1. Uvodne napomene
Pravilnik o povezivanju zemljišne knjige i knjige položenih ugovora i upisu vlasništva posebnog dijela nekretnine,¹ objavljen je 13. svibnja 2010. On propisuje zemljišnoknjižni dio postupka uređenja pravnog statusa nekretnina koje u naravi predstavljaju zgrade izgrađene prije 1. siječnja 1997., a čiji su posebni dijelovi upisani u evidenciju Knjige položenih ugovora (u nastavku: KPU). Potrebu uređenja pravnog statusa takvih nekretnina odredio je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima². Člankom 1. ZIDZV/09 dopunjen je članak 379. stavak 1. ZV-a kojim su propisane upraviteljeve dužnosti i ovlasti, dodavanjem podstavka 10. prema kojem je upravitelj dužan osobito:»pokrenuti sve potrebne postupke pred nadležnim tijelima državne uprave i sudovima u svrhu upisa zgrade na građevinskoj čestici i svih njezinih posebnih dijelova u zemljišnim knjigama.«

Prijelaznim i završnim odredbama ZIDZV/09, člankom 3. propisano je: »Postupke iz članka 1. ovoga Zakona, upravitelj je dužan pokrenuti u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«

O dosezima Pravilnika teško je govoriti na osnovi ne prebogate prakse. Stoga ćemo pisati o nekim, do sada, uočenim preprekama koje se pojavljuju u njegovoj primjeni, te pokušati uputiti na načine razrješenja.

Namjera zakonodavca bila je jasna: odredbama Pravilnika omogućiti ne samo automatsko spajanje upisa u glavnoj zemljišnoj knjizi s postojećim upisima u evidenciji Knjige položenih ugovora (u nastavku: KPU) već i kroz postupak povezivanja utvrditi potpuno i istinito pravno stanje katastarskih čestica na kojima se nalaze stambeno-poslovni objekti s više posebnih dijelova, a koji su izgrađeni prije 1. siječnja 1997., kao dana stupanja na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (u nastavku teksta: ZV)³ i Zakona o zemljišnim knjigama⁴.

Pravilnik je donesen upravo zbog toga što se odredbe o povezivanju koje je sadržavao Pravilnik o unutarnjem ustroju, vođenju zemljišnih knjiga i obavljanju drugih poslova u zemljišnoknjižnim odjelima sudova (Zemljišnoknjižni poslovnik),⁵ nisu uopće primjenjivale, ili su se primjenjivale na način da sud nikad nije bio siguran jesu li upisom u glavnu knjigu obuhvaćeni svi posebni dijelovi određene zgrade i je li upis posve završen. Uz to, kao suvlasnik cijele nekretnine uvijek je ostajao upisan do tada upisani vlasnik ili nositelj prava korištenja.

Takav način povezivanja činio se pričom bez kraja, a posebne probleme imali su oni izvanknjižni vlasnici koji su, nakon postupka provedenog prema ZP-u, predlagali dodatne upise posebnih dijelova i prava vlasništva. 

Za upis u glavnu knjigu koji nije počivao na prijašnjem postupku upisa u KPU-u i postupku povezivanja, izvanknjižni vlasnici trebali su ispunjavati sve pretpostavke propisane za dopuštenje knjižnog upisa: od činjenice je li zgrada upisana u zemljišnu knjigu, preko pretpostavke iz članka 40. ZZK-a o knjižnom predniku, perfektnih isprava u neprekinutom slijedu i tako dalje, ovisno o stanju nekretnine u zemljišnoj knjizi.

Sve su to bili razlozi izmjeni i dopuni ZV-a 2009.⁶

Zakonodavac je smatrao da će Pravilnikom olakšati položaj :

Olakotne okolnosti koje pruža Pravilnik su sljedeće: nije potrebna potvrda tijela nadležnog za graditeljstvo kojom se potvrđuje da su posebni dijelovi samostalne uporabne cjeline, što može isključiti izradu plana posebnih dijelova (etažni elaborat); podaci o posebnim dijelovima mogu biti preuzeti iz podataka kojima raspolaže upravitelj (popis posebnih dijelova prema kojem se plaća pričuva); nije potrebno očitovanje volje svih vlasnika posebnih dijelova; isprave koje se prilažu kao dokaz, na temelju kojeg se upisuje izvanknjižni vlasnik, ne moraju biti perfektne.

Upravo stoga Pravilnik propisuje i obvezatno održavanje sudske rasprave te primjenu odredaba pojedinačnog ispravnog postupka, koji je poseban zemljišnoknjižni postupak, i u kojem sud može odlučiti o nečijem pravu upravo u slučaju kad stranka ne raspolaže svim potrebnim ispravama. 

Pravilnik propisuje i mogućnost održavanja rasprave na licu mjesta, da bi sudu olakšao donošenje odluke. Zakonodavac je očekivao da će sud upravo izlaskom na teren lakše utvrditi stanje nekretnine, te ga prema zatečenom stanju i pretočiti u upis u glavnoj zemljišnoj knjizi. 

Uz to sud ima mogućnost na raspravu pozvati i sudske vještake građevinske, geodetske ili koje druge struke, da bi razjasnio možebitne nedoumice.

Neažurna pravna situacija čestice koja je predmet povezivanja, može se usporediti sa stanjem u kojem je u katastru zemljišta upisan, primjerice, stvarni posjednik (izvanknjižni vlasnik), a u zemljišnim knjigama na istoj je čestici upisano suvlasništvo više osoba čiji upisi datiraju i stoljeće unazad. Takvo stanje čestice ne omogućuje pravnu sigurnost pa je riječ o nekretnini čija je tržišna vrijednost umanjena upravo radi nesređenog zemljišnoknjižnog stanja, a jednako tako riječ je o nekretnini koja ne može biti predmet pravnog prometa.

S nekretninama koje su predmet našeg razmatranja, situacija u katastru i zemljišnoj knjizi lošija je nego kad su u pitanju čestice u privatnom vlasništvu. Kod stambenih zgrada stanje u katastru obično pokazuje kao posjednika jedinicu lokalne samouprave, odnosno Republiku Hrvatsku ili investitora, a zemljišnoknjižno stanje pokazuje kao vlasnike osobe kojima je zemljište deposedirano ili eksproprirano, ili, u najboljem slučaju, pravo korištenja investitora (koji ponekad više i ne postoji) ili, pak, jedinice lokalne samouprave.

U svakom slučaju, stanje katastra i zemljišne knjige ne odražavaju stanje nekretnine kakvo je u naravi.

Knjiga položenih ugovora slična je evidenciji koju je ZZK propisao za one katastarske općine za koje zemljišna knjiga nije osnovana – pologu isprava. Takvih je katastarskih općina u Republici Hrvatskoj trenutno 216. To su katastarske općine u kojima sudovi ne raspolažu podatkom o svim česticama koje se nalaze unutar jedne katastarske općine. Za one čestice čiji podatak postoji, postupak se vodi prema odredbama ZZK-a koje propisuju polaganje isprava. Podatak o aktualnom stanju ne izdaje se kao izvadak iz zemljišne knjige, već kao izvadak »Pol« u ručnom obliku.

Moglo bi se reći da je situacija gotovo identična: i za stanove u KPU-u ne izdaje se izvadak iz zemljišne knjige, nego izvadak iz KPU; u zemljišnoj knjizi nisu evidentirane zgrade, a ponekad niti zemljišta na kojima su izgrađene građevine; ako zgrada i zemljište postoje u zemljišnoj knjizi, nema podatka o tome od kojih se sve posebnih dijelova ta građevina sastoji. Uglavnom, KPU je evidencija o pojedinačnom posebnom dijelu neke nekretnine, iz kojeg stanja nije moguće dobiti cjelovitu sliku stanja nekretnine.

Sa stajališta uloge i važnosti zemljišne knjige, riječ je o nepotpunoj evidenciji.

Samo je pitanje dana kad će banke kao kreditori ili kupci stanova, početi uspoređivati stanje KPU-a sa stanjem zemljišne knjige ili katastra i potom zahtijevati usklađene podatke kao preduvjet bilo kojem pravnom poslu.

Upravo je stoga nužno pristupiti uređenju zemljišnoknjižnog stanja cijele nekretnine, te putem postupka, propisanog Pravilnikom, načiniti barem dobar temelj na kojem će svaki od vlasnika posebnog dijela, neovisno o volji drugih suvlasnika, moći urediti zemljišnoknjižno stanje svojeg stana ili poslovnog prostora tako da ono u cijelosti bude identično stvarnom stanju.

Zemljišna knjiga i danas trpi posljedice vremena u kojem je bila posve nevažna. Razdoblje od sredine prošlog stoljeća pa do osamostaljenja Republike Hrvatske, gurnulo je zemljišnu knjigu na sam rub propasti. U okvirima društvenog vlasništva i brojnih zabrana kojima je vlasništvo fizičkih osoba na nekretninama kao pravna kategorija bilo podvrgnuto, zemljišna knjiga nije niti imala pravi smisao.

Svoj poseban pečat na stanje zemljišnih knjiga ostavili su postupci nacionalizacije, konfiskacije, podruštvovljenja, eksproprijacije, deposedacije i drugih postupaka te na njima utemeljeni razni akti upravnih tijela kojima su zemljišta oduzimana ili vlasnicima ili posjednicima, a da isprave nikad nisu dostavljene na provedbu u zemljišne knjige.

Svemu tome treba dodati i nisku razinu svijesti o važnosti upisa u zemljišnu knjigu.

Na tako zapušteno stanje zemljišne knjige izdavani su akti o građenju cijelih naselja ili pojedinih zgrada namijenjenih manje tržištu, a po završenoj izgradnji, akti o davanju stanova na korištenje. Mali je broj ondašnjih investitora kojima se danas može naći traga. Jednako je tako teško ući u trag građevinskoj dokumentaciji ili ispravama (razna upravna rješenja, razne vrste ugovora) na temelju kojih bi bilo moguće urediti zemljišnoknjižno stanje.

Dakle, u redovitom zemljišnoknjižnom postupku čini se Sizifovim poslom pokušati urediti imovinskopravno stanje takvih nekretnina. Radi ostvarenja prava na upis prava vlasništva, na stanovima koji su bili predmet otkupa prema posebnom propisu,⁷ donesen je i Pravilnik o ustrojavanju i vođenju knjige položenih ugovora⁸. On je omogućavao polaganje ugovora u KPU-u, bez obzira na stanje zemljišne knjige – ne vodeći računa o tome egzistira li neka čestica i zgrada u zemljišnim knjigama ili katastru, a posebice ne o tome tko je kao vlasnik upisan u zemljišnu knjigu.

Na temelju tako položenih ugovora odvijao se pravni promet, i tek bi ponekad – obično prilikom kreditnog zaduženja vlasnika, znao izbiti problem, kad bi se utvrdilo da položaj ili kvadratura stana upisanog u KPU-u ne odgovaraju stvarnom stanju.

Ovdje treba podsjetiti i na činjenicu da su ugovori o otkupu stanova bili utemeljeni na podacima iz ugovora o davanju stanova na korištenje, koji su često sadržavali netočne ili nepotpune podatke o stanu. Rezultat toga je da, primjerice, u vertikalama zgrada postoje identični stanovi, a da se podaci u KPU-u o njima ne poklapaju u odnosu na sobnost ili kvadraturu. Često se događalo da predmet upisa nisu bili pripaci stanu – ostave ili parkirališna mjesta, jer ih u ugovorima o davanju stana na korištenje nije bilo. 

Najvećim, pak, nedostatkom Pravilnika o ustrojavanju i vođenju knjige položenih ugovora smatramo činjenicu da nije dopuštao polaganje isprava za sve posebne dijelove zgrada. Međutim, i ovdje se praksa sudova razilazila, pa su neki sudovi ipak u KPU-u, na prijedlog vlasnika, upisali i poslovne prostore, pa i garaže. Na žalost (gledajući iz današnje perspektive) takvo postupanje nije prihvaćeno u velikom broju sudova.

Može se zaključiti da KPU daje samo privid pravne sigurnosti, a da postupak povezivanja, prema prijašnjim odredbama ZP-a, ni u kojem slučaju ne jamči da je pravno stanje određene zgrade u cijelosti prikazano u glavnoj zemljišnoj knjizi, niti može jamčiti da je prikazano stanje u KPU-u posve točno i potpuno.

Naveli smo koji su razlozi bili temelj propisivanju obveze upravitelju zgrade da pokrene postupak povezivanja zemljišne knjige i knjige položenih ugovora – ili, prevedeno, da uredi pravni status zgrade kojom upravlja.

Prvi problem s kojim se upravitelji susreću je nezainteresiranost vlasnika stanova upisanih KPU-u, uvjerenih da je njihova obveza prestala polaganjem ugovora. Takvo stajalište posljedica je neobaviještenosti o značenju činjenice da upisani u evidenciju, koja je silom zakona postala dijelom glavne knjige, ali da taj upis u glavnu knjigu ipak mora biti obavljen i to u skladu s odredbama važećeg Pravilnika, a da je sve to utemeljeno na obvezi koju je ZV propisao upravitelju zgrade.

Vlasnici koji nisu upisani, ponekad pokazuju izvjesnu zadršku prema novom postupku, utemeljenu na prijašnjim neuspješnim pokušajima upisa u zemljišnu knjigu. 

Da bi upravitelj obavio zakonom određenu obvezu, ipak je nužno da se u tom postupku angažiraju ne samo predstavnici suvlasnika zgrade, već i sami vlasnici stanova i poslovnih prostora.

Iduća prepreka pokretanja postupka su novčana sredstva. Koliko god da se Pravilnikom pokušalo umanjiti troškove postupka, on i u najjednostavnijim slučajevima iziskuje određena ulaganja. Vremena u kojima se danas nalazimo nisu poticaj trošenju na »papirologiju«. Mnoge zgrade nemaju sredstava u zajedničkoj pričuvi niti za osnovno održavanje zgrade, pa se trošak postupka povezivanja čini nepotrebnim i suvišnim.

Upravitelji uz to imaju i problem procjene koliko će za pojedinu zgradu biti potrebno sredstava. To ovisi o stanju čestice u zemljišnoj knjizi i katastru zemljišta te o građevinskoj i drugoj potrebnoj dokumentaciji kojom (ne) raspolažu.

Proteklo razdoblje pokazalo je da u pretežnom broju slučajeva upravitelj nije u mogućnosti pokrenuti i provesti postupak bez stručne pomoći. Problemi su: pribavljanje isprava propisanih kao nužni prilozi prijedlogu, ali i sâmo sastavljanje prijedloga.⁹

Moramo reći da upravitelji (ali i neka rješenja sudova kojima odbacuju prijedloge za povezivanje, koje smo imali prilike pregledati) ukazuju na potrebu za dodatnom izobrazbom zemljišnoknjižnih službenika i sudaca, u odnosu na provođenje postupka.

Već smo prije pisali o prijedlogu i ispravama koje se njemu prilažu kao nužni (obvezatni) prilog¹⁰. 

Naša je preporuka da prijedlozi budu vrlo jasni. Isprave koje se prilažu uz prijedlog treba redom nabrojiti, a iz prijedloga mora biti očito koji se upisi traže. Prijedlog treba sastaviti tako da iz njega nedvojbeno proizlazi koje je sadašnje stanje nekretnine te kakvo bi ono trebalo biti po završetku postupka

Za posebne dijelove, čiji se upis prvi puta traži, na mjesto u kojem se traži upis potrebno je staviti točnu brojčanu ili slovnu oznaku priloga, da bi sud znao koji je temelj upisa¹¹. 

Ako predlagatelj nema saznanja tko je vlasnik određenog posebnog dijela, to će se u prijedlogu posebno naznačiti, te predložiti da zemljišnoknjižni sud odredi upis, sukladno članku 14. stavak 3. ili 4. Pravilnika.

U prijedlogu će se posebno naznačiti i kad za neku osobu nije moguće pribaviti osobni identifikacijski broj (OIB). O upisu takve osobe sud će odlučiti prema ocjeni koju donese na raspravi.¹² Kad OIB za već upisane vlasnike iz nekih razloga nije moguće pribaviti, zemljišnoknjižni sud samo iz toga razloga ne može odbiti upis, jer je riječ o prijenosu već postojećeg podatka iz KPU-a ili glavne knjige.

U dijelu prijedloga koji se odnosi na prijenos upisa iz KPU-a, treba zahtijevati zatvaranje poduložaka u KPU-u. Posebni dijelovi koji se prenose iz KPU-a trebaju biti označeni katastarskom općinom i brojem poduloška koji će se prijenosom u glavnu knjigu zatvoriti.

Nakon toga u prijedlogu bi bilo dobro predložiti i nacrt rješenja koje će sud, ako prihvati prijedlog, donijeti. Taj dio prijedloga treba sastaviti tako da se redom od najniže etaže prema višim etažama nabroje posebni dijelovi, ali tako da opis svakog od njih bude u skladu s odredbama Pravilnika. Uz svaki posebni dio upisuje se predloženi vlasnik s podacima propisanim Pravilnikom.

Može se, dakle, zaključiti da sastavljanje prijedloga zahtijeva veliki trud, strpljenje i znanje. Prijedlog u kojem nisu jasno navedeni upisi koji se zahtijevaju, znatno povećava mogućnost da u povodu njega bude doneseno rješenje kojim će prijedlog za povezivanje biti odbačen.

Uredan i potpun prijedlog, jamstvo je da će sud o tom prijedlogu odlučivati na raspravi. Ako do rasprave dođe, neupitno je da sud mora donijeti odluku kojom će u zemljišnu knjigu biti upisana građevina i njezini posebni dijelovi. Tko će na pojedinim (do sada neupisanim) dijelovima biti uknjižen kao vlasnik, odlučit će sud na osnovi isprava ili drugih dokaza koje bude provodio.

No, zaključenjem rasprave, upravitelj je svoju obvezu iz ZV-a izvršio.

Sve osobe koje nakon zaključenja rasprave i izvršenog upisa u zemljišnu knjigu imaju potrebu reagirati na neki upis, mogu uložiti prijavu ili prigovor u roku 30 dana od dana primitka rješenja. 

Po izjavljenoj prijavi i prigovoru postupiti će se sukladno odredbi članka 194. i 195. ZZK-a, koji određuju postupanje po prijavama i prigovorima u ispravnom postupku u povodu osnivanja zemljišne knjige, a koji se primjenjuju i u pojedinačnom ispravnom postupku.

Isprave koje se prilažu prijedlogu, propisane su člankom 3. Pravilnika. 

Iz dosadašnje prakse može se zaključiti da je dokaz da je utvrđena građevna čestica, često »kamen spoticanja«. Da je zakonodavac mogao pretpostaviti koje će sve probleme upravitelji imati, vjerojatno bi problem pokušao riješiti drukčije sročenom odredbom. 

Tijela nadležna za prostorno uređenje smatraju da nema mjesta izdavanju rješenja da je čestica formirana kao građevna ako je već izdan akt o gradnji za određenu zgradu na određenoj katastarskoj čestici. U tom slučaju provodi se postupak iz članka 121. Zakona o prostornom uređenju i gradnji¹³ i donosi rješenje kojim se zahtjev odbija. Smatramo, stoga, da ako predlagatelj raspolaže građevnom dozvolom, bez obzira na to je li možebitno riječ o površini koja se predlagatelju ili sudu čini nerazmjerno velikom, nema potrebe za postupkom utvrđivanja građevne čestice.¹⁴ Naime, ništa ne priječi osobe koje polažu prava na tako upisanu nekretninu da pokrenu odgovarajuće postupke u kojima će dokazivati svoja možebitna prava.

Dakle, ako predlagatelj smatra da u zemljišnoj knjizi već postoji dokaz da je čestica formirana kao građevna, pod uvjetom da je ta čestica istovjetna i u katastru, tada se to u prijedlogu mora posebno naznačiti, da prijedlog ne bi bio odbačen zbog nedostatka isprave.

 
1 Nar. nov., br. 60/10 od 13.svibnja 2010. - u nastavku teksta: Pravilnik. 
2 Nar. nov., br. 153/09 – u nastavku teksta: ZID ZV/09. 
3 Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99 – Odluka USRH, 22/00 – Odluka USRH, 73/00, 114/01, 79/06 i 141/06, 146/08, 38/09 i 153/09. 
4 Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 114/01, 100/04, 107/07, 152/08 i 126/10 – Odluka USRH. 
5 Nar. nov., br. 81/97, 109/02, 123/02, 153/02, 14/05 i 60/10 – u nastavku teksta: ZP. 
6 Više o tome v.  Ana-Marija Končić, Nova uloga upravitelja u postupku povezivanja zemljišne knjige i knjige položenih ugovora i odgoda zaštite povjerenja, Zbornik radova Nekretnine 2010., Novi Informator, Zagreb, 2010. Damir Kontrec, Povezivanje zemljišnih knjiga i knjige položenih ugovora i upis vlasništva posebnog dijela nekretnine - nova uloga upravitelja nekretnina, Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, Godišnjak XXV., Organizator, Zagreb, 2010. 

7 Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, Nar. nov., br. 27/91, 33/92, 43/92 - proč. tekst, 69/92, 25/93, 26/93, 48/93, 2/94, 44/94, 47/94, 58/95, 103/95, 11/96, 11/97 – Odluka USRH, 68/98, 163/98, 22/99,96/99, 120/00, 94/01 i 78/02. 
8 Nar. nov., br. 42/91 i 16/94. 
9 Zakonodavcu kojem je zemljišnoknjižni postupak područje rada, može izgledati da je jednostavno sastaviti prijedlog i pribaviti isprave. Praksa pokazuje da to nije tako, te da visina sredstava potrebnih za provođenje postupka raste zbog nemogućnosti upravitelja da postupak obavi sâm. Prema našim saznanjima, upravitelji angažiraju geodete, sudske vještake građevinske struke i odvjetnike, koji sudjeluju u izradi potrebne dokumentacije. No, niti to nije jamstvo da će postupak proteći u redu, o čemu će biti riječi poslije. 
10 Iscrpnije o prijedlogu te obrascu prijedloga, v. u članku A.M. Končić, Neka (ne)sporna pitanja o primjeni Pravilnika o povezivanju zemljišne knjige i knjige položenih ugovora i upisu vlasništva posebnog dijela nekretnine, Informator, broj 5897-5898, kao i bilješku 6. 
11 Temelj upisa  tih posebnih dijelova je podatak međuvlasničkog ugovora, odnosno neke druge isprave koju sastavi upravitelj, odnosno druga osoba ovlaštena za pokretanje postupka. Dakle, to ne mora biti potvrđeni elaborat za upis posebnih dijelova nekretnine. 
12 U svezi s upisom OIB-a postoje različite prakse sudova. 
13 Nar. nov., br. 76/07 i 38/09. 
14 Zbog svega navedenog, ako se ta isprava pokaže kao zapreka provedbi postupka povezivanja, smatramo da bi Ministarstvo pravosuđa u suradnji sa Ministarstvom zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva trebalo iznaći način koji će omogućiti efikasnije postupanje, usmjereno na cilj postupka – evidentiranje zgrada i njihovih posebnih dijelova.