Goran Matešić: Početak postupka donošenja posve novog zakonodavstva javne nabave izuzetno ja važan pravni događaj. On znači postojanje sasvim jasne političke volje za dosljedno i cjelovito uređenje te javno privatne djelatnosti, tako da se osiguraju uvjeti za tržišno natjecanje, transpa-rentnost postupaka s jedne strane i optimalno korištenje sredstava proračuna kroz proklamiranu i općeprihvaćenu lozinku javne nabave »best va-lue tor money« najveće vrijednosti za novac, s druge strane. Ujedno je to znak da je na području javnih nabava pod utjecajem postojećeg zakona i prakse, koja se razvila pod njime te općih odnosa u društvu došlo do stanja u kojem je postojeći pravni okvir postao preuzak i nedovoljan.

Formirano je radno tijelo koje uključuje široki krug stručnjaka, koji će kompetencijom poznavanja materije pokušati odgovoriti izazovu novog zakona. Radno tijelo obuhvaća ljude iz ministarstava čija je nadležnost najuže vezana uz samu materiju financija, gospodarstva, graditeljstva, pravosuđa i europskih integracija. Uključeni su stručnjaci iz Ureda za javnu nabavu, Državne komisije, središnjih državnih ureda za Republiku Hrvatsku, upravu, vladinog Ureda za zakonodavstvo, a također i Hrvatske gospodarske komore te Hrvatske druge poslodavaca, znanstveni djelatnici s Pravnog fakulteta u imenima vrhunskih stručnjaka te suci visokih sudova.

Javna nabava je djelatnost u kojoj se susreću dvije sasvim različite filozofije ponašanja, dva različita sektora djelatnosti s različitim zakonodavstvom; javni sektor kao naručitelj roba, radova i usluga, kao nabavljač i onaj tko troši sredstva poreznih obveznika u izvršavanju svoje funkcije i privatni, poduzetnički sektor koji se javlja kao ponuditelj. Propisi javne nabave, dakle, imaju složenu zadaću urediti načine postupanja, pri čemu treba sačuvati bit i načela oba podmetnuta područja i pridonijeti njihovu razvoju. Javna nabava je mlado pravno područje koje u posljednjim godinama bilježi snažan razvoj, kojeg potiču Direktive EU-a, Model zakon UN-CITRALA, Svjetska banka i drugi te pravna praksa Europskog suda pravde.

informator: Gospodine Matešiću, kad je riječ o javnoj nabavi za potrebe države, odnosno tijela uprave na svim razinama, osnovna je nakana zakonskih odredaba osigurati racionalno trošenje proračunskih sredstava, uz istovremeno osiguranje
slobodne tržišne konkurencije. Kako je ostvarenje tih bitnih zadaća osigurano odredbama zakonskog uređivanja javnih nabava i jesu li u tijeku prijedlozi novih rješenja?

Centralizirana nabava na opcijskom načelu

Goran Matešić: Temeljna načela javne nabave su: zabrana diskriminacije sudionika, kao drukčija definicija slobodnog natjecanja i transparentnost postupaka i trošenja proračunskih sredstava. Ona su, kao takva, i do sada bila ugrađena u pozitivno zakonodavstvo, no nedovoljno dosljedno razrađena u ostatku zakona. Novo zakonodavstvo bi trebalo postići upravo to, bolju i cjelovitu razradu istih načela. Ideal kojemu će zakonodavac stremiti je ubrzanje postupka nabave i njegovo pojednostavljenje. Za ostvarenje tih ciljeva, na raspolaganju su već poznata sredstva koja se koriste u zakonodavstvima nekih zemalja EU-a, no temeljna zadaća je u razvoju već postojećih instituta i instrumenata. Primjerice, zakonodavac će zbog zatečenog stanja u javnoj nabavi biti pred dvojbom treba li normirati djelomičnu centraliziranu nabavu za jednostavnije radove, robe koje su uobičajene u upotrebi, te neke usluge. Centralizirana nabava na opcijskom načelu definitivno bi dovela do smanjenja troškova postupaka, postizanja većih ušteda i ubrzanja postupaka nabave. Uvođenje elektroničke nabave također će dovesti do pojednostavljenja, ubrzanja i pojeftinjenja nabave, međutim ono je vezano uz niz pravnih, infrastrukturnih i drugih pitanja koja prethodno moraju biti uređena. Postupak utvrđivanja sposobnosti ponudi-telja, kao selekcijski postupak mogao bi se značajno doraditi, skratiti i pojednostavniti certifikacijom sposobnosti koja bi važila u određenom razdoblju za sve postupke nabave i koja bi bila javno dostupna.

Bolje pravno uređenje javne nabave

Postoji velika potreba boljeg pravnog uređenja institucija. Tu mislim na izuzetno važnu funkciju voditelja politike u javnoj nabavi »policy makera« koja podrazumijeva raznoliku djelatnost od nadzorne i statističke do konzultativne, edukativne i razvojne, te sankcijske i usmjerivačke, upravne i druge, koje se sve objedinjuju u Uredu za javnu nabavu. To stožerno tijelo traži bolje zakonsku regulativu. Nedovoljno je postojeće institucionalno zakonsko uređenje revizijskog tijela koje pravno kontrolira odluke i radnje u javnoj nabavi. Njegova nadležnost, ovlasti u postupanju i postu-povne odredbe nužno trebaju biti bolje normirane u skladu s okvirnim zahtjevima koje pred njega stavlja Europska unija. Pod institucionalnim dijelom svakako valja spomenuti i potrebu za cjelovitim normiranjem i razradom metodologija proračunskog nadzora kroz državnu reviziju.

Direktive nisu zakonodavstvo, već smjernice kojima se želi utjecati na način i opseg na koji će države članice urediti svoje zakonodavstvo s velikom slobodom postupanja, te nude mogućnost razvoja i ujednačavanja sustava. Najsvježije Direktive su obuhvatile neke novonastale postupke javne nabave za kojima postoji potreba i u domaćem zakonodavstvu, koje će svakako biti transponirane u domaće zakonodavstvo.

Osim spomenute političke volje i potreba domaće javnosti i Europska komisija skupa sa Svjetskom bankom te MMF-om, izuzetno su zainteresirani za predstojeću zakonodavnu aktivnost.

informator:  Svakako, polazna točka je ugovaranje pa Vas molimo da objasnite kako je definiran sam pojam javnih ugovora i jesu li u tom dijelu predviđena usklađenja s pravnim stečevinama EU-a?

Pravna priroda ugovora o javnoj nabavi

Goran Matešić: Ugovor o javnoj nabavi nije ugovor civilnog prava, već prema svojim obilježjima spada u sui generis ugovore javnog prava, javne ugovore. Ima civilno pravne elemente, budući da je u svojim pojavnim oblicima to ugovor o prodaji, ugovor o radu ili djelu i ugovor o građenju i slični derivirani ugovori, i u tom smislu za pravilnu primjenu valja rabiti propise Zakona o obveznim odnosima, kao supsidijarni propis. No, on ujedno ima i elemente upravnog ugovora. Direktive o toj materiji ne govore i ona spada u područje pravne doktrine. U domaćoj teoriji, pak, postoje teorijski radovi na tu temu, no razvoj javne nabave u pravno područje zasigurno će potencirati i domaću pravnu znanost na intenzivnije izučavanje tog instituta. Inače, javna nabava predstavlja područje koje bilježi intenzivan razvoj u posljednjim godinama, kako u teorijsko pravnom smislu, tako i u smislu prakse sudova i tijela koje vode pravne postupke.

informator: Recite nam nešto o svom postupanju, količini i raznovrsnosti predmeta te strankama koje su Vam se obraćale koristeći zakonska sredstva pravne zaštite.

Državna komisija kao žalbeno tijelo

Goran Matešić: Državna komisija je izradila polugodišnje statističko izvješće o rezultatima svog rada, koje daje vrlo zanimljive podatke. Od 9.200, u Narodnim novinama objavljenih postupaka javne nabave u 2003. godini žalbe su izjavljene u 809 predmeta, što iznosi 9,2%.

Od ukupno 371 zaprimljenog predmeta u šest mjeseci 2004. žalbe su odbijene kao neutemeljene u 34% slučajeva, dok su usvojene u 49,6% slučajeva, što je pouzdan znak nezakonitosti postupanja. Procesnim rješenjima odbačaja i obustave postupka dovršeno je 16% predmeta. U slučajevima usvajanja žalbe, odluka o odabiru ponuditelja, skupa s cjelokupnim nadmetanjem donesena je u 76 predmeta, dok je samo odluka o odabiru poništena u 25% slučajeva.

Struktura žalbenih spisa po predmetu nabave govori da su najčešći postupci vezani uz nabavu roba, 42%, dok je za radove podneseno 30% od izjavljenih žalbi. Tek 25% žalbi je izjavljeno u nabavama gdje su predmet nabave bile usluge. Ukupna vrijednost nabave svih žalbenih predmeta u šest mjeseci 2004. iznosila je 2.436.940,00.

informator: Nadzoru i kontroli postupka javne nabave i djelovanju Vašeg tijela očito je u Zakonu posvećena posebna pozornost. Recite, hoće li se de lege ferenda mijenjati djelokrug tijela nadzora i kontrole? Recite nam nešto više o pravima i obvezama onih drugih institucija koje se bave nadzorom te očekivanjima u poboljšanju i željenom razvoju sustava javne nabave u nas, te usklađivanju sa sustavima u EU-u?

Goran Matešić: Javna nabava je postojećim propisima podvrgnuta nadzoru i kontroli koja nije sveobuhvatna, temeljita niti učinkovita. Ured za javnu nabavu ključno je nadzorno tijelo koje ima ovlasti nadzirati cjelokupni postupak, od početka pa do sklapanja i izvršenja ugovora no, ne bez djelotvornih ovlasti i bez realne mogućnosti sankcioniranja uočenih nezakonitosti. On samo može podnositi prekršajne i kaznene prijave. Državna komisija je žalbeno tijelo koje kontrolira samo onaj postupak gdje se prema inicijativi nezadovoljnog ponuditelja spori odluka o odabiru, te ima tipično sudbene ovlasti i ovlaštena je meritorno ocjenjivati zakonitost postupanja. Ono što izbjegava nadzoru je faza nakon konačnosti i pravomoćnosti odluka o odabiru - to je faza sklapanja i izvršenja ugovora te naplate, a posve je izvan dosega učinkovite kontrole. Doduše, uključena je u kontrolu od strane Ureda za državnu reviziju, kao i cjelokupna financijska djelatnost proračunskih korisnika, a ta kontrola ne obuhvaća javnu nabavu kao specifično područje koje bi svakako trebalo biti posebno i ciljno nadzirano. U tom dijelu nedostaje metodologija i organizacija. Dakako da kaznenopravnu dimenziju kontrole javne nabave obavlja Državno odvjetništvo i sudbena vlast, no ne kao posebnu ulogu, već u sklopu svoje opće nadležnosti.