Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru, uređeno je Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru⁴ i definirano je kao sveobuhvatni sustav unutarnjih kontrola koji uspostavljaju i za koji su odgovorni čelnici korisnika proračuna, a kojim se, upravljajući rizicima, osigurava razumna sigurnost da će se u ostvarivanju ciljeva proračunska i druga sredstva koristiti pravilno, etično, ekonomično i djelotvorno. Jedno od važnih područja financijskog upravljanja i kontrole je i planski pristup poslovanju koji, između ostalog, uz programsko, operativno i financijsko planiranje podrazumijeva i strateško planiranje.

Općenito govoreći, strateško planiranje je alat za upravljanje, kako za privatni sektor, tako i za javnu upravu. U javnoj upravi koristi se kao pomoć pri usmjeravanju postojećih sredstava (državnih/regionalnih/lokalnih/međunarodnih) na djelotvoran, koherentan i transparentan način, te kao sredstvo osiguranja zajedničkog rada svih subjekata u javnom sektoru (Vlada, resorna ministarstva, provedbena tijela i dr.) prema postizanju zajedničkih ciljeva. Ponašati se strateški znači jasno poznavati postojeće razvojne potrebe, imati jasno postavljene ciljeve, biti svjestan postojećih sredstava te sve to uključiti u planski dokument, definirajući kako će zajednički dogovoreni ciljevi biti postignuti s postojećim sredstvima. 

Često se pogrešno shvaća da je strateško planiranje potrebno samo zbog Europske unije, odnosno za potrebe korištenja sredstava iz fondova Europske unije (pretpristupni fondovi, strukturni fondovi, Kohezijski fond i dr.). Međutim, s obzirom na današnje izazove u društvu i ograničena javna sredstva, više je nego potrebno postojanje jasne vizije i strategije da bi država/regija povećala svoju konkurentnost. Također je činjenica da će Republika Hrvatska od 1. srpnja 2013. imati na raspolaganju značajna sredstva iz EU fondova koji će zahtijevati i znatan iznos nacionalnog sufinanciranja, stoga je važno imati viziju gdje država želi usmjeriti sredstva i što želi njima postići, vodeći se temeljnim postulatom dobrog financijskog upravljanja - »vrijednost za novac«.

Ne postoji jedan savršeni model strateškog planiranja, pa svaki sustav razvija svoj vlastiti model, često ga prilagođavajući tijekom vlastitog procesa planiranja. Tako je to i u slučaju izrade strateških planova ministarstava koje predvodi Ministarstvo financija. Kao što smo već u uvodu istaknuli, pravni okvir za izradu strateških planova na nacionalnoj razini postavljen je 2008., donošenjem Zakona o proračunu, odnosno 2009., donošenjem Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske⁵ za županijske razine. To ne znači da su se strateški dokumenti počeli donositi tek nakon 2008. Dapače, postojao je cijeli niz strateških dokumenata i različitih strategija u sklopu projekta Strategija razvitka Republike Hrvatske -
»Hrvatska u 21. stoljeću«, kao i tzv. ROP-ova strategija kao strateški županijski dokumenta čija je priprema počela još s provedbom programa CARDS 2001. (komponenta Demokratske stabilizacije), o čemu smo podrobnije pisali u Informatoru, br. 5964. Međutim, ono što je nedostajalo tim dokumentima bilo je povezivanje ciljeva i financijskih sredstava, odnosno povezivanje strateškog i proračunskog planiranja te jedinstvena metodologija izrade strateških planova. Danas, Zakon o proračunu obvezuje korisnike državnog proračuna, razine razdjela (ministarstva i središnja tijela državne uprave) na izradu strateških planova za trogodišnje razdoblje i njihovo povezivanje s financijskim planom, odnosno proračunom. 

Pritom, ne smijemo zaboraviti da strateški planovi za trogodišnje razdoblje, sukladno Zakonu o proračunu, ne predstavljaju zamjenu za postojeće strateške dokumente i akte planiranja, već stvaraju poveznicu između postojećih strateških dokumenata i proračuna. Izrađuju se na temelju već usvojenih strategija i drugih dokumenata dugoročnog razvoja, tako što uzimaju u obzir postavljene ciljeve, ali i promjene u okruženju (primjerice, smanjene mogućnosti financiranja, drukčije prioritete, početak korištenja EU fondova i sl.). U slučaju potrebe, na temelju strateških planova za trogodišnje razdoblje, mogu se predložiti izmjene i dopune već usvojenih strateških dokumenata i akata planiranja⁶. 

Zakonom o proračunu propisano je da Upute za izradu strateških planova za trogodišnje razdoblje sastavlja Ministarstvo financija u suradnji sa središnjim tijelom državne uprave, nadležnim za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije. Nadalje, propisana je obveza Ministarstva i drugih državnih tijela da na razini razdjela organizacijske klasifikacije izrađuju strateške planove za trogodišnje razdoblje u skladu s uputom i dostavljaju ih Ministarstvu financija koje opet -
 u suradnji sa središnjim tijelom državne uprave, nadležnim za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije - izrađuje Strategiju Vladinih programa za trogodišnje razdoblje.

Odredbom članka 23. Zakona o proračunu propisano je da strateški planovi moraju sadržavati viziju, strateške ciljeve, načine ispunjavanja ciljeva, mjere procjene rezultata i sustav praćenja postizanja rezultata, a odredbom članka 24. Zakona o proračunu propisano je da Strategija Vladinih programa mora sadržavati ukupnu zajedničku viziju, strateški cilj i makroekonomski okvir, glavna strateška područja djelovanja Vlade s postavljenim ciljevima, načinima ispunjavanja ciljeva i mjerama procjene rezultata te rang strateških prioriteta i vezu s organizacijskom i programskom klasifikacijom. 

U nastavku teksta navest ćemo pregled promjena u postupku izrade strateških planova ministarstava, odnosno istaknuti ključne promjene koje je Ministarstvo financija dalo u svojim Uputama za izradu strateških planova. Međutim, prije toga dat ćemo kratko pojašnjenje najvažnijih pojmova u strateškim planovima.

Sukladno Uputama, Vizija pretpostavlja sliku idealne budućnosti, a Misija opisuje način na koji korisnik proračuna namjerava pridonijeti ostvarivanju vizije. Opći cilj određuje jasan smjer kretanja i djelovanja korisnika proračuna da bi postižući postavljene opće ciljeve ostvario svoju viziju i misiju. Vrlo je važna povezanost općeg cilja s već postojećim strateškim dokumentima. Poseban cilj proizlazi iz općeg cilja i ukazuje na priroritete u alokaciji resursa. Način ostvarivanja predstavlja skupinu aktivnosti koje vode ostvarivanju istog posebnog cilja, odnosno kako će se ostvariti poseban cilj. Pokazatelji rezultata postavljaju se na razini načina ostvarenja i usredotočeni su na operativne aspekte realizacije aktivnosti i u praksi ih je lakše utvrditi i mjeriti. Pokazatelji učinka postavljaju se na razini posebnih ciljeva i pružaju informacije o učinkovitosti, dugoročnim rezultatima te društvenim i ekonomskim promjena koje se postižu ostvarenjem posebnih ciljeva/programa. Učinci su ponekad vidljivi tek nakon više godina, teže su mjerljivi, stoga je i njihovo utvrđivanje i mjerenje dosta složeno. 

Osnovna svrha strateških planova je pomoć ministarstvima i tijelima državne uprave u planiranju njihovih budućih aktivnosti, u utvrđivanju prioriteta, djelotvorne alokacije raspoloživih resursa, praćenja napretka u odnosu na postavljene ciljeve. Posljedica toga je da Vlada na sustavan način identificira ciljeve koje smatra najvažnijima, odnosno utvrdi prioritete te usmjeri odgovarajuća sredstva za prioritete kroz proračunski proces.

Kao što smo već rekli, izrada strateških planova i njihovo povezivanje s proračunom, proces je koji se razvija, mijenja, dopunjuje na temelju iskustva. Tako je u Uputama za izradu strateških planova, za razdoblje 2011.-2013., uvedeno da državna tijela koja su izravno odgovorna Hrvatskom saboru ili Predsjedniku Republike, također moraju izraditi strateške planove za razdoblje 2011.-2013., koji će poslužiti kao temelj za izradu njihovih financijskih planova za isto razdoblje, ali strateški planovi tih tijela ne mogu biti sastavni dio Strategije Vladinih programa.

Nadalje, u samim se Uputama za razdoblje 2011.-2013., navodi da je analiza strateških planova za razdoblje 2010.-2012. ukazala na određene slabosti te da je pri izradi novih generacija strateških planova potrebno napraviti dobre analize stanja u određenom resoru. Analiza stanja kod izrade strateškog plana mora obuhvatiti analizu okoline i analizu ministarstva, odnosno tijela državne uprave, te je preporuka za izradu analize stanja primjena tzv. SWOT analize⁷.

U Uputama za razdoblje 2011.-2013. također se navodi da se i tijekom 2009. pristupilo izradi prijedloga nove organizacijske klasifikacije, što je imalo za posljedicu da je broj razdjela smanjen s 53 na 45. Tako je osam državnih tijela, koja su do 2010. imala status razdjela, steklo status glave unutar drugih razdjela (ministarstava). Time se željelo ojačati ulogu ministarstva kao koordinatora Vladinih politika. 

U Uputi za izradu strateških planova za razdoblje 2012.-2014., također su uvedene neke promjene, a one se, ponajprije, odnose na rizike. Rizik je definiran kao mogućnost nastanka događaja koji mogu nepovoljno utjecati na ostvarivanje ciljeva, a upravljanje rizicima je cjelokupan proces utvrđivanja, procjenjivanja i praćenja rizika, uzimajući u obzir korisnike proračuna te poduzimanje potrebnih radnji, posebice promjenom sustava financijskog upravljanja i kontrola, a u svrhu smanjenja rizika. S obzirom na to da rizici mogu utjecati na ostvarenje postavljenih ciljeva, postali su sastavni dio procesa izrade strateških planova. 

I u Zakonu o fiskalnoj odgovornosti⁸, u kontekstu Izjave o fiskalnoj odgovornosti⁹ također je istaknuto značenje strateškog planiranja. Naime, korisnici proračuna izvješćuju o funkcioniranju sustava financijskog upravljanja i kontrola, podnošenjem Izjave o fiskalnoj odgovornosti, sukladno Uredbi o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti i izvještaja o primjeni fiskalnih pravila. Pitanja koja se odnose na kontrolno okruženje korisnika proračuna odnose se, između ostalog, i na razvijenost planskog pristupa poslovanju, odnosno ima li proračunski korisnik strateški plan i jesu li programi iz financijskog plana povezani s ciljevima iz strateškog plana.

Najjasniji prikaz povezivanja općih ciljeva i proračunskih sredstava vidljiv je u strateškim planovima za razdoblje 2012.-2014. u tvz. Veznoj tablici (Tablica br. 5) iz Uputa Ministarstva financija za razdoblje 2012.-2014. Sukladno zadnjim Uputama, ministarstva su dužna iskazati vezu strateškog plana i državnog proračuna tako da povežu ciljeve i načine ostvarivanja iz strateškog plana s programima i aktivnostima/projektima iz državnog proračuna, u skladu s novom programskom klasifikacijom¹⁰ i time se omogućilo lakše praćenje uspješnosti provedbe i ostvarivanje ciljeva.

Organizacijska klasifikacija prikaz je povezanih i međusobno usklađenih (hijerarhijski s obzirom na odnose prava i odgovornosti) cjelina proračuna i proračunskih korisnika koji odgovarajućim materijalnim sredstvima osiguravaju postavljene ciljeve, a uspostavljena je kroz razdjele, glave i proračunske korisnike. 

Nameće se potreba da svi relevantni subjekti u određenom resoru sudjeluju u izradi strateškog plana ministarstva, predviđaju rizike koji mogu utjecati na ispunjavanje ciljeva iz strateškog plana, aktivno sudjeluju u kreiranju pokazatelja uspješnosti (indikatori) za praćenje ispunjavanja ciljeva i dr. To bi u praksi značilo da strateški plan predstavlja konsolidirani dokument i da u njegovu izradu moraju biti uključeni svi proračunski korisnici unutar jednog obveznika. Tako, primjerice, agencija koja je proračunski korisnik jednog ministarstva treba biti uključena u izradi strateškog plana tog ministarstva. Radi kvalitetnije provedbe Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru i Zakona o proračunu, Vlada RH donijela je Zaključak¹¹, kojim je prihvaćen Akcijski plan za razvoj financijskog upravljanja i kontrola za ministarstva i izvanproračunske zavode. Jedna od mjera u tom Akcijskom planu je i obveza uređivanja načina suradnje između proračunskih korisnika 1. i 2. razine, odnosno između razdjela i glava (ministarstvo-agencija) vezano uz proces strateškog planiranja, izrada i realizacija financijskog plana te sustava izvješćivanja.

Pojedina su ministarstva sklopila sporazume s agencijama unutar njihovog razdjela kojima je utvrđeno da će zajednički sudjelovati u iniciranju aktivnosti od interesa za učinkovitu i djelotvornu provedbu strateških ciljeva, utvrđenih strateškim planom ministarstva. U nekim su se sporazumima uprave za proračun/financije obvezale obavješćivati, davati smjernice, koordinirati i pratiti razvoj sustava financijskog upravljanja i kontrola u pojedinoj agenciji sukladno razvoju sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, a agencije su se obvezale sudjelovati u svim fazama jačanja sustava financijskog upravljanja i kontrola. 

Strategija Vladinih programa za razdoblje 2010.-2012. bila je početak procesa povezivanja strateškog i proračunskog planiranja, odnosno dokument u kojem su definirani ciljevi i prioriteti koje će Vlada Republike Hrvatske svojim programima provoditi u navedenom vremenskom okviru. 

Strateški planovi ministarstava trebaju dati pregled svih sektorskih ciljeva, a Strategijom Vladinih programa treba se osigurati alokacija proračunskih sredstava na one ciljeve koji će postići najveći učinak u prioritetnim područjima. 

U Strategiji Vladinih programa za razdoblje 2012.-2014. navodi se da se tim dokumentom utvrđuju prioriteti i ciljevi čije će provođenje osigurati stabilno i sigurno okruženje za što brži oporavak društva i gospodarstva u cijelosti, od posljedica ekonomske krize. Strategijom su obuhvaćeni i operativni programi koji se financiraju iz sredstava pretpristupnih programa Europske unije te je proširen obuhvat i na početak korištenja Kohezijskog i strukturnih fondova. U Strategiji se navodi da se time želi naglasiti da su sredstva dobivena iz fondova Europske unije i programi koji se iz njih financiraju, sastavni dio državnog proračuna jer činjenica je da će sredstva iz fondova Europske unije imati sve značajniji udjel u financiranju javnih potreba i zato se i trebaju promatrati komplementarno s onim dijelom koji se financira iz izvornih proračunskih prihoda.

Vizija i strateški cilj Vlade RH za razdoblje 2012.-2014. nije se mijenjala u odnosu na Strategiju Vladinih programa za razdoblje 2010.-2012. i 2011.-2013. i ona glasi:

Strateški cilj definiran je Strateškim okvirom za razvoj 2006.-2013. godine: »Rast i zapošljavanje u konkurentnom tržišnom gospodarstvu koje djeluje u europskoj socijalnoj državi XXI. stoljeća«.

1. makroekonomska i gospodarska stabilnost

2. optimalno ozračje za razvoj konkurentnoga gospodarstva

3. ravnomjerni regionalni razvoj (Opći cilj 5.)

4. jačanje socijalne pravednosti (Opći cilj 6.)

5. zaštita, očuvanje i unapređenje zdravlja (Opći cilj 11.)

6. poticanje znanja, izvrsnosti i kulture (Opći cilj 4.)

7. zaštita okoliša i prostorni razvoj (Opći cilj 12.)

8. konkurentniji poljoprivredno-prehrambeni i ribarski sektor

9. podizanje konkurentnosti hrvatskog turizma uz pozicioniranje Republike Hrvatske kao jedne od vodećih europskih destinacija (Opći cilj 7.)

10. jačanje pravne države i vladavine prava (Opći cilj 3.)

11. održavanje javne i državne sigurnosti na najvišoj razini (Opći cilj 10. koji je glasio »policija i oružane snage u službi građana«) i 

12. daljnje jačanje međunarodnog položaja Republike Hrvatske (Opći cilj 9.).

U sustavu financijskog upravljanja i kontrola u javnom sektoru, važnu ulogu imaju strateški planovi ministarstava čija je ključna zadaća povezivanje Općih ciljeva ministarstva, odnosno Općih ciljeva iz Strategije Vladinih programa i financijskih sredstava, što znači povezivanje strateškog i proračunskog planiranja. To ne znači da strateški planovi za trogodišnje razdoblje predstavljaju zamjenu za postojeće strateške dokumente i akte planiranja, već predstavljaju poveznicu između postojećih strateških dokumenata i proračuna. S obzirom na to da su proračunska sredstva ograničena, postojeća financijska ograničenja moraju se uzeti u obzir prilikom postavljanja ciljeva i utvrđivanja programa, odnosno aktivnosti i projekata, jer ovisno o raspoloživosti financijskih sredstava i potreba koje se trebaju zadovoljiti određuju se prioriteti. 

U današnjem proračunskom sustavu više nije u fokusu samo visina i vrsta planiranih troškova, nego što se planiranim financijskim sredstvima nastoji postići, odnosno koje ciljeve treba realizirati i koje rezultate postići, a to je posebno istaknuto u najnovijim Uputama za izradu strateških planova za razdoblje 2013.-2015.¹² Ministarstva financija iz travnja 2012.

1 Nar. nov., br. 87/08. 
2 http://www.mfin.hr/hr/stratesko-planiranje 
3 http://www.mfin.hr/hr/stratesko-planiranje 
4 Nar. nov., br. 141/06. 
5 Nar. nov., br. 153/09. 
6 U Uputama Ministarstva financija za razdoblje 2011.-2013. posebno se ističe da je prilikom revidiranja Posebnih ciljeva važno uključiti ciljeve iz Operativnih programa koje je Republika Hrvatska izradila za potrebe korištenja sredstava iz IPA programa. 
7 Okvir za utvrđivanje snaga, slabosti, prilika i prijetnji (engl. Strengths, Weaknesses, Opportunities, and Threats). Može se koristiti u svim fazama procesa planiranja. 
8 Nar. nov., 139/10. 
9 Korisnici proračuna izvješćuju o funkcioniranju sustava financijskog upravljanja i kontrola podnošenjem Izjave o fiskalnoj odgovornosti, sukladno Uredbi o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti i izvještaja o primjeni fiskalnih pravila (Nar. nov., br. 78/11). 
10 Programska klasifikacija prikaz je programa i njihovih sastavnih dijelova: aktivnosti i projekata, definiranih u skladu s aktima planiranja, te ciljevima i zadaćama proračuna te proračunskih i izvanproračunskih korisnika. 
11 KLASA: 470-03/09-02/02, URBROJ: 5030120-10-1 od 30. prosinca 2010. 
12 http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Uputa%20za%20izradu%20strateskih%20planova%20za%20razdoblje%202013.%20%20-%202015..pdf