Na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju EU^[1] (u nastavku teksta: UFEU), sud EU nadležan je odlučivati o prethodnim pitanjima koja se tiču: tumačenja Ugovora te valjanosti i tumačenja akata institucija, tijela, ureda ili agencija EU. Ako se takvo pitanje pojavi pred bilo kojim sudom države članice, taj sud može, ako smatra da je odluka o tom pitanju potrebna da bi mogao donijeti presudu, zatražiti od Suda da o tome odluči. Ali, ako se takvo pitanje pojavi u predmetu koji je u tijeku pred sudom neke države članice, protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, taj je sud dužan uputiti to pitanje Sudu. Dakle, obveza je sudova da u primjeni prava vode računa o tumačenju Ugovora o funkcioniranju EU, a ako bi zbog pogreške suda i nepravilne primjene prava EU nekome bila nanesena štete, ta osoba ima pravo tražiti naknadu štete od RH. 

Postupajući sukladno prethodno navedenoj obvezi, Općinski sud u Rijeci - Stalna služba u Rabu postavio je četiri prethodna pitanja:

Povodom prvog prethodnog pitanja, Europski sud zatražio je iznošenje mišljenja, a pisana očitovanja Sudu podnijeli su tuženik, Republika Hrvatska i Europska komisija. Svi su oni sudjelovali na raspravi koja je održana 5. rujna 2018.

Nakon toga je Nezavisni odvjetnik Evgenij Tanchev, 14. studenoga 2018., dao Mišljenje o prvom pitanju, u čijem uvodnom dijelu navodi pravne temelje prava EU i nacionalnog prava i činjenicu da su također relevantne odredbe Ugovora o pristupanju Republike Hrvatske Uniji^[4]. U uvodnom dijelu opisano je i činjenično stanje, gdje se u bitnome ističe da su, 5. siječnja 2007., Anica Milivojević^[5], državljanka RH, i njezin sada pokojni suprug zaključili s društvom Raiffeisenbank St. Stefan Jagerberg Wolfsberg eGen^[6], sa sjedištem u Austriji, ugovor o jednokratnom kreditu^[7] na iznos od 47.000,00 eura. Taj je iznos predan u gotovini u tuženikovu uredu u Austriji, a predmetni je ugovor sklopljen uz pomoć posrednice, s boravištem u Republici Hrvatskoj, kojoj je plaćena provizija. Kredit je zatražen radi proširenja i obnove tužiteljičina doma, dijelom zbog osobnih potreba, a dijelom radi iznajmljivanja apartmana na turističkom tržištu. Nesporno je da tuženik nije imao odobrenje Hrvatske narodne banke za obavljanje financijskih usluga odobravanja hipotekarnih kredita na državnom području RH. Dana 23. travnja 2015. tužiteljica je sudu koji je uputio zahtjev podnijela tužbu protiv tuženika radi utvrđenja ništetnosti ugovora i založne izjave kao i radi brisanja hipoteke iz zemljišnih knjiga. Sud koji je uputio zahtjev zaključio je raspravu 3. srpnja 2017., ali ju je preotvorio rješenjem od 10. kolovoza 2017. zbog stupanja na snagu Zakona od 14. srpnja 2017., čije su odredbe mogle biti primjenjive u glavnom postupku. Ističe i da sud koji je uputio zahtjev navodi da su hrvatski sudovi utvrdili da ugovori o kreditu nisu bili ništetni prema nacionalnom pravu važećem u vrijeme sklapanja tih ugovora. Sud koji je uputio zahtjev, također, upućuje na stavak 3.2. zaključka Vrhovnog suda od 12. travnja 2016., sa sastanka predsjednika Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske s predsjednicima građanskih odjela županijskih sudova, koji vremenski prethodi Zakonu od 14. srpnja 2017. i u kojem je istaknuto da navedeni ugovori nisu ništetni jer ta posljedica nije bila propisana ni hrvatskim Zakonom o bankama ni hrvatskim Zakonom o kreditnim institucijama sve do 30. rujna 2015., kada je takva posljedica propisana Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju. 

Nakon toga je u uvodnom dijelu u bitnome naveden sadržaj pisanih očitovanja tuženika, RH i Europske komisije.

Glede primjene prava EU ratione temporis istaknuto je da se pravo EU primjenjuje od dana pristupanja na buduće učinke situacija koje su nastale prije pristupanja te nove države članice EU, osim u slučaju da ugovor o pristupanju nove države članice propisuje što drugo. No, budući da učinci predmetnog ugovora nisu bili dovršeni na dan 1. srpnja 2013., pravo EU mjerodavno je za glavni postupak. Kada država članica pristupa EU, opći pristup glede primjenjivosti prava EU ratione temporis jest nastavak postojanja pravnih učinaka. Pravni odnosi koji nisu bili dovršeni u vrijeme pristupanja države članice, »moraju se prilagoditi novom pravnom okviru«^[8]. Nedvojbeno je da predmetni ugovor i dalje proizvodi pravne učinke jer je on predmet hipotekarnog osiguranja koje tužiteljica u glavnom postupku nastoji poništiti, a u samom je ugovoru navedeno da on istječe 31. studenoga 2021. Sud je smatrao da je glede neplaćanja ugovornog duga nakon pristupanja, a u svezi s ugovorom sklopljenim prije pristupanja, mjerodavno pravo EU.

Dok je glede merituma istaknuo da su dva razloga zašto je Zakon od 14. srpnja 2017. diskriminatoran prema poduzetnicima s poslovnim nastanom izvan Republike Hrvatske koji žele pružati kreditne usluge u toj državi članici. Kao prvo, Zakon se ne primjenjuje na vjerovnike s poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj. Kao drugo, čini se da se prema neovlaštenim vjerovnicima s poslovnim nastanom izvan Republike Hrvatske postupa nepovoljnije nego prema neovlaštenim vjerovnicima s poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj jer se zakonom koji se primjenjuje na ništetnost određenih ugovora koje su sklopili neovlašteni vjerovnici s poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj ne predviđa retroaktivnost, a prema zaključku Vrhovnog suda od 12. travnja 2016., ništetnost se može primijeniti samo na potrošačke ugovore o kreditu. 

Stoga, u mjeri u kojoj je moguće opravdati Zakon od 14. srpnja 2017., to je ostvarivo samo na temelju razloga javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja, koji su predviđeni člankom 52. st. 1. UFEU-a. Nadalje navodi da bi se ublažavanje pogrešno provođene (javne) politike moglo opravdati diskriminatornim blanketnim pravilom kojim se svi ugovori o kreditu s međunarodnim obilježjem koji postoje tijekom 17 godina (i koji su proizvodili pravne učinke tijekom mnogo godina, neovisno o tome što nije postojalo odobrenje Hrvatske narodne banke) proglašavaju ništetnima, samo da je Republika Hrvatska podnijela čvrste dokaze o gorućem problemu koji zahtijeva ekstremno djelovanje. No, takvi dokazi nisu bili podneseni.

Dana 14. veljače 2019. Europski sud, uzimajući u obzir prethodni pisani postupak, raspravu, pisana očitovanja i mišljenje Nezavisnog odvjetnika, donio je presudu u kojoj je dao sljedeće odgovore:

U svojoj odluci Europski sud prvo obrazlaže pravni okvir, prava EU i RH (Zakon o obveznim odnosima, Zakon o potrošačkom kreditiranju i Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima) koja se primjenjuju u toj pravnoj stvari. Nakon toga ističe činjenične elemente postupka pred hrvatskim sudom i postavljena prethodna pitanja.

Glede nadležnosti suda za razmatranje prvog pitanja Sud je prihvatio nadležnost iako je predmetni ugovor povodom kojeg se vodi glavni postupak bio sklopljen prije pristupanja RH Uniji, jer se u ovom slučaju to prvo pitanje ipak odnosi na tumačenje prava Unije, a odgovor na njega može dovesti u pitanje usklađenost s pravom Unije nacionalnog propisa koji je ta država članica donijela nakon pristupanja Uniji i koji proizvodi pravne učinke glede tog ugovora nakon navedenog pristupanja.

Glede dopuštenosti prvih triju pitanja istaknuto je da, iako sud koji je uputio zahtjev nije u trenutačnoj fazi postupka razriješio činjenično pitanje utvrđenja mjesta sklapanja predmetnog ugovora, ta okolnost ne ograničava njegovu ovlast procjene u kojoj je fazi tog postupka nužno Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku za potrebe tog postupka, pri čemu on ima isključivu nadležnost glede odabira najprikladnijeg trenutka da to učini. Nadalje ističe i da je, isključivo na nacionalnom sudcu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, Sud u načelu mora donijeti odluku, osim ako je očito da zatraženo tumačenje prava EU nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se dao koristan odgovor na upućena pitanja i razumjeli razlozi zbog kojih nacionalni sud smatra da su mu potrebni odgovori na ta pitanja za odlučivanje u sporu koji se pred njim vodi.

Glede prvog pitanja navedeno je da se transakcije profesionalnog odobravanja kredita, u načelu, odnose kako na slobodno pružanje usluga, tako i na slobodno kretanje kapitala. No, kako Zakon o ništetnosti propisuje ništetnost svih ugovora koje sklopi u RH neovlašteni vjerovnik sa sjedištem izvan RH, učinak takvog pravnog uređenja jest da ono utječe na pristup gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u drugim državama članicama, koji ne ispunjavaju uvjete određene tim propisom, pružanju financijskih usluga na hrvatskom tržištu i tako prevladavajuće utječe na slobodno pružanje usluga, koje zahtijeva uklanjanje svake diskriminacije prema pružatelju usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na osnovi njegove državne pripadnosti kao i ukidanje svakog ograničenja, čak i ako se ono na jednak način primjenjuje na domaće pružatelje usluga i na one iz drugih država članica, kad je ono takve prirode da zabranjuje, otežava ili čini manje privlačnima djelatnosti pružatelja usluga koji ima poslovni nastan u drugoj državi članici u kojoj zakonito pruža istovrsne usluge.

Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je u hrvatskom pravnom poretku ništetnost ugovora o kreditu sklopljenih s neovlaštenim vjerovnikom istodobno propisana izmijenjenim Zakonom o potrošačkom kreditiranju i Zakonom o ništetnosti. Međutim, područje primjene tih dvaju zakona nije istovjetno. Stoga, budući da se Zakonom o ništetnosti uspostavlja derogativno uređenje za određene financijske usluge s obzirom na okolnost ima li pružatelj sjedište u državi članici različitoj od one u kojoj se pruža usluga, valja zaključiti da se do 30. rujna 2015. hrvatskim pravom provodila izravna diskriminacija prema vjerovnicima s poslovnim nastanom izvan Republike Hrvatske, a nakon toga je datuma ništetnost ugovora o kreditu sklopljenih s neovlaštenim vjerovnikom proširena na ugovore s vjerovnicima s poslovnim nastanom u toj državi članici. Budući da je nakon tog datuma uređenje ništetnosti bilo jednako primjenjivo na sve neovlaštene vjerovnike, Zakon o ništetnosti ugovora, glede tog razdoblja, ograničava ostvarivanje slobodnog pružanja usluga.

Nakon toga Sud je nastojao utvrditi mogu li ciljevi na kojima se temeljilo donošenje toga Zakona opravdati odstupanje na temelju članka 52. UFEU-a i ispunjava li navedeni Zakon važne razloge u općem interesu te, ako ih ispunjava, je li prikladan zajamčiti ostvarenje zadanih ciljeva i ne prekoračuje li ono što je nužno da bi ih se postiglo. Ali, iz pisanih i usmenih očitovanja koje je podnijela hrvatska vlada, Zakon o ništetnosti bio je donesen radi zaštite velikog broja hrvatskih građana koji su sklapali ugovore o kreditu s vjerovnicima koji su djelovali bez potrebnih odobrenja HNB-a. No, Sud je utvrdio da, iako se hrvatska vlada poziva na pojam javnog poretka, ona ne navodi nijedan uvjerljiv element koji bi mogao biti obuhvaćen tim pojmom, a koji podrazumijeva postojanje stvarne i dovoljno ozbiljne opasnosti koja utječe na temeljni interes društva, pri čemu razmatranja gospodarske prirode ne mogu opravdati odstupanje. Nadalje, utvrđeno je da se ta ograničenja ne mogu opravdati važnim razlozima u općem interesu, jer za to nisu dostavljeni odgovarajući dokazi ili analize prikladnosti i proporcionalnosti odgovarajuće mjere koju je ta država članica donijela, kao i preciznim elementima kojima se može potkrijepiti njezina argumentacija. Osim toga, Sud primjećuje da je bilo moguće donijeti druge mjere, manje otegotne za slobodno pružanje usluga, kako bi se omogućio nadzor zakonitosti ugovora o kreditu i zaštita slabije strane, poput, između ostalog, propisa kojima se nadležna tijela ovlašćuju da po prijavi ili službenoj dužnosti djeluju u slučaju nepoštenih poslovnih praksi ili povrede prava potrošača.

Drugo pitanje odnosilo se na pravila o nadležnosti sudova iz Zakona o ništetnosti, a koja dužniku omogućuju pokretanje postupka protiv neovlaštenih vjerovnika pred sudovima države u kojoj ti vjerovnici imaju svoje sjedište ili pred sudovima mjesta gdje dužnici imaju svoj domicil odnosno sjedište, a nadležnost za odlučivanje u postupku koji pokrenu vjerovnici protiv svojih dužnika ograničavaju samo na sudove države u kojoj ti dužnici imaju svoj domicil, neovisno o tome jesu li ti dužnici potrošači ili, pak, prodavatelji robe odnosno pružatelji usluga. Prilikom davanja odgovora na to pitanje Sud je analizirao pravila o nadležnosti iz Uredbe br. 1215/2012 i istaknuo da pravila Zakona o ništetnosti odstupaju od općeg pravila o nadležnosti iz Uredbe, jer se tim pravilima proširuje područje primjene zaštitnih pravila o nadležnosti koja su utvrđena kao iznimka u korist potrošača na sve dužnike. Stoga je Sud zaključio da se moraju primjenjivati pravila o nadležnosti sukladno Uredbi br. 1215/2012, i iznimke koje su moguće na temelju te Uredbe, a koje se odnose na potrošače.

Kao treće pitanje na koje je dan odgovor jest treba li članak 17. st. 1. Uredbe br. 1215/2012 tumačiti tako da se dužnik koji je sklopio ugovor o kreditu radi izvođenja radova obnove nekretnine u kojoj živi, u cilju, između ostalog, da u njoj pruža usluge turističkog smještaja, može smatrati »potrošačem« u smislu te odredbe. Glede toga Sud je istaknuo da se pojam »potrošač« treba usko tumačiti, uzimajući u obzir položaj te osobe u određenom ugovoru, u svezi s njegovom prirodom i svrhom, a ne njezin subjektivan položaj, pri čemu se jedna te ista osoba može smatrati potrošačem u okviru određenih transakcija, a gospodarskim subjektom u okviru drugih. Sud je glede osobe koja sklapa ugovor s dvostrukom svrhom - odnosno za uporabu koja se jednim dijelom odnosi na njezinu profesionalnu djelatnost, a drugim dijelom na privatne svrhe - smatrao da se na tu osobu mogu primjenjivati navedene odredbe samo ako je veza između navedenog ugovora i profesionalne djelatnosti te osobe tako slaba da postaje marginalna pa stoga ima tek zanemarivu ulogu u kontekstu transakcije za koju je taj ugovor sklopljen, promatrane u cjelini. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi može li se tužiteljica smatrati »potrošačem«, a u tu svrhu nacionalni sud mora uzeti u obzir ne samo sadržaj, prirodu i svrhu ugovora, nego i objektivne okolnosti koje su pratile njegovo sklapanje. 

Četvrto pitanje na koje je dan odgovor odnosi se na upit treba li se pravilo iz članka 24. t. 1. podst. 1. Uredbe br. 115/2012 tumačiti tako da postupak radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu i založne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku, kao hipotekarno osiguranje tražbine nastale iz tog ugovora te radi brisanja hipoteke na nekretnini iz zemljišnih knjiga, predstavlja postupak »čiji su predmet stvarna prava na nekretninama«, zbog čega bi sudovi države članice u kojoj se nekretnina nalazi imali isključivu nadležnost za odlučivanje u postupcima čiji su predmet stvarna prava na nekretninama, neovisno o domicilu stranaka.

Dajući odgovor na to pitanje, Sud je istaknuo da se ta pravila o isključivoj nadležnosti suda na čijem se području nalazi nekretnina ne smiju tumačiti šire od toga da isključiva nadležnost obuhvaća one postupke kojima se određuju opseg, sadržaj, vlasništvo i posjed nekretnine ili postojanje drugih stvarnih prava na toj nekretnini te osigurava nositeljima tih prava zaštita ovlasti u svezi s njihovim naslovom. U ovom slučaju glede zahtjevâ za utvrđenje ništetnosti predmetnog ugovora i založne hipotekarne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku, valja utvrditi da se oni temelje na obveznom pravu, na koje se može pozivati samo protiv tuženika. Stoga ti zahtjevi nisu obuhvaćeni područjem primjene pravila o isključivoj nadležnosti iz članka 24. toč. 1. Uredbe br. 1215/2012. No, glede zahtjeva koji se odnosi na brisanje upisa hipoteke iz zemljišnih knjiga, valja primijetiti da je hipoteka stvarno pravo koje proizvodi učinke erga omnes nakon što je osnovana u skladu s mjerodavnim pravilima glede oblika i sadržaja određenih nacionalnim propisom. Stoga je takav zahtjev, koji se odnosi na zaštitu ovlasti koje proizlaze iz stvarnog prava, obuhvaćen isključivom nadležnošću suda države članice u kojoj se nekretnina nalazi. S obzirom na tu isključivu nadležnost suda države članice u kojoj se nekretnina nalazi, da postupa povodom zahtjeva za brisanje upisa hipoteke iz zemljišnih knjiga, glede toga valja dodati da na temelju povezanosti, a u skladu s člankom 8. st. 4. Uredbe br. 1215/2012, taj sud ima i neisključivu sudsku nadležnost za odlučivanje o zahtjevima za utvrđenje ništetnosti ugovora o kreditu i založne hipotekarne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku jer su ti zahtjevi usmjereni protiv istog tuženika i mogu, kao što proizlazi iz sadržaja spisa kojim Sud raspolaže, biti spojeni.

Odgovori na prethodna pitanja u ovoj pravnoj stvari utjecat će na tijek brojnih postupaka pred našim sudovima, a u daljnjem tijeku postupka sudovi će, kao prvo, morati utvrditi jesu li uopće nadležni za donošenje odluke. U slučaju kada je jedan od tužbenih zahtjeva usmjeren i na brisanje upisane hipoteke, onda je sud koji je nadležan prema pravilu o isključivoj nadležnosti suda na čijem se području nalazi nekretnina, nadležan i u stvarima koje se odnose na ugovor, ako se tužba može povezivati s tužbom protiv istog tuženika u stvarima koje se odnose na stvarna prava na nekretnini. No, ako nije postavljen i taj tužbeni zahtjev, onda će se morati utvrditi je li riječ o potrošačkom ugovoru u konkretnom slučaju, uvažavajući smjernice iz odluke Suda, jer ako stranke nisu sklopile potrošački ugovor, onda nema nadležnosti našeg suda na temelju Uredbe br. 1215/2012.

No, ipak je najvažniji dio odluke onaj koji se odnosi na utvrđenje da su bez učinka odredbe Zakona o ništetnosti, i to zato što je tim Zakonom za ugovore koji su sklopljeni do 30. rujna 2015., uvedena izravna diskriminacija prema vjerovnicima s poslovnim nastanom izvan Republike Hrvatske, dok je nakon tog datuma ništetnost ugovora o kreditu sklopljenih s neovlaštenim vjerovnikom proširena na ugovore sa svim vjerovnicima. Stoga će u parničnim postupcima, za koje postoji nadležnost suda u Republici Hrvatskoj, tužitelji morati dokazati postojanje razloga ništetnosti na temelju prava koje se primjenjuje na sam ugovor. No, donošenje ove presude ne sprječava zakonodavca da donese drugi, sličan propis, koji neće biti diskriminatoran prema neovlaštenim vjerovnicima s poslovnim nastanom izvan Republike Hrvatske. 

Pri tome se uočava da zakonodavac pri donošenju Zakona o ništetnosti nije podrobnije obrazložio elemente tih kredita sklopljenih s neovlaštenim vjerovnicima, odnosno u kojem su dijelu dužnici oštećeni zbog nepostojanja kontrole tih vjerovnika od strane nadležnih tijela u Republici Hrvatskoj^[9], jer je kao posljedicu ništetnosti predvidio obvezu svake ugovorne strane da drugoj vrati sve ono što je primila na temelju ništetnog ugovora. Stoga bi bilo dobro da zakonodavac, ako se odluči na novo pravilo za ugovore sklopljene prije 30. rujna 2015., vodi računa i o posljedicama ništetnosti te što je stvarno povoljnije za dužnike, koje je htio zaštititi Zakonom o ništetnosti. 

[1] U nastavku teksta: UFEU.
[2] Ovaj članak propisuje zabranu ograničenja slobode pružanja usluga unutar EU u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.
[3] Ovaj članak propisuje zabranu ograničenja kretanja kapitala među državama članicama te između država članica i trećih zemalja.
[4] SL 2012., L 112, str. 21.
[5]U nastavku teksta: tužiteljica.
[6]U nastavku teksta: tuženik.
[7] U nastavku teksta: ugovor.
[8] Glede toga uputio je na presude od 2. listopada 1997., Saldahna i MTS (C 122/96, EU:C:1997:458); od 14. lipnja 2007., Téléfonica O2 Czech Republic (C 64/06, EU:C:2007:348); od 12. studenoga 2009., Elektrownia Pątnów II (C 441/08, EU:C:2009:698); od 15. travnja 2010., CIBA (C 96/08, EU:C:2010:185); od 12. rujna 2013.
[9] Je li riječ o previsokoj kamatnoj stopi, načinu njezina obračuna ili nekim dodatnim troškovima koji takav kredit prate.