1.Uvodno o sadržaju Odluke, broj U-I-295/2006, U-I-4516/2007 od 6. srpnja 2011.
Odlukom, br. U-I-295/2006, U-I-4516/2007 od 6. srpnja 2011. godine Ustavni je sud, točkom I. izreke pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te je ukinuo članak 1. stavke 3. i 4.Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnom okupljanju (Nar. nov., br. 150/05 - u nastavku teksta: ZID ZJO/05). Točkom II. izreke Odluke Ustavni sud je odredio da članak 1. stavci 3. i 4.Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnom okupljanju iz točke I. Odluke, u dijelu koji se odnosi na objekte u kojima su smješteni Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske, prestaju važiti 15. srpnja 2012.

Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavaka 3. i 4. ZID ZJO/05 podnijeli su Nezavisni hrvatski sindikati iz Zagreba, koje zastupa K. S. (u nastavku teksta: predlagatelj). 

Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavaka 3. i 4. ZID-a ZJO/05 podnijeli su i građani, okupljeni u neformalnu Građansku inicijativu »M. G.« - otpor prostoru političke diskrecije (u nastavku teksta: predlagateljica). 

Predlagatelji su osporavali suglasnost s Ustavom članka 1. stavka 3. i stavka 4. ZID-a ZJO/05 (čl. 11. st. 1. al. 6. i st. 2. ZJO-a). Drugim riječima, smatrali su nesuglasnima s Ustavom zakonsku zabranu održavanja mirnog okupljanja i javnog prosvjeda na prostoru od najmanje 100 metara od objekata u kojima su smješteni ili zasjedaju Hrvatski sabor, predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske, i zabranu organiziranog mirnog okupljanja i javnog prosvjeda na tom prostoru i skupine manje od 20 osoba, to jest bilo koje skupine osoba neovisno o njihovu broju ako se one organizirano okupljaju radi javnog izražavanja i promicanja političkih, socijalnih i nacionalnih uvjerenja. 

Predlagatelj (Nezavisni hrvatski sindikati) istaknuo je da su članak 1. stavci 3. i 4. ZID-a ZJO/05 u nesuglasnosti s člankom 3. Ustava u dijelu koji se odnosi na slobodu, poštovanje prava čovjeka i vladavinu prava te s člankom 14. stavak 2., člankom 16. stava 2., člankom 38. stava 1., člankom 42. i člankom 134. Ustava. Navedene odredbe ZJO-a smatrao je nesuglasnima i s člancima 10. i 11. Konvencije te s člankom 21. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima Ujedinjenih naroda (Nar. nov. - MU, br. 12/93). Istaknuo je da »se usvojenom općom zabranom mirnog okupljanja i javnog prosvjeda na Markovom trgu prekršilo određenje navedeno u članku 16. Ustava, pravo na javno okupljanje i mirni prosvjed propisano u članku 42. Ustava te sloboda izražavanja misli, propisana u članku 38. stavku 1. Ustava«.

Predlagateljica (skupina građana iz Građanske inicijative »M. G.«) također je osporavala članak 1. stavke 3. i 4. ZID-a ZJO/05 zbog nesuglasnosti s člancima 16. i 42. Ustava, člankom 11. Konvencije te člankom 20. Opće deklaracije o ljudskim pravima Ujedinjenih naroda (Odluka o objavi Opće deklaracije o ljudskim pravima - Nar. nov. - MU, br. 12/09) i člankom 21. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. 

2.Ustavnosudski postupak
Ustavni je sud od Hrvatskog sabora zatražio i zaprimio Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnom okupljanju, s Konačnim prijedlogom zakona, a o prijedlozima se očitovala i Vlada Republike Hrvatske.

Ustavni sud je putem Venecijanskog foruma, posebnog programa Komisije za demokraciju putem prava Vijeća Europe (Venecijanske komisije), zatražio podatke relevantne za ovaj ustavnosudski postupak od 56 država članica Venecijanske komisije, od država u statusu promatrača (Argentine, Japana, Kanade, Kazahstana, SAD-a, Svete Stolice i Urugvaja) i od Južne Afrike kao države s posebnim statusom suradnika Venecijanske komisije. 

2.1.  Mjerodavno domaće i međunarodno pravo i praksa
Značajno je naglasiti da je u II. dijelu obrazloženja Odluke Ustavni sud prikazao zakonsko uređenje javnog okupljanja u Republici Hrvatskoj.

Za ocjenu osnovanosti pokretanja postupka u ovom ustavnosudskom predmetu Ustavni sud je kao mjerodavne naveo članke 42. i 38. stavke 1. i 2. u svezi s dijelom članka 1. stavka 1. te članke 3., 14. i 16. Ustava, kao i članak 11. Konvencije te članak 21. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članak 20. stavak 1. Opće deklaracije o ljudskim pravima.

U svojoj se dosadašnjoj praksi Ustavni sud više puta bavio ispitivanjem suglasnosti s Ustavom zakonskog uređenja javnog okupljanja u Republici Hrvatskoj.¹

U ovom je ustavnosudskom postupku Ustavni sud razmotrio odluke Europske komisije te odluke i presude Europskog suda, osobito u sljedećim slučajevima: predmet Rassemblement jurassien and Unite jurassienne protiv Švicarske (odluka o dopuštenosti zahtjeva, br. 8191/78, 10. listopada 1979.); predmet Kršćani protiv rasizma i fašizma (Christians against Racism and Fascism) protiv Ujedinjenog Kraljevstva (odluka o dopuštenosti zahtjeva, br. 8440/78, 16. srpnja 1980.); predmet Pendragon protiv Ujedinjenog Kraljevstva (odluka o dopuštenosti zahtjeva, br. 31416/96, 19. listopada 1998.); predmet Rai, Allmond i »Negotiate Now« protiv Ujedinjenog Kraljevstva (odluka o dopuštenosti zahtjeva, br. 25522/94, 6. travnja 1995.); predmet Éva Molnár protiv Mađarske (presuda, 7. listopada 2008., zahtjev, br. 10346/05); predmet Patyi i drugi protiv Mađarske (presuda, 7. listopada 2008., zahtjev, br. 5529/05); predmet Nurettin Aldemir i drugi protiv Turske (presuda, 18. prosinca 2007., zahtjevi, br. 32124/02, 32126/02, 32129/02, 32132/02, 32133/02, 32137/02 i 32138/02), i dr.

Pravo na slobodu mirnog okupljanja Europski sud smatra neraskidivo povezanim s pravom na slobodu izražavanja. U predmetu Udruženje građana Radko & Paunovski protiv Makedonije (presuda, 15. siječnja 2009., zahtjev, br. 74651/01) on je istaknuo:

»63. Bez obzira na njegovu autonomnu ulogu i poseban djelokrug njegove primjene, članak 11. Konvencije mora se promatrati u svjetlu članka 10. Zaštita mišljenja i slobode izražavanja jedna je od svrha prava na slobodu okupljanja i udruživanja koje jamči članak 11. (...). 

64. Sloboda izražavanja ne odnosi se samo na ‘informacije’ ili ‘ideje’ koje su prihvaćene s odobravanjem ili koje se ne smatraju uvredljivima, već i na one koje vrijeđaju, šokiraju ili uznemiravaju. To su zahtjevi pluralizma, tolerancije i širokoumlja bez kojih nema ‘demokratskog društva’ (...).

65. Iako Sud prihvaća da je moguće da napetost nastaje u situacijama kada se društvo podijeli, on smatra da je to jedna od neizbježnih posljedica pluralizma. U takvim okolnostima uloga države nije da otkloni uzrok tenzija na način da ukine pluralizam, već da osigura da se konkurentske grupe međusobno toleriraju (...).«

Slično tome, Europski sud je isktanuo i u predmetu Stankov i Ujedinjena makedonska organizacija Ilinden protiv Bugarske (presuda, 2. listopada 2001., zahtjevi, br. 29221/95, 29225/95). U predmetu Bączkowski i drugi protiv Poljske (presuda, 3. svibnja 2007., zahtjev, br. 1543/06), Europski sud istaknuo je postojanje pozitivnih obveza država ugovornica u području prava na slobodu javnog okupljanja, dok se u predmetu Plattform »Arzte für das Leben« protiv Austrije (presuda, 21. lipnja 1988., zahtjev, br. 10126/82) Europski sud osvrnuo se na pozitivne obveze država ugovornica vezane uz osiguranje mirnog karaktera javnih okupljanja.

Ni mogućnost da mirno okupljanje preraste u nerede njegovih pristaša i protivnika nije dostatan razlog za ukidanje prava na slobodu javnog okupljanja, osobito kad je riječ o javnom okupljanju koje se odnosi na pitanja od javnog interesa odnosno ona koja uključuju političke govore (predmetu Kršćanska demokratska narodna stranka (Christian Democratic People’s Party) protiv Moldavije (br. 2) (presuda, 2. veljače 2010., zahtjev, br. 25196/04). 

Konačno, u predmetu Makhmudov protiv Rusije (presuda, 26. srpnja 2007., zahtjev, br. 35082/04) Europski sud postavio je mjerila za procjenu razmjernosti miješanja države u pravo na slobodu javnog okupljanja.

Ustavni sud naveo je da danas još nema jasne i čvrste »zajedničke osnove« u nacionalnim zakonodavstvima država članica Vijeća Europe, a time ni zajedničkog europskog pristupa, odnosno jasnog europskog konsenzusa, u pitanju granica ostvarivanja prava na slobodu javnog okupljanja u blizini objekata u kojima su sjedišta najviših tijela državne vlasti.²

2.2.  Ocjena Ustavnog suda Republike Hrvatske
Ustavni sud u Odluci navodi da se zakonsko uređenje prava na slobodu javnog okupljanja odnosi u prvom redu na propisivanje pretpostavki za njegovo ostvarenje. Stoga se ZJO - s obzirom na predmet uređenja - može definirati kao zakon kojemu je temeljna svrha ograničavanje Ustavom zajamčenog prava građana na slobodu javnog okupljanja. Razmatranjem sadržaja ZJO-a može se, prema ocjeni Ustavnog suda zaključiti da pretpostavke za ostvarivanje tog prava nisu propisane podrobno, a gledajući zakonska rješenja u cjelini, ne mogu se kvalificirati ni kao pretjerano restriktivne. 

Opredjeljenje hrvatskog zakonodavca da donese poseban zakon o javnom okupljanju postavilo je pred njega i posebne zahtjeve vezane uz njegov sadržaj. Ustavni je sud u tom smislu istaknuo da poseban nacionalni zakon koji ograničava pravo na slobodu javnog okupljanja mora poštovati tri načela koja izviru iz općih vrednota što ih štiti Ustav: 

- pozitivnu presumpciju u korist održavanja javnog okupljanja

- pozitivnu obvezu države da štiti pravo na slobodu javnog okupljanja

- načelo razmjernosti u ograničenjima prava na slobodu javnog okupljanja.

Ustavni sud je utvrdio da je zakonodavac pri donošenju ZJO-a nastojao uvažiti sva tri navedena načela (ču čl. 20. ZJO-a).

U članku 10. ZJO-a, koji propisuje da se mirno okupljanje i javni prosvjet može »održati na svakom za to prikladnom mjestu«. Takav je pristup zakonodavca u cijelosti suglasan s europskim standardima.³

U ovom ustavnosudskom postupku, stoga, nije se postavilo pitanje suglasnosti općeg pravnog okvira ZJO-a s Ustavom. Predmet koji se u njemu ispitivan bio je ograničen samo na dvije konkretne odredbe ZJO-a koje propisuju iznimke od prethodno navedenih općih zakonskih pravila. Riječ je o zabrani održavanja javnih okupljanja, definiranih u smislu članka 4. stavak 1. ZJO-a, na prostoru od najmanje 100 metara od objekata u kojima su smješteni ili zasjedaju Hrvatski sabor, predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske. Zabrana se u odnosu na ta mjesta proširuje i na skupine manje od 20 osoba, to jest na bilo koje skupine osoba neovisno o njihovu broju ako se one organizirano okupljaju radi javnog izražavanja i promicanja političkih, socijalnih i nacionalnih uvjerenja.

Ispitivanje osnovanosti prijedloga predlagatelja obuhvatilo je tri pravna pitanja: 

- prvo, ispitivanje suglasnosti s Ustavom članka 1. stavak 3. ZID-a ZJO/05 (čl. 11. st. 1. al. 6. ZJO-a) u dijelu koji zabranjuje održavanje javnih okupljanja u smislu članka 4. stavak 1. ZJO-a »na prostoru od najmanje 100 metara od objekata u kojima ... zasjedaju Hrvatski sabor, predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske«;

- drugo, ispitivanje suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 3. ZID-a ZJO/05 (čl. 11. st. 1. al. 6. ZJO-a) u dijelu koji zabranjuje održavanje javnih okupljanja u smislu članka 4. stavak 1. ZJO-a »na prostoru od najmanje 100 metara od objekata u kojima su smješteni ... Hrvatski sabor, predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske«;

- treće, ispitivanje suglasnosti s Ustavom članka 1. stavak 4. ZID-a ZJO/05 (čl. 11. st. 2. ZJO-a) koji zabranu održavanja javnih okupljanja u smislu članka 4. stavak 1. ZJO-a na zakonom određenom području proširuje i na svako organizirano okupljanje manje od 20 ljudi, što je odstupanje od pravila sadržanog u članku 4. stavak 1. ZJO-a.

Prva dva pitanja povezana su funkcionalno. Zakonodavac razlikuje objekte u kojima »zasjedaju« od onih u kojima su »smješteni« Hrvatski sabor, predsjednik Republike, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske.

U svezi s trećim pitanjem, Ustavni je sud smatrao važnim upozoriti da nisu točni navodi predlagatelja o tome da je osporenim člankom 1. stavak 4. ZID-a ZJO/05 (čl. 11. st. 2. ZJO-a) zabrana protegnuta i na pojedinačni prosvjed (to jest prosvjed jedne osobe). Osporenim je člankom suspendirana primjena »članka 4. stavka 1. ovoga Zakona, u dijelu kojim se određuje broj sudionika okupljanja«. Budući da članak 4. stavak 1. ZJO-a govori o »organiziranom okupljanju više od 20 ljudi«, Ustavni sud ne vidi da su iz navedenih zakonskih izričaja predlagatelji zaključili da zabrana obuhvaća i »pojedinačni prosvjed« iz članka 9. stavak 3. ZJO-a. Očito je, naime, da pojedinačni prosvjed nije obuhvaćen zakonskom definicijom javnog okupljanja, u smislu članka 4. stavak 1. ZJO-a.

Osporeni dio članka 11. stavak 1. alineja 6. ZJO-a (čl. 1. st. 3. ZID-a ZJO/05) propisuje da se, iznimno od članka 10. ZJO-a, mirno okupljanje i javni prosvjed ne smije održavati: 

»- najmanje 100 metara od objekata u kojima ... zasjedaju Hrvatski sabor, Predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske.«

U nedostatku jasno izraženog cilja osporene zakonske mjere, sadržane u članku 1. stavak 3. ZID-a ZJO/05 (čl. 11. st. 1. al. 6. ZJO-a), Ustavni je sud tu mjeru ispitao u svjetlu općeg cilja ZID-a ZJO/05 koji je Vlada Republike Hrvatske, kao predlagateljica zakona, navela u Konačnom prijedlogu ZID-a ZJO/05. To su: - interesi državne sigurnosti, i - zaštita prava i sloboda.

Ustavni je sud po toj osnovi utvrdio da se zabrana javnih okupljanja u smislu članka 4. stavak 1. ZJO-a najmanje 100 metara od objekata u kojima državna tijela »zasjedaju« (izvan objekata u kojima je njihovo sjedište) ne može opravdati ni interesom državne sigurnosti ni zaštitom prava i sloboda drugih. I jedan i drugi cilj mogu se, naime, postići i drugim, blažim sredstvima kojima se na tim mjestima ne bi ukidalo samo ustavno pravo građana na slobodu javnog okupljanja kao takvo. 

Osim toga, Ustavni je sud primijetio da državna tijela o kojima je riječ imaju punu slobodu izbora i mjesta i objekta u kojem će zasjedati izvan objekta koji je njihovo sjedište, kao i punu slobodu izbora vremena kad će to učiniti. Odluče li ona za svoje zasjedanje svojevoljno izabrati mjesto, odnosno objekt u blizini kojeg se, prema prethodnoj sigurnosnoj procjeni, mogu očekivati javna okupljanja u bilo kojem obliku, onda su dužna prihvatiti i posljedice svoje odluke. Prema stajalištu Ustavnog suda, bilo koji drugi pristup bio bi protivan temeljnim načelima demokratskog društva. 

Prema tome, u nedostatku obrazloženja koje bi ukazivalo na legitiman cilj osporene zakonske mjere, ustavna delegacija ovlasti uređenja tog prava na zakonodavca, sadržana u članku 42. Ustava (»Svakom se priznaje pravo na javno okupljanje i mirni prosvjed u skladu sa zakonom.«), u opisanim se okolnostima, prema stajalištu Ustavnog suda, ne bi mogla tumačiti kao ovlast zakonodavca da to pravo, priznato Ustavom, u cijelosti ukida.Takva zakonska mjera, istaknuo je Ustavni sud u Odluci, mora biti kvalificirana kao očito nesuglasna s Ustavom.

Budući da Ustavni sud nije našao nijedan ustavnopravno prihvatljiv razlog kojim bi se osporena zakonska mjera mogla opravdati, a polazeći od činjenice da se njome - u odnosu na bilo koje, unaprijed nepoznato, konkretno mjesto i objekt - ukida sama bît ustavnog prava na slobodu javnog okupljanja, Ustavni sud ocijenio je da članak 1. stavak 3. ZID-a ZJO/05 (čl. 11. st. 1. al. 6. ZJO-a) u dijelu koji glasi: »zasjedaju« nije u skladu s člankom 42. Ustava. 

Osporeni dio članka 11. stavak 1. alineja 6. ZJO-a (čl. 1. st. 3. ZID-a ZJO/05) propisuje da se, iznimno od članka 10. ZJO-a, mirno okupljanje i javni prosvjed ne smije održavati:

»- najmanje 100 metara od objekata u kojima su smješteni ... Hrvatski sabor, predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske.«

Za razliku od prethodno razmatranih objekata, taj se dio osporene odredbe odnosi na objekte koji su sjedišta Hrvatskog sabora, predsjednika Republike, Vlade Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Na pitanje je li zakonska mjera opravadana Ustavni je sud ponajprije utvrdio da nije sporna ustavna osnova za ograničenje prava na slobodu javnog okupljanja (čl. 16. Ustava i čl. 11. st. 2. Konvencije). 

Neosporna je za Ustavni sud i činjenica da je ograničenje propisano zakonom, koji je u pravilno provedenom postupku donio Hrvatski sabor većinom glasova ukupnog broja zastupnika (čl. 83. st. 2. Ustava), kao i činjenica daosporene zakonske odredbe predstavljaju miješanje zakonodavca u ustavno pravo građana zajamčeno člankom 42. Ustava.

 
1 U Odluci, br. U-I-241/1998 od 31. ožujka 1999. (Nar. nov., br. 38/99.) Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te ukinuo članak 3. stavak 3. Zakona o javnom okupljanju (Nar. nov., br. 22/92.)
U Odluci, br. U-II-242/1998 od 14. travnja 1999. (Nar. nov., br. 38/99) Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te ukinuo Zaključak o određivanju mjesta za javna okupljanja (Sl. gl. Grada Zagreba, br. 10/92, 11/92, 10/95, 3/97 i 6/97). U Odluci je utvrdio da je osporeni Zaključak donesen na temelju članka 3. stavak 3. Zakona o javnom okupljanju (Nar. nov., br. 22/92), prema kojem tijela lokalne samouprave mogu odrediti mjesto na kojemu se svako javno okupljanje može održati. Ustavni je sud u tom smislu zaključio: »Utoliko je taj Zaključak bio zakonit, ali nije u skladu s Ustavom.«
U Odluci, br U-I-3307/2005, U-I-3309/2005, U-I-3346/2005, U-I-3359/2005 od 23. studenoga 2005. (Nar. nov., br. 139/05) Ustavni je sud ukinuo Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnom okupljanju (Nar. nov., br. 90/05) zbog formalne neustavnosti.
2 Relevantni podaci sadržani su u Prilogu 1. ove Odluke.
3 Prilog 2., točka 3.
4 Vidjeti, primjerice, praksu Europskog suda u predmetima Ashughyan protiv Armenije, presuda, 17. srpnja 2008., zahtjev, br. 33268/03 § 90.; Balçik i drugi protiv Turske (2007), § 49.; Oya Ataman protiv Turske (2006), § 38.; Nurettin Aldemir i drugi protiv Turske (2007), § 43.