1. TEHNIČKE I DRUŠTVENE OKOLNOSTI NAKON NEDAVNOG POTRESA
Nedavni potres u Zagrebu i okolici izazvao je zamjetnu štetu na velikom broju zgrada, koja se, pojedinačno gledajući, ovisno o načinu i mjestu gradnje zgrade, kreće od mjestimičnih neznatnih puknuća boje na zidovima, preko bitnih oštećenja nenosivih i/ili nosivih elemenata, koja imaju za posljedicu privremenu neuporabljivost zgrade, pa sve do oštećenja koja imaju za posljedicu nepopravljivu štetu i potrebu uklanjanja zgrade. Ovaj je događaj, barem nakratko, laičkom dijelu zainteresirane javnosti jasno pokazao važnost gradnje i održavanja zgrada u skladu s važećim propisima, čime se, uz ostalo, osigurava njihova mehanička otpornost i stabilnost te sigurnost u korištenju, kao i posljedice ignoriranja, odnosno zanemarivanja tih propisa. Naime, već je na prvi pogled jasno da su novije zgrade koje su izgrađene u skladu s važećim, odnosno suvremenim propisima pretrpjele daleko manja oštećenja od zgrada koje su izgrađene protivno tim propisima, i starijih zgrada koje nisu izgrađene u skladu s tim propisima. Opravdana evakuacija bolesnika i zaposlenika iz četiriju starih zagrebačkih bolnica, koje su građene u skladu s propisima koji su vrijedili u vrijeme njihove gradnje prije mnogo godina i teška oštećenja koja su zgrade tih bolnica pretrpjele, ukazuje na postojanje projektiranog i/ili faktičnog roka uporabe svake zgrade te na potrebu da javne institucije, kao što su bolnice, budu smještene u novim, odnosno sigurnim zgradama. To tim više jer povijesna vrijednost, ljepota i slabija pristupačnost zgrada s početka 20. stoljeća u kojima su nerijetko smještene takve institucije, ne pridonose obavljanju njihove djelatnosti niti ispunjavanju očekivanja koje društvo ima s njima u svezi. Priroda i opseg posljedica spomenutog potresa trenutačno su aktivirali sustav civilne zaštite na privremenom zbrinjavanju stradalnika, preliminarnom utvrđivanju opsega i prirode nastale štete, označavanju i iseljenju opasnih i sumnjivih zgrada, uklanjanju ruševina i dijelova zgrada koji su opasni te drugim hitnim aktivnostima, a sve radi neposredne zaštite života i zdravlja ljudi i osiguranja imovine. Nedugo zatim, polazeći od opsega i iznosa štete koju je prouzročio potres na zgradama koje uglavnom nisu osigurane od potresa, a koju štetu velika većina građana ne može u dogledno vrijeme otkloniti vlastitim sredstvima pa ona predstavlja prijetnju javnom interesu zaštite života i zdravlja ljudi te sigurnosti stvari, kao i činjenice da je financijska pomoć koja se u tu svrhu može pružiti na temelju važećih propisa neznatna^[1], Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja započelo je s izradom nacrta prijedloga zakona koji bi građanima, ali i društvu kao cjelini, trebao pomoći u obnovi zgrada, odnosno trajnijem stambenom zbrinjavanju stradalnika. Takvoj odluci sigurno je pridonijela i dosadašnja politika Republike Hrvatske u rješavanju sličnih situacija kao što su potres u Dubrovniku^[2], poplava u Gunji^[3] i klizanje tla u Kostajnici. Činjenica izrade spomenutog nacrta prijedloga zakona kod određenog dijela zainteresirane javnosti, koji nažalost čine i pojedinci koji bi, s obzirom na svoju profesiju, trebali biti stručni, pobudila je različite neosnovane sumnje. U tom smislu mogu se, uz ostalo, čuti tvrdnje prema kojima se spomenutim zakonom želi onemogućiti vlasnicima da sami obnavljaju svoje zgrade, dok se s druge strane tvrdi da je Republika Hrvatska dužna svim stradalnicima nadoknaditi štetu, tj. o vlastitom trošku u potpunosti obnoviti sve oštećene i uništene zgrade uključujući i nezakonito izgrađene zgrade koje ne mogu biti ozakonjene. Takve su tvrdnje, sasvim je jasno, rezultat nepoznavanja hrvatskog pravnog sustava. Naime, prema važećim propisima koji uređuju vlasništvo, kao i prema propisima kojima se uređuju pitanja održavanja i sigurnosti zgrada i drugih građevina u tehničkom smislu, održavanje zgrada isključivo je pravo i dužnost njihovih vlasnika, dok prema propisima koji uređuju odgovornost za štetu, Republika Hrvatska nije odgovorna za štetu koja nastane zbog prirodnih nepogoda. Uz takvo stanje stvari cilj spomenutog nacrta prijedloga zakona, s osnove solidarnosti i zaštite javnog interesa, može biti samo pomoć vlasnicima oštećenih i uništenih zgrada u njihovoj obnovi, odnosno u njihovu stambenom zbrinjavanju. Također, provlače se i tvrdnje, koje su, uz zanemarivanje građevinskih propisa, povod pisanju ovoga članka, da vlasnici oštećenih i uništenih zgrada nisu zgrade trebali održavati te da postojeći pravni sustav nema pravnih instrumenata prema kojima bi se oštećene zgrade mogle obnavljati. U svrhu demantiranja takvih netočnih tvrdnji i upoznavanja zainteresirane javnosti s pravim stanjem stvari, u nastavku dajemo sumaran pregled najvažnijih pravnih instituta koji uređuju održavanje zgrada te izvođenje radova na zgradama u svrhu njihove obnove.

2. OBVEZA ODRŽAVANJA ZGRADA
Obveza održavanja svih građevina pa tako i zgrada propisana je Zakonom o gradnji (Nar. nov., br. 153/13, 20/17, 39/19 i 125/19^[4] - u nastavku teksta: ZOG) i Pravilnikom o održavanju građevina (Nar. nov., br. 122/14 i 98/19). Prema ZOG-u vlasnik zgrade odgovoran je za njezino održavanje te je to dužan osigurati tako da se tijekom njezina trajanja očuvaju temeljni zahtjevi za građevinu te unaprjeđuje ispunjavanje temeljnih zahtjeva za građevinu, energetskih svojstava zgrada i nesmetanog pristupa i kretanja u zgradi. U slučaju oštećenja zgrade zbog kojeg postoji opasnost za život i zdravlje ljudi, okoliš, prirodu, druge građevine i stvari ili stabilnost tla na okolnom zemljištu, vlasnik zgrade dužan je poduzeti hitne mjere za otklanjanje opasnosti i označiti zgradu opasnom do otklanjanja takvog oštećenja. Za neosiguranje održavanja građevine i nepoduzimanje hitnih mjera u navedenom smislu, ZOG-om su za vlasnike propisane prekršajne kazne u visokim iznosima. Održavanje zgrade te poslove praćenja stanja zgrade, povremene godišnje preglede zgrade, izradu pregleda poslova za održavanje i unaprjeđivanje ispunjavanja temeljnih zahtjeva za građevine i druge slične stručne poslove vlasnik zgrade, odnosno upravitelj zgrade mora povjeriti osobama koje ispunjavaju uvjete za obavljanje tih poslova propisane posebnim zakonom. Pitanja održavanja zgrada koja nisu uređena ZOG-om uređuju se posebnim zakonom. Spomenutim, pak, Pravilnikom detaljno se propisuju uvjeti za održavanje i unaprjeđivanje ispunjavanja temeljnih zahtjeva za građevinu, energetskih svojstava zgrada i nesmetanog pristupa i kretanja u zgradi te način ispunjavanja i dokumentiranja ispunjavanja tih zahtjeva i svojstava.

3. MOGUĆNOST OBNAVLJANJA ZGRADA Za potrebe obnove zgrada koja je u tijeku i koja tek slijedi te za potrebe ovoga članka uzet ćemo da pojam obnavljanje zgrade obuhvaća izvedbu građevinskih i drugih radova na postojećoj zgradi koji su ZOG-om definirani kao održavanje^[5], rekonstrukcija^[6] i uklanjanje^[7] građevine te gradnju^[8] potpuno nove zgrade koja se razlikuje od uklonjene i obnavljanje oštećene građevine (gradnju »replike« uništene i uklonjene zgrade ili njezina dijela). Za izvedbu navedenih radova i gradnju ZOG-om je načelno propisana obveza ishođenja građevinske dozvole. Međutim, istim je Zakonom propisano i više iznimaka koje omogućavaju obnovu bez te dozvole, što štedi vrijeme i novac, a ne utječe na kvalitetu izvedenih radova. Najvažnija takva iznimka propisana je odredbama članaka 129. i 130. ZOG-a (obnavljanje oštećenih građevina). Prema tim odredbama u slučaju oštećenja građevine djelovanjem prirodnih nepogoda, ratnih razaranja ili drugih razaranja, građevina se može, neovisno o stupnju oštećenja, vratiti u prvobitno stanje bez građevinske dozvole, u skladu s aktom na temelju kojeg je izgrađena, odnosno projektom postojećeg stanja građevine. U slučaju kada je riječ o građevini upisanoj u Registar kulturnih dobara Republike Hrvatske, potrebno je ishoditi dopuštenje prema posebnom zakonu. Također, prema odredbama članka 153. ZOG-a dozvola nije potrebna za uklanjanje građevine ili njezina dijela, ali je za to potrebno imati projekta uklanjanja građevine, osim za građevine i radove koje se grade, odnosno izvode bez građevinske dozvole. U navedenim slučajevima, valja istaknuti, nije isključena ZOG-om propisana obveza da radove izvodi izvođač, tj. osoba registrirana za obavljanje poslova gradnje, obveza provedbe stručnog nadzora gradnje i obveza prijave početka građenja. Niz radova koji se izvode bez građevinske dozvole određen je Pravilnikom o jednostavnim i drugim građevinama i radovima (Nar. nov., br. 112/17, 34/18, 36/19, 98/19 i 31/20), a koji se glede određenih radova (održavanja, hitnih popravaka i nužnih popravaka) upućuje na Uredbu o održavanju zgrada (Nar. nov., br. 64/97). U predmetnom slučaju od tih radova najzanimljiviji su oni koji se mogu izvoditi bez građevinske dozvole i glavnog projekta^[9] i oni koji se mogu izvoditi bez građevinske dozvole u skladu s glavnim projektom^[10]. U projektiranju i izvođenju navedenih radova, valja istaknuti, investitor, projektant i izvođač dužni su pridržavati se svih propisa i pravila struke koji se odnose na njihovo građenje te ih se ne smiju projektirati, graditi, odnosno izvoditi ako je to zabranjeno prostornim planom ili na drugi način protivno prostornom planu, a potreba provedbe stručnog nadzora građenja te obveza prijave početka izvođenja radova propisuje se tim Pravilnikom.

4. MEĐUVLASNIČKI ODNOSI U UPRAVLJANJU/ODRŽAVANJU ZGRADAMA
Upravljanje i održavanje zgrade (nekretnine) u suvlasništvu, zbog mogućih različitih želja i interesa suvlasnika, znatno je složenije nego zgrade u vlasništvu jedne osobe. Zato su radi omogućavanja učinkovitog upravljanja zgradom, što je u interesu svih suvlasnika, a i u javnom interesu, međusobni odnosi suvlasnika s tim u svezi uređeni Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99 - Odluka USRH, 22/00 - Odluka USRH, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12 i 152/14). Pojednostavnjeno rečeno, tim su Zakonom ovi odnosi uređeni tako da neracionalni zahtjevi pojedinih suvlasnika ili suvlasnika s manjim suvlasničkim dijelom ili njihovo nečinjenje ne bude na štetu drugih suvlasnika, nekretnine i/ili javnog interesa. Takav način uređenja ovoga pitanja osiguran je, uz ostalo, putem instituta dužnosti sudjelovanja svih suvlasnika u upravljanju nekretninom te njihovih prava i obveza s tim u svezi, predstavnika suvlasnika, upravitelja, međuvlasničkog ugovora, zajedničke pričuve, razlikovanja poslova redovite uprave od izvanrednih poslova i načina donošenja odluka o poduzimanju tih poslova, hitnih i nužnih popravaka i Uredbe o održavanju zgrada.

5. NADZOR NAD SIGURNOŠĆU ZGRADE
Prema odredbama članka 111. Zakona o Državnom inspektoratu (Nar. nov., br. 115/18), građevinski inspektor rješenjem naređuje vlasniku građevine otklanjanje oštećenja na postojećoj građevini zbog kojih postoji opasnost za život ljudi, okoliš, druge građevine ili stabilnost tla na okolnom zemljištu u određenom roku te obvezu odgovarajućeg označivanja građevine kao opasne do otklanjanja oštećenja i prema potrebi zabranu korištenja građevine do otklanjanja oštećenja te mjeru uklanjanja građevine odnosno njezina dijela zbog kojeg postoji opasnost o trošku vlasnika ako u određenom roku ne otkloni oštećenja. Prema odredbama članka 53. Zakona o građevinskoj inspekciji (Nar. nov., br. 153/13 i 115/18), komunalni redar rješenjem naređuje vlasniku otklanjanje oštećenja pročelja i/ili pokrova postojeće zgrade koja nisu nosiva konstrukcija, a zbog kojih postoji opasnost za zdravlje ili život ljudi u određenom roku te obvezu odgovarajućeg označavanja zgrade kao opasne do otklanjanja oštećenja. Ako vlasnik ne postupi po tom rješenju, provodi se njegovo izvršenje na trošak vlasnika. Spomenuto rješenje koje se donosi za kulturno dobro ili zgradu u kulturno-povijesnoj cjelini ostavlja se tijelu nadležnom za poslove zaštite kulturnih dobara koje je u roku 30 dana dužno odrediti način otklanjanja oštećenja i očitovati se o mogućnosti uklanjanja zgrade, odnosno njezina dijela. Ako to ne učini, postupak komunalnog redara obustavlja se, a s građevinom, odnosno njezinim dijelom postupa se prema zakonu kojim se uređuje zaštita i očuvanje kulturnih dobara. Prema odredbama članka 52. toga Zakona, komunalni redar rješenjem naređuje vlasniku zemljišta, odnosno nositelju prava građenja uklanjanje ruševine zgrade u određenom roku. Ruševina zgrade, u navedenom smislu, ostaci su zgrade koja je zbog oštećenja ili nedostatka pojedinih dijelova izgubila svoja svojstva zbog čega nije prikladna za uporabu sukladno svojoj namjeni, a koja se zbog toga ne rabi najmanje pet godina. Ako vlasnik ne postupi prema tom rješenju, provodi se njegovo izvršenje na trošak vlasnika. Navedeno se ne odnosi na uklanjanje ruševine zgrade koja je kulturno dobro ili se nalazi u kulturno-povijesnoj cjelini.

6. ZAKLJUČAK I POUKA DOGAĐAJA
Iz danog pregleda jasno je vidljivo da su prema postojećim propisima vlasnici potresom oštećenih i uništenih zgrada te zgrade bili dužni održavati i da su ih dužni obnoviti ili ukloniti, kao i da ti propisi sadržavaju pravne instrumente koji to omogućavaju. Zato se namjera Republike Hrvatske da donese specijalni zakon kojim se želi vlasnicima, po svemu sudeći iz opravdanih razloga, pomoći u obnovi i uklanjanju zgrada, odnosno u njihovu stambenom zbrinjavanju, ne smije shvatiti kao poruka da održavanje i obnova zgrada nije dužnost i pravo njihovih vlasnika, već nekoga drugog. Pljuska kojom nas je Majka priroda ukorila jasno je pokazala što se događa kada se zgrade ne grade kako bi to trebalo i/ili ne održavaju, kao i da zgrade, kao i sve druge stvari, imaju ograničen rok uporabe, iako to na njihovu omotu ne piše. Ovaj događaj trebao bi pomoći onima koji još nisu shvatili da poštovanje građevinskih propisa nije trošenje vremena i novca na građevinsku dozvolu, koja ponekad služi zaštiti od građevinske inspekcije i kazni, već da je to sudjelovanje stručnih osoba (projektanata, revidenata, nadzornih inženjera, voditelja građenja ili pojedinih radova i voditelja projekata) u gradnji i održavanju zgrada, čime se osigurava sigurnost i trajnost zgrade te često puta štedi vrijeme i novac. Također, ovaj događaj ljudima koji donose odluke jasno pokazuje da institucije koje rade s osjetljivim skupinama građana (bolesnicima, djecom, starijim osobama i dr.) ne bi smjele biti smještene u zgradama koje, u smislu suvremenih propisa, nisu sigurne jer bi u suprotnome jednoga dana mogli platiti cijenu koja se ne može izraziti novcem.

[1] Prema odredbi članka 35. st. 2. Zakona o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda (Nar. nov., br. 16/19), prilikom raspodjele sredstava pomoći za djelomičnu sanaciju šteta od prirodnih nepogoda iznos novčanih sredstava ne može biti veći od 5 % iznosa konačne potvrđene štete na imovini pojedinog oštećenika.
[2]    Zakon o obnovi spomeničke cjeline Dubrovnika i drugih nepokretnih kulturnih dobara u okolici Dubrovnika (Nar. nov., br. 21/86, 33/89, 26/93, 128/99, 19/14, 32/14 i 99/14).
[3]  Zakon o saniranju posljedica katastrofe na području Vukovarsko-srijemske županije (Nar. nov., br. 77/14)
[4]  Odredbe članaka 150.-152.
[5]  Održavanje građevine je izvedba građevinskih i drugih radova na postojećoj građevini radi očuvanja temeljnih zahtjeva za građevinu tijekom njezina trajanja, kojima se ne mijenja usklađenost građevine s lokacijskim uvjetima u skladu s kojima je izgrađena.
[6]  Rekonstrukcija građevine je izvedba građevinskih i drugih radova na postojećoj građevini kojima se utječe na ispunjavanje temeljnih zahtjeva za tu građevinu ili kojima se mijenja usklađenost te građevine s lokacijskim uvjetima u skladu s kojima je izgrađena (dograđivanje, nadograđivanje, uklanjanje vanjskog dijela građevine, izvođenje radova radi promjene namjene građevine ili tehnološkog procesa i sl.), odnosno izvedba građevinskih i drugih radova na ruševini postojeće građevine.
[7] Uklanjanje građevine ili njezina dijela je izvedba radova razgradnje građevine ili njezina dijela s mjesta na kojem se nalazi, uključujući i gospodarenje zatečenim otpadom u građevini i na građevnoj čestici te građevnog materijala i građevnog otpada nastalog razgradnjom građevine sukladno propisima koji uređuju gospodarenje otpadom te dovođenje građevne čestice, odnosno zemljišta na kojemu se nalazila građevina u uredno stanje.
[8] Gradnja je projektiranje i građenje građevina te stručni nadzor građenja. Građenje je izvedba građevinskih i drugih radova (pripremni, zemljani, konstruktorski, instalaterski, završni te ugradnja građevnih proizvoda, opreme ili postrojenja) kojima se gradi nova građevina, rekonstruira, održava ili uklanja postojeća građevina.
[9] To su, uz ostale, radovi:

     - redovitog održavanja postojeće građevine;

     - održavanja, hitnih popravaka ili nužnih popravaka zajedničkih dijelova i uređaja zgrade ili posebnih dijelova zgrade, propisani Uredbom o održavanju zgrada, kojima se ne utječe na način ispunjavanja temeljnih zahtjeva za građevinu mehaničke otpornosti i stabilnosti ili sigurnosti u slučaju požara;

     - na postojećoj zgradi kojima se: ugrađuje sustav grijanja, sustav hlađenja ili klimatizacije nazivne snage do 30 kW, zamjenjuju vanjski i unutarnji prozori i vrata, dodaju novi unutarnji prozori, vrata i drugi otvori u nenosivom pregradnom zidu, izvode sustavi i instalacije elektroničke komunikacijske mreže (kabelska mreža).
[10] To su, uz ostale, radovi:

     - na postojećoj građevini kojima se poboljšava ispunjavanje temeljnih zahtjeva za građevinu, a kojima se ne mijenja usklađenost te građevine s lokacijskim uvjetima u skladu s kojima je izgrađena;

     - na postojećoj zgradi kojima se: spajaju posebni dijelovi zgrade u jedan poseban dio, izvode krovne kućice, podiže novi nadozid do najviše 0,6 m ili postojeći nadozid jednom povećava za najviše 0,6 m, dodaju novi vanjski i unutarnji prozori, vrata i drugi otvori u nosivim zidovima;

     - na postojećoj zgradi ili građevnoj čestici postojeće zgrade kojima se ugrađuje, odnosno gradi dizalo;

     - održavanja, hitnih popravaka ili nužnih popravaka zajedničkih dijelova i uređaja zgrade ili posebnih dijelova zgrade, propisani Uredbom o održavanju zgrada, kojima se utječe na način ispunjavanja temeljnih zahtjeva za građevinu mehaničke otpornosti i stabilnosti ili sigurnosti u slučaju požara.