Određivanje cijena određenih usluga putem tarifa samo po sebi ne predstavlja zabranjenu praksu na unutarnjem tržištu Europske unije. Ipak, u određenim slučajevima, praksa fiksiranja cijena putem tarife postaje problematična ne samo s aspekta slobode pružanja usluga (zaštićeno čl. 56. Ugovora u funkcioniranju Europske unije - u nastavku teksta: UFEU)^[1], nego i s aspekta prava konkurencije. U tom smislu, iako se zabrana iskorištavanja dominantne pozicije na tržištu (čl. 102. UFEU-a) čini kao logičan izbor pravne osnove prema kojoj se može analizirati kompatibilnost određene prakse s pravom EU, ovdje je fokus na presudama u kojima se analiza temelji na ocjeni krše li se pravila tržišnog natjecanja (čl. 101. st. 1. UFEU-a, u svezi s čl. 4. st. 3. Ugovora o Europskoj uniji - u nastavku teksta: UEU)^[2]. 

Iako su kriteriji za ocjenu kompatibilnosti određenih nacionalnih zakona i praksi s pravom EU postavljeni kroz praksu Suda Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU) iz devedesetih, određena nesigurnost u primjeni kriterija održala se sve do danas te je područje ponovno postalo dinamično u razdoblju nakon 2010., kada je zaprimljeno nekoliko novih predmeta iz tog područja. U posljednje dvije godine Sud EU zaprimio je predmet koji se ticao španjolskog zakona kojim se uređuje tarifa takozvanih procuradores, službe zadužene za određene oblike zastupanja u sudskim postupcima te predmet iz Bugarske na temu odvjetničke tarife. Predmeti su posebno zanimljivi jer diraju u tradicionalno osjetljiva područja usluga u pravosuđu, gdje je određivanje cijene usluga kroz instrumente poput tarife dosta često te se kao razlozi takve regulacije navode interesi zaštite integriteta pravosudnog sustava te zaštite potrošača, odnosno stranaka u postupcima, kojima se mora osigurati visoka razina kvalitete pravosudnih usluga. 

Članak 101. UFEU-a zabranjuje tržišnim akterima^[3]upuštanje u određene aktivnosti koje krše pravila tržišnog natjecanja poput fiksiranja cijena ili podjele tržišta. Navedeni članak, u pravilu, ne odnosi se na izvršavanje javnih ovlasti države koje nemaju gospodarski karakter^[4], no može postati primjenjiv zbog obveze na lojalnu suradnju država članica iz čl. 4. st. 3. UEU-a, koja, između ostalog, znači i zabranu zadržavanja na snazi mjera, pa čak i onih zakonodavnog karaktera koje bi poništile korisni učinak odredaba o pravu tržišnog natjecanja^[5]. U praksi to znači da države prigodom donošenja zakona kojima se reguliraju određene tržišne djelatnosti moraju voditi računa da ne potpomognu stvaranje interesnih udruženja koja mogu ne samo sprječavati ulazakkonkurencije na tržište, nego i sustavno štetiti interesima potrošača kroz neopravdano visoku cijenu usluga. 

Prema praksi Suda EU postoje dva oblika ponašanja države koja se smatraju protivnima obvezi iz čl. 101. st. 1. UFEU-a u svezi s čl. 4. st. 3. UEU-a. Prvi oblik javlja se u slučajevima u kojima država nalaže ili potiče stvaranje kartela ili, pak, osnažuje efekte već postojećih kartela^[6], a drugi kada država oduzme svojim propisima karakter akta države tako da delegira ovlasti donošenja odluka o intervenciji od gospodarskog interesa na privatne subjekte^[7]. 

Potrebno je naglasiti da, čak i kada država delegira regulatornu ovlast privatnim akterima, to još uvijek ne znači da je došlo do kršenja pravila tržišnog natjecanja. U tom smislu, analiza Suda EU prolazi kroz dvije etape. Ponajprije potrebno je utvrditi je li uopće došlo do delegacije, te ako nije, Sud EU jednostavno konstatira da se pravila o tržišnom natjecanju ne primjenjuju. Unutar toga prvog koraka, posebno je bitno utvrditi predstavlja li tijelo koje regulira određenu profesiju emanaciju države kao i je li tijelo koje donosi taj propis sastavljeno od pripadnika profesije koju se regulira ili pak od stručnjaka neovisnih o toj profesiji, koji su zakonom obvezani uzeti u obzir javni interes te interes povezanih profesija^[8]. Ako je doista došlo do delegacije, potrebno je utvrditi jesu li je privatni akteri kojima je delegirana regulatorna ovlast iskoristili na način koji krši pravila tržišnog natjecanja. Bitno je dodati da primjenjivost pravila tržišnog natjecanja na tarife proizlazi iz činjenice što su one primjenjive na čitavom području određene države te se zbog toga smatra da mogu utjecati na trgovinu između zemalja članica EU, što je jedan od kriterija za primjenu tih pravila^[9].

Djelatnosti povezane s pravosuđem predstavljaju odlične primjere za analizu kriterija koje je Sud EU razvio u svojoj praksi. Odvjetništvo, čije profesionalno i kvalitetno obavljanje predstavlja posebno bitan interes, smatra se ekonomskom djelatnošću te je podvrgnuto pravilima europskog prava o tržišnom natjecanju^[10]. Prema praksi Suda EU, odvjetničke komore, kada donose tarifu ne obavljaju niti socijalne funkcije utemeljene na načelu solidarnosti, niti imaju ovlasti koje su, u pravilu, povjerene tijelima javne vlasti, nego predstavljaju profesionalne udruge koje reguliraju izvršavanje određene ekonomske aktivnosti^[11]. Glede toga, problematično je stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske prema kojem se »pružanje pravne pomoći putem odvjetništva ne može shvatiti kao gospodarska djelatnost i ne može biti, zbog svoje specifičnosti, podvrgnuto zakonima ponude i potražnje na tržištu«^[12]. Kako je navedeno rješenje doneseno čak 13 godina prije pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, možemo očekivati da će se stajalište Ustavnog suda promijeniti. 

Sud EU, također, naglasio je da svaka država članica, u trenutku kada odlučuje koliko će ovlasti prenijeti na određeno profesionalno udruženje, može izabrati sustav u kojem ona sama jasno definira javni interes i osnovna načela profesije te zadržava pravo odlučivanja u zadnjoj instanci ili, pak, sustav u kojem u potpunosti delegira regulaciju određene profesije udruzi ili komori u kojem se slučaju primjenjuju pravila tržišnog natjecanja^[13]. Praktične su posljedice, dakako, različite jer je u prvom slučaju primjena pravila tržišnog natjecanja u potpunosti isključena, dok se u drugom slučaju ona primjenjuju, što znači, između ostalog, i obvezu notifikacije akata Europskoj komisiji u određenim slučajevima.
 

Odgovor na pitanje kada točno država delegira svoje regulatorne ovlasti ovisi ponajprije o nacionalnoj mjeri koja je predmet sudske analize. U pravilu, Sud EU analizira sastav udruge ili tijela koje donosi određeni akt, obvezujuću prirodu njezinih akata, mogućnost državne kontrole akata koje takvo tijelo donosi te sudski nadzor nad primjenom akta^[14]. 

U predmetima Arduino i Cipolla Sud EU odlučivao je o kompatibilnosti talijanske odvjetničke tarife s pravom EU. U talijanskom sustavu nacrt teksta tarife povjeren je odvjetničkoj komori, ali treba biti odobren od strane ministra pravosuđa, uz prethodno mišljenje Državnog Vijeća (Consiglio di Stato) te Međuresornog odbora za cijene (Comitato interministeriale dei prezzi)^[15]. 

Analizirajući talijanski sustav, Sud EU ponajprije je utvrdio koje je tijelo zaduženo za nacrt tarife^[16], potom predstavlja li odvjetnička komora, posebno s obzirom na njezin sastav, emanaciju države, tj. javne vlasti^[17], zatim nadzire li država donošenje tarife^[18] te, konačno imaju li sudovi kontrolu nad primjenom tarife^[19]. Utvrđeno je da komora ne predstavlja tijelo javne vlasti, odnosno emanaciju države što posljedično znači da može potpadati pod kategoriju profesionalnih udruga kojima država može delegirati ovlasti regulacije određenih profesija. Kako u talijanskom sustavu odvjetnička komora donosi samo nacrt tarife, koji, da bi stupio na snagu, mora biti odobren od strane ministra pravosuđa, uz mišljenje dvaju drugih tijela te sudovi zadržavaju nadzor nad primjenom tarife, Sud EU zaključio je da nije došlo do oduzimanja zakonodavnog karaktera u mjeri kojom se utvrđuje odvjetnička tarifa te da ona nije protivna zabrani iz čl. 101. st. 1. UFEU-a, u svezi s čl. 4. st. 3. UEU-a^[20]. 

Istom logikom Sud EU vodio se i u predmetu Eurosaneamientos, u kojem je predmet analize bila tarifa španjolske službe za određene oblike zastupanja pred sudovima. S obzirom na to da je udruga zastupnika tek podnosila nacrt tarife koji je Španjolska odobravala u zakonodavnoj proceduri^[21], te na mogućnost odstupanja od tarife o određenim slučajevima i sudsku kontrolu nad primjenom tarife^[22], zaključeno je da Španjolska nije oduzela karakter akta države zakonu o tarifi zastupnika^[23]. 

Za razliku od prethodno analiziranih slučajeva, u presudi CHEZ Elektro Bulgaria iz 2017.,Sud EU došao je do zaključka da je bugarski sustav naplate odvjetničkih nagrada i troškova potencijalno suprotan čl. 101. st. 1. UFEU-a, u svezi s čl. 4. st. 3. UEU-a. Bugarski sustav karakterizira izostanak državne intervencije u donošenje tarife^[24], a kontrola je ograničena isključivo na kontrolu ustavnosti i zakonitosti pred Visokim upravnim sudom^[25]. U tom slučaju, utvrđeno je da Visoko odvjetničko vijeće, kada donosi akte kojima regulira minimalne iznose odvjetničke naknade, predstavlja udruženje poduzetnika u smislu čl. 101. UFEU-a^[26]. Posljedično, na te akte primjenjuju se pravila tržišnog natjecanja. 

Prigodom analize kompatibilnosti bugarskog sustava s čl. 101. st. 1. UFEU-a, u svezi s čl. 4. st. 3. UEU-a, poseban je naglasak stavljen, s jedne strane, na činjenicu da on zabranjuje dogovor o naknadi između odvjetnika i stranke koji je niži od onog određenog tarifom, te čije kršenje vodi k disciplinskoj odgovornosti odvjetnika te, s druge strane, na nemogućnost sudova da nalože naknadu u nižem iznosu od onoga propisanog tarifom. Sud EU zaključio je da te mjere predstavljaju horizontalno određivanje obveznih najnižih cijena^[27] te stoga mogu ograničiti tržišno natjecanje u smislu čl. 101. st. 1. UFEU-a, u svezi s čl. 4. st. 3. UEU-a^[28].

Iz navedenog proizlazi da u slučajevima u kojima država uistinu prepusti donošenje tarife profesionalnom udruženju koje u svojem sastavu nema neovisnih stručnjaka koji bi jamčili zaštitu javnog interesa temeljenog na zakonu, kao i interesa povezanih profesija, te propiše tek minimalnu kontrolu sudova nad primjenom tarife, dolazi do delegacije regulatorne ovlasti udruženju poduzetnika. Tarifa se u takvom slučaju smatra horizontalnim ugovorom o fiksiranju minimalnih cijena, koji, ako nije opravdan^[29], krši čl. 101. par. 1 UFEU-a.

Relevantan propis kojim se regulira hrvatski sustav naplate odvjetničkih nagrada te naknade troškova jest Zakon o odvjetništvu (Nar. nov., br. 9/94, 117/08, 50/09, 75/09 i 18/11), no na analizu hrvatskog sustava određivanja odvjetničkih nagrada prema kriterijima razvijenim u praksi Suda EU bitno utječu i Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći (Nar. nov., br. 143/13) te sudska praksa. 

U čl. 18. st. 1. Zakona o odvjetništvu predviđeno je da odvjetnici imaju pravo na nagradu za svoj rad te na naknadu troškova u svezi s obavljenim radom sukladno tarifi koju utvrđuje i donosi Hrvatska odvjetnička komora (HOK), uz suglasnost ministra pravosuđa. Takav način regulacije odvjetničke tarife približava se sustavu koji je bio predmet analize u slučajevima Arduino i Cipolla. Ako se naš sustav, pak, usporedi s tarifom španjolske službe za zastupanje koja je bila predmet analize u slučaju Eurosaneamientos, naš sustav ostavlja više diskrecije HOK-u jer zakon ne predviđa da tarifa mora biti donesena u redovitoj zakonodavnoj proceduri. 

Unatoč tome, potrebno je naglasiti da donošenje hrvatske tarife nije u potpunosti prepušteno HOK-u. Iz prethodno spomenutog čl. 18. Zakona o odvjetništvu proizlazi da je ministar pravosuđa prigodom davanja suglasnosti na nacrt dužan uzeti u obzir zaštitu socijalnih i gospodarskih interesa te voditi računa o jednakosti u položaju primatelja i davatelja usluga s obzirom na različite razine stručnog znanja. Štoviše, čl. 30. st. 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odvjetništvu^[30] propisuje da ministar mora zatražiti mišljenje Gospodarsko-socijalnog vijeća prije odobravanja tarife te u st. 4. daje ovlast ministru da u određenim slučajevima tarifu donese sam. 

Osim te odredbe, čl. 19. Zakona o odvjetništvu dopušta ugovaranje nagrade u razmjeru s uspjehom u imovinskopravnim sporovima, a čl. 21. istog Zakona nalaže HOK-u osiguravanje besplatne pravne pomoći u određenim slučajevima. Javni interes dodatno je zaštićen i kroz odredbe Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, koji se također donose uz mišljenje Gospodarsko-socijalnog vijeća^[31].

U prilog argumentu da je država zadržala kontrolu nad primjenom tarife ide stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz rješenja o neprihvaćanju zahtjeva za ocjenu suglasnosti s Ustavom čl. 1. i 3. Zakona o izmjenama Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave^[32], u kojem je jedan od argumenata podnositelja u prilog neustavnosti Zakona bio i onaj prema kojem država definiranjem žalbenih postupaka pred Državnom komisijom za kontrolu postupaka javne nabave, kao neprocjenjivih, izravno zadire u samostalnost i neovisnost odvjetništva eliminiranjem primjene dijela tarife^[33]. Iako Ustavni sud nije podrobno analizirao taj argument, jasno je da zakonodavna regulacija cijena odvjetničkih usluga nije u konfliktu sa samostalnošću i neovisnošću odvjetništva kao profesije. Da je takav argument bio usvojen, opravdano bi se moglo postaviti pitanje neovisnosti sudaca, čije su plaće, također, uređene zakonom^[34].

Po pitanju sudske kontrole, iz prakse je vidljivo da naši sudovi kontroliraju ne samo formalne pretpostavke primjene tarife, nego i određuju postotke u kojima se priznaje nagrada za određenu radnju odvjetnika^[35] te u određenim slučajevima definiraju rokove plaćanja odvjetničke nagrade^[36]. U usporedbi s ograničenom mogućnošću kontrole koju imaju španjolski sudovi nad tarifom zastupnika koja je bila predmet analize u predmetu Eurosaneamientos, ovlasti naših sudova su šire. Isti se zaključak nameće ako se naš sustav usporedi s bugarskim sustavom kontrole naplate odvjetničkih nagrada i troškova, koji je bio predmet analize u slučaju CHEZ Elektro Bulgaria. 

S obzirom na kriterije razvijene u praksi Suda EU, zaključak da Republika Hrvatska nije oduzela tarifi odvjetničkih usluga prirodu državnog akta te se stoga na nju ne bi primjenjivala pravila o tržišnom natjecanju, čini se izglednim^[37]. Kontrola koju u procesu donošenja tarife ima ministar pravosuđa, ali i kontrola primjene tarife od strane hrvatskih sudova, nisu zanemarive, te su ti elementi ono što razlikuje naš sustav od, primjerice, bugarskog, čija je kompatibilnost s čl. 101. UFEU-a upitna. To, dakako, ne znači da je tarifa nužno kompatibilna s čl. 49. i 56. UFEU-a. 

Praksa suda EU u području primjenjivosti pravila tržišnog natjecanja na određivanje cijena usluga putem tarifa ostala je, u pravilu, fokusirana na nekoliko temeljnih elemenata, koje Sud uzima u obzir prigodom svoje analize. Iako su, strogo gledano, svi ti elementi podjednako važni, težište analize je na stupnju upletenosti države kako u sam proces donošenja tarife, tako i na kontrolu njezine primjene. 

Sustavi u kojima države jednostavno prepuste određivanje cijena usluge profesionalnim udruženjima u kojima nema neovisnih stručnjaka ili, pak, državnih službenika, u kojima javni interes nije uzet u obzir te u kojima sudovi nemaju određeni stupanj kontrole nad primjenom tarife, podvrgnuti su pravilima tržišnog natjecanja. Sustavi, pak, u kojima je osiguran određeni stupanj upletenosti države u donošenje tarifa te kontrola sudova nad njihovom primjenom vrlo će vjerojatno izbjeći primjeni tih pravila. Unatoč tome što su kriteriji za provjeru je li nastupila delegacija, odnosno je li neka država oduzela određenom aktu karakter državnog akta dajući ovlast regulacije profesionalnoj udruzi, u pravilu, strogi, slučaj CHEZ Elektro Bulgaria pokazuje da je moguće utvrditi da je do delegacije došlo te, štoviše, da odvjetnička tarifa potencijalno krši pravila tržišnog natjecanja. 

Praksa suda EU ne daje detaljan odgovor na pitanje koliki je stupanj upletenosti države dovoljan da bi određena tarifa zadržala status »akta države« u smislu sudske prakse. Iako će odgovore na ta pitanja vjerojatno trebati pričekati, pogotovo zato što Sud EU ne daje odgovore na hipotetska pitanja, nego svoje kriterije razvija od slučaja do slučaja, ovo dinamično područje prava u posljednje je vrijeme opet došlo u fokus Suda EU te je izvjesno da će se taj trend nastaviti i u 2018. godini.

[1] Pročišćene verzije Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL C 202, 7. lipnja 2016.), str. 1-388.
[2] Ibid.
[3] Pravo konkurencije EU ne temelji se na sankcioniranju na temelju pravne osobnosti, tj. ne sankcionira se samo društvo koje se upusti u aktivnost protivnu pravu tržišnog natjecanja, nego čitava ekonomska jedinica koja djeluje zajedno.
[4] Presuda od 12. prosinca 2013., SOA Nazionale Costruttori (C-327/12, EU:C:2013:827), str. 27.
[5] Članak 4. st. 3. Ugovora o Europskoj uniji.
[6] Rješenje od 17. veljače 2005., Mauri (C-250/03, EU:C:2005:96), str. 30.
[7] Presuda od 5. prosinca 2006., Cipolla i drugi (C-94/04 i C-202/04, EU:C:2006:758), str. 47.
[8] Presuda od 4. rujna 2014., API i dr. (od C-184/13 do C-187/13, C-194/13, C-195/13 i C-208/13, EU:C:2014:2147), str. 31 i 34.
[9] Rješenje od 5. svibnja 2008., Hospital Consulting i drugi (C-386/07, neobjavljeno, EU:C:2008:256), str. 18.
[10] Presuda od 19. veljače 2002., Wouters i drugi (C-309/99, EU:C:2002:98), str. 49.
[11] Ibid, str. 58.
[12] Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-I-1085/1997, U-I-23/1999, U-I-824/1999 od 20. travnja 2000. (Nar. nov., br. 51/00).
[13] Wouters (ibid.), str. 68 i 69.
[14] Presuda od 17. listopada 1995., DIP i drugi (od C-140/94 do C-142/94, EU:C:1995:330), str. 20-23.
[15] Presuda od 19. veljače 2002., Arduino (C-35/99, EU:C:2002:97), § 41; presuda od 5. prosinca 2006., Cipolla i drugi (C-94/04 i C-202/04, EU:C:2006:758), § 50.
[16] Arduino (ibid.), str. 36 i 37; Cipolla (ibid.), str. 48.
[17] Arduino (ibid.), str. 39; Cipolla (ibid.), str. 49.
[18] Arduino (ibid.), str. 41;Cipolla (ibid.), str. 50.
[19] Arduino (ibid.), str. 42; Cipolla (ibid.), str. 51.
[20] Arduino (ibid.), str. 43 i 44; Cipolla (ibid.), str. 54.
[21] Presuda od 8. prosinca 2016., Eurosaneamientos i dr. (C-532/15 i C-538/15, EU:C:2016:932), str. 37.
[22] Ibid., str. 38 i 39.
[23] Ibid.,str. 40.
[24] Presuda od 23. studenoga 2017., CHEZ Elektro Bulgaria i Frontex International (C-427/16 i C-428/16, EU:C:2017:890), st r.43.
[25] Ibid., str. 47.
[26] Presuda od 23. studenoga 2017., CHEZ Elektro Bulgaria i Frontex International (C-427/16 i C-428/16, EU:C:2017:890), str. 48.
[27] Ibid., str. 50.
[28] Ibid., str. 57.
[29] Ibid., str. 53-57.
[30] Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o odvjetništvu (Nar. nov., br. 117/08).
[31] Mišljenje Gospodarsko-socijalnog vijeća o Prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći od 5. srpnja 2011.
[32] Ustavni sud Republike Hrvatske, rješenje br. U-I-5254/2014, U-I-5923/2014, U-I-5960/2014,U-I-6197/2014, U-I-6302/2014, U-I-6304/2014, U-I-7125/2014, U-I-7140/2014, U-I-7141/2014, U-I-7142/2014, U-I-7598/2014, U-I-7634/2014, U-I-869/2015 od 5. srpnja 2016.
[33] Ibid., toč. III. 4.
[34] Zakon o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (Nar. nov., br. 10/99, 25/00, 01/01, 30/01, 59/01, 114/01, 116/01, 64/02, 153/02, 154/02, 17/04, 08/06, 142/06, 34/07, 134/07, 146/08, 155/08, 39/09, 155/09, 14/11, 154/11, 12/12, 143/12, 100/14, 147/14 i 120/16).
[35] Vrhovni sud Republike Hrvatske, Rev 2125/98, 26. kolovoza 2000.
[36] Vrhovni sud Republike Hrvatske, Rev 418/07, 30. svibnja 2007.
[37] Suprotno, M. Vlahović: »Primjena pravila tržišnog natjecanja na odvjetničku profesiju-teorijski i regulatorni aspekti, uz težište na pravu Europske unije i Republike Hrvatske«, Osijek, 2013., str. 36.