastavku teksta: ZNUKMO).

2. SADRŽAJ ZNUKMO-a
ZNUKMO je donio deveti (9.) saziv Hrvatskog sabora na 4. sjednici održanoj 14. srpnja 2017. Objavljen je u Nar. nov., br. 72/17, a stupio je na snagu 29. srpnja 2017.

ZNUKMO se primjenjivao na ugovore o kreditu s međunarodnim obilježjem sklopljene u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika, osim na ugovore koje je kao dužnik sklopila Republika Hrvatska ili jedinica područne (regionalne) ili lokalne samouprave i pravne osobe koje su povezane s tim entitetima te pravna osoba koja je na dan sklapanja ugovora veliki ili srednji poduzetnik u smislu zakona kojim se ureduje računovodstvo poduzetnika. Pritom ‘neovlašteni vjerovnik’ označava pravnu osobu koja je ugovorom o kreditu s međunarodnim obilježjem odobrila kredit dužniku, a na dan sklapanja ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem ima upisano sjedište izvan Republike Hrvatske i nudi ili pruža usluge odobravanja kredita u Republici Hrvatskoj, iako za pružanje tih usluga ne ispunjava uvjete propisane posebnim propisom, odnosno ne raspolaže propisanim odobrenjima i/ili suglasnostima nadležnih tijela Republike Hrvatske, dok ‘ugovor o kreditu s međunarodnim obilježjem’ označava ugovor o kreditu, ugovor o zajmu ili drugi ugovor kojim je neovlašteni vjerovnik odobrio dužniku određeni iznos novčanih sredstava, a dužnik se obvezao plaćati ugovorene kamate i iskorišteni iznos novca vratiti u vrijeme i na način kako je ugovoreno.

ZNUKMO-om su takvi ugovori proglašeni ništetnima, osim ako je ugovor u cijelosti bio ispunjen u trenutku donošenja ZNUKMO-a. Osim toga, bili su proglašeni ništetnima i javnobilježnički akti koji su sklopljeni glede tih ugovora.

Ništetnost se trebala utvrđivati u parnicama, a po pravomoćnosti presude o utvrđenju ništetnosti ugovora o kreditu ili po pravomoćnosti presude o utvrđenju ništetnosti javnobilježničkog akta utemeljenog na ništetnom ugovoru, ovršni postupak pokrenut protiv dužnika pred sudom ili pred Financijskom agencijom obustavljao se na prijedlog dužnika. Posljedica ZNUKMO-a bila je da je svaka ugovorna strana bila dužna vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju ništetnog ugovora, a ako to nije moguće ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, trebala se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke.

3. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
Ustavni sud postupao je povodom prijedloga devet pravnih osoba, većinom iz Republike Austrije, koje su smatrale ZNUKMO nesuglasnim s člancima 1., 3., 4., 5., 14., 16. stavkom 2., 48., 49., 50., 90. stavcima 4. i 5., 141., 141.c, 143. stavkom 2., 145. stavkom 2. i 146. stavkom 3. Ustava, te s pojedinim odredbama međunarodnih sporazuma. Predlagatelji su posebno isticali sljedeće prigovore formalne neustavnosti:

- da je ZNUKMO donesen bez prethodno utvrđene valjane ustavne osnove, zbog čega je došlo do povrede članka 174. stavka 1. alineje 1. Poslovnika, odnosno do nesuglasnosti ZNUKMO-a sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz članka 3. Ustava (vladavina prava), te da se ZNUKMO temelji na postavkama koje ne uvažavaju položaj Ustava u hijerarhijskoj strukturi pravnih normi u Republici Hrvatskoj jer se ustavne osnove ZNUKMO-a izvode iz zakona, što nije u suglasnosti s načelom supremacije Ustava iz prvog dijela članka 5. stavka 1. u svezi s člankom 3. Ustava;

- da je ZNUKMO donesen po hitnom postupku protivno članku 204. stavku 1. Poslovnika, a ne postoji nijedan dostatan, relevantan i uvjerljiv “posebno opravdan” razlog kojim bi se moglo opravdati donošenje ZNUKMO-a po hitnom postupku, zbog čega je ZNUKMO nesuglasan sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz članka 3. Ustava (vladavina prava);

- da je postupak donošenja ZNUKMO-a bio opterećen demokratskim deficitima jer je taj Zakon na kraju donesen i bez savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, koje bi bilo provedeno u nekom obliku institucionalne procedure i bez provedenog postupka procjene njegovih učinaka, zbog čega je postupak donošenja ZNUKMO-a bio nesuglasan s člankom 1. stavkom 1. Ustava (demokratsko uređenje Republike Hrvatske) i s člankom 3. Ustava (vladavina prava);

- da je objavljeni tekst ZNUKMO-a, koji je danas na snazi, opterećen unutarnjim nedosljednostima semantičke i nomotehničke naravi koje imaju bitnu pravnu dimenziju, što je suprotno zahtjevima koji za zakone proizlaze iz vladavine prava (članak 3. Ustava).

4. OCJENA USTAVNOG SUDA

Tijekom ustavnosudskog postupka Sud Europske unije donio je presudu u predmetu C-630/17 (Anica Milivojević protiv Raiffeisenbank St. Stefan - Jagerberg - Wolfsberg eGen) 14. veljače 2019., u kojoj je, između ostaloga, istaknuo:

“Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1. Članak 56. UFEU-a treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku (ZNUKMO, op. a.), učinak kojega je, među ostalim, to da su ugovori o kreditu i na njima utemeljeni pravni poslovi sklopljeni na državnom području te države članice između dužnika i vjerovnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji ne raspolažu odobrenjem koje nadležna tijela prve države članice izdaju za obavljanje njihove djelatnosti na njezinu državnom području ništetni od dana svojeg sklapanja, čak i ako su bili sklopljeni prije stupanja na snagu navedenog propisa.
2. Članku 4. stavku 1. i članku 25. Uredbe (EU) br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2012. o [sudskoj] nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima protivi se propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se u okviru sporova u vezi s ugovorima o kreditu s međunarodnim obilježjem, koji ulaze u područje primjene te uredbe, dužnicima omogućuje pokretanje postupka protiv vjerovnika - koji ne raspolažu odobrenjem koje nadležna tijela te države članice izdaju za obavljanje njihove djelatnosti na njezinu državnom području - pred sudovima države na državnom području koje ti vjerovnici imaju svoje sjedište ili pred sudovima mjesta gdje dužnici imaju svoj domicil odnosno sjedište, a nadležnost za odlučivanje u postupku koji pokrenu navedeni vjerovnici protiv svojih dužnika ograničava samo na sudove države na državnom području koje ti dužnici imaju svoj domicil, neovisno o tome jesu li ti dužnici potrošači ili, pak, prodavatelji robe odnosno pružatelji usluga.
3. Članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da se dužnik koji je sklopio ugovor o kreditu radi izvođenja radova obnove nekretnine u kojoj živi u cilju, među ostalim, da u njoj pruža usluge turističkog smještaja, ne može smatrati ‘potrošačem’ u smislu te odredbe, osim ako je s obzirom na kontekst transakcije za koju je taj ugovor sklopljen, promatrane u cjelini, veza između tog ugovora i te profesionalne djelatnosti tako slaba da je očito da se navedenim ugovorom u biti ostvaruju privatne svrhe, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
4. Članak 24. točku 1. prvi podstavak Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da postupak radi brisanja hipoteke na nekretnini iz zemljišnih knjiga predstavlja postupak ‘čiji su predmet stvarna prava na nekretninama’ u smislu te odredbe, ali da tim pojmom nije obuhvaćen postupak radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu i založne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku kao hipotekarno osiguranje tražbine nastale iz tog ugovora.”

Ustavni sud prihvatio je stajališta i argumentaciju Suda EU-a iz te presude.

Polazeći od te argumentacije Ustavni je sud navedenom odlukom utvrdio da je ZNUKMO u nesuglasnosti s vladavinom prava, kao najvišom vrednotom ustavnog poretka Republike Hrvatske. Ustavni sud također je utvrdio da je ZNUKMO u nesuglasnosti i s člankom 141.c Ustava.

Iz navedenih je razloga Ustavni sud pokrenuo postupak i ukinuo ZNUKMO, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

5. ZAŠTITA DUŽNIKA UGOVORA O POTROŠAČKOM KREDITU BUDUĆNOSTI PRI VOĐENJU PARNICE ZA NIŠTETNOST TIH UGOVORAž
Zaštitu dužnika reguliraju članci 19.j i 19.k Zakona o potrošačkom kreditiranju (Nar. nov., br. 75/09, 112/12, 143/13, 147/13, 9/15, 78/15, 102/15 i 52/16 - u nastavku teksta: ZPK). Članak 19.j ZPK-a propisuje da ako je ugovor o kreditu sklopio vjerovnik, odnosno kreditni posrednik koji nema odobrenje za pružanje usluga potrošačkog kreditiranja, odnosno za posredovanje pri potrošačkom kreditiranju, ugovor je ništetan. U slučaju postojanja obveze vraćanja primljenog iz stavka 1. toga članka, potrošač je na primljeni iznos dužan platiti kamate od dana pravomoćnosti odluke kojom se utvrđuje ništetnost. Člankom 19.k ZPK-a propisano je da ako se radi ostvarenja tražbine iz ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem vodi ovršni postupak protiv potrošača koji je podnio tužbu radi utvrđenja ništetnosti, sud će, na prijedlog ovršenika, odgoditi ovrhu do pravomoćnog okončanja postupka radi utvrđenja ništetnosti, ne ispitujući postojanje drugih zakonom propisanih pretpostavki o odgodi ovrhe na prijedlog ovršenika.

Valja podsjetiti da je Ustavni sud svojim rješenjem broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017. odbio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom tih odredbi ZPK-a (koje se primjenjuju samo na potrošačke ugovore koji se, između ostalih uvjeta, odnose na kredite do milijun EUR). U svojoj ocjeni Ustavni sud utvrdio je da su te odredbe retroaktivne, ali da je riječ o “nepravoj ili kvaziretroaktivnosti” kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose nastale pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije.

Osim što je tim rješenjem Ustavni sud utvrdio da je Vlada RH imala legitiman cilj za propisivanje navedenih odredbi ZPK-a, utvrdio je i da takvim normiranjem nisu nerazmjerno umanjena vlasnička prava davatelja potrošačkih kredita na koje se odnosi članak 19.j stavak 1. ZPK-a. Naime, takvi kreditori i nadalje imaju pravo na povrat novca koji je dan na temelju ništetnog ugovora o kreditu, uz plaćanje zatezne kamate na taj iznos, od dana pravomoćnosti sudske odluke kojom se utvrđuje ništetnost. Prema tome, uspostavljena je pravična ravnoteža između postupanja davatelja potrošačkih kredita (za koje je utvrđeno da je bilo suprotno javnom interesu zaštite potrošača kod ugovora o potrošačkom kreditiranju) i njihovih prava na temelju utvrđenja ništetnim ugovora u smislu članka 19.j stavka 1. ZPK-a. Stoga Ustavni sud nije mogao prihvatiti tvrdnju iz prijedloga da je člankom 19.j ZPK-a zakonodavac ugrozio kreditorova legitimna očekivanja jer ona nisu ni mogla nastati. Naime, razvidno je da je za sklapanje ugovora o potrošačkom kreditiranju u Republici Hrvatskoj bilo potrebno ishoditi odobrenje, bez kojega se djelatnost potrošačkog kreditiranja nije ni smjela obavljati. Budući da su, unatoč tome, određene pravne i fizičke osobe obavljale djelatnost potrošačkog kreditiranja bez odobrenja, kao zakonske pretpostavke zakonitog obavljanja te djelatnosti, iz takvog djelovanja nisu za njih mogla nastati legitimna očekivanja koja bi se sastojala u punom obimu obistinjenja i zaštite njihovih tražbina iz sklopljenih ugovora o potrošačkom kreditu u sudskim postupcima. Budući da su članci 19.j i 19.k Zakona o potrošačkom kreditiranju  i nadalje na snazi, u njih se mogu pouzdati dužnici u parnicama koje se vode radi ništetnosti određenih vrsta potrošačkih ugovora pred domaćim sudovima.