Nakon svog osamostaljenja Republika Hrvatska donijela je brojne zakone, među kojima i Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 92/96, 39/99 - Odluka USRH, 42/99 - ispr. Odluke USRH, 92/99 - ispr., 43/00 - Odluka USRH, 131/00 - Odluka USRH, 27/01 - Odluka USRH, 34/01 - ispr. Odluke USRH, 65/01 -
Odluka USRH, 118/01 - Odluka USRH, 80/02 i 81/02 - ispr. - u nastavku teksta: Zakon o naknadi) koji je stupio na snagu 1. siječnja 1997.

Zakon o naknadi, neosporno, zauzima posebno mjesto među zakonima koje je donio Hrvatski sabor od 1990. do danas, s obzirom na to da je njegovo donošenje imalo za svrhu ispravljanje ili barem ublažavanje nepravde koja je od strane bivše jugoslavenske komunističke vlasti počinjena prijašnjim vlasnicima imovine na teritoriju Republike Hrvatske, oduzimanjem te imovine iz njihovog vlasništva u izvršenju propisa i odluka nadležnih tijela, donesenih od strane te vlasti.

Zakonom o naknadi propisani su uvjeti i postupak naknade za imovinu koja je prijašnjim vlasnicima oduzeta od strane bivše jugoslavenske komunističke vlasti, a koja je prenesena u općenarodnu imovinu, državno, društveno ili zadružno vlasništvo (u nastavku teksta: društveno vlasništvo) konfiskacijom, nacionalizacijom, agrarnom reformom i drugim propisima i načinima navedenim u tom Zakonu (čl. 1. st. 1. Zakona).

Propisi prema kojima je imovina oduzimana prijašnjim vlasnicima navedeni su u članku 2. stavak 1. Zakona o naknadi, s tim što su ti propisi navedeni primjerice, a ne taksativno. To znači da je primjenom Zakona o naknadi moguće utvrditi prijašnjem vlasniku pravo na naknadu i u slučaju kad je imovina oduzeta na temelju nekog propisa koji nije naveden u toj zakonskoj odredbi ako je imovina oduzeta radi njezinog prijenosa u društveno vlasništvo, osim u slučaju kad to sâm Zakon o naknadi onemogućuje (čl. 6. Zakona). Ako imovina nije oduzeta prijašnjem vlasniku radi njezinog prijenosa u društveno vlasništvo, tada nema mjesta primjeni Zakona o naknadi, na kakav zaključak upućuje odredba članka 1. stavak 1. toga Zakona.¹

S obzirom na to da je od oduzimanja imovine pa do donošenja Zakona o naknadi prošlo dosta vremena te da su u odnosu na mnogu oduzetu imovinu nastupile u međuvremenu određene promjene glede pravnog statusa te imovine i načina njezinog korištenja, Zakon o naknadi nije mogao generalno propisati vraćanje cjelokupne oduzete imovine u vlasništvo osobama kojima je ta imovina oduzeta, odnosno onim nasljednicima tih osoba kojima Zakon priznaje status prijašnjih vlasnika (zakonskim nasljednicima prvog nasljednog reda), već je uz naturalnu restituciju propisao i druge oblike naknade koji se primjenjuju u slučajevima kad naturalna restitucija nije moguća (novčanu naknadu i naknadu u vrijednosnim papirima - dionice ili udjeli Hrvatskog fonda za privatizaciju i obveznice Fonda za naknadu oduzete imovine).

Uređujući postupak naknade za oduzetu imovinu, Zakon o naknadi propisao je da rješenje o naknadi za oduzetu imovinu donosi nadležna služba ureda državne uprave (čl. 69. st. 1. Zakona), te da se protiv rješenja kojim se odlučuje o zahtjevu za naknadu oduzete imovine može podnijeti žalba Ministarstvu pravosuđa (čl. 71. st. 1. Zakona).

Dakle, odlučivanje o naknadi za oduzetu imovinu Zakon o naknadi stavio je u nadležnost tijela državne uprave te je odredio da se postupak, ako tim Zakonom nije drukčije propisano, provodi na zahtjev prijašnjeg vlasnika (čl. 64. st. 1. Zakona) i propisao da se postupak pokreće podnošenjem zahtjeva nadležnoj službi ureda državne uprave (čl. 65. st. 1. Zakona). Stoga se nikada ne može dovoditi u pitanje ovlast nadležnih upravnih tijela da odlučuju o podnesenim zahtjevima za naknadu oduzete imovine, ako se radi o imovini iz članka 1. stavak 1. Zakona o naknadi, tj. o imovini koja je oduzeta prijašnjim vlasnicima i prenesena u društveno vlasništvo prema propisima i načinima navedenim u tom Zakonu.²

Jamčeći, u pravilu, prijašnjim vlasnicima oduzete imovine davanje jednog od propisanih oblika naknade, Zakon o naknadi propisao je i slučajeve u kojima se ne može ostvarivati pravo na naknadu prema tom Zakonu, iako se radi o imovini koja je oduzeta od strane jugoslavenske komunističke vlasti i prenesena u društveno vlasništvo.

Propisujući slučajeve u kojima se ne može ostvarivati pravo na naknadu za oduzetu imovinu, Zakon o naknadi navodi dva slučaja za koja kaže da se na njih ne odnose odredbe toga Zakona, te dva slučaja gdje propisuje da prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu.

Kad je u pitanju oduzimanje i prijenos imovine u društveno vlasništvo po osnovi eksproprijacije, Zakon o naknadi pravi razliku između imovine koja je po toj osnovi oduzeta i prenesena u društveno vlasništvo prije 1978. i imovine koja je oduzeta i prenesena u društveno vlasništvo na osnovi Zakona o eksproprijaciji iz 1978. 

Naime, u članku 6. Zakona o naknadi izričito je propisano da se odredbe toga Zakona ne odnose na imovinu koja je u društveno vlasništvo prenesena na temelju Zakona o eksproprijaciji (Nar. nov., br. 10/78, 5/80, 30/82, 46/82 - proč. tekst, 28/87 i 39/88). Prema tome, izvan svake je sumnje da se prijašnjem vlasniku ne može primjenom Zakona o naknadi utvrđivati pravo na naknadu za imovinu koja je oduzeta i prenesena u društveno vlasništvo na temelju navedenog Zakona o eksproprijaciji.

Međutim, s obzirom na sâm jezični izričaj odredbe članka 6. Zakona o naknadi, ta se zakonska odredba može odnositi samo na imovinu koja je u društveno vlasništvo prenesena prema Zakonu o eksproprijaciji iz 1978., a ne i na imovinu koja je u društveno vlasništvo prenesena prema nekom drugom propisu, bez obzira na to što je naknada za tu imovinu određena prema tom Zakonu. Takvo shvaćanje prihvaćeno je i u sudskoj praksi.³

Što se tiče imovine koja je oduzeta i prenesena u društveno vlasništvo prema propisima o eksproprijaciji prije 1978., Zakon o naknadi izričito navodi samo Osnovni zakon o eksproprijaciji (Sl. l. FNRJ, br. 28/47) te u članku 2. stavak 1. točka 10. određuje da se prijašnjem vlasniku utvrđuje pravo na naknadu za imovinu oduzetu na teritoriju Republike Hrvatske na temelju navedenog Osnovnog zakona o eksproprijaciji. Zakon o naknadi ništa ne govori o drugim propisima o eksproprijaciji koji su se na teritoriju Republike Hrvatske primjenjivali nakon prestanka važenja Osnovnog zakona o eksproprijaciji iz 1947. pa do stupanja na snagu Zakona o eksproprijaciji iz 1978.

Naime, u tom dosta dugom vremenskom razdoblju (preko 20 godina) bio je na snazi i primjenjivao se u Republici Hrvatskoj Zakon o eksproprijaciji (Sl. l. FNRJ, br. 12/57, 43/62, 13/65, 5/68, 11/68 - proč. tekst i 30/68), najprije kao bivši savezni zakon koji je kao takav važio na teritoriju čitave bivše SFRJ pa prema tome i Republike Hrvatske, a potom kao republički zakon nakon što je u pravni sustav bivše SR Hrvatske preuzet Zakonom o preuzimanu zakona kojima se uređuju odnosi o kojima prema Ustavnim amandmanima XX.-XLI. na Ustav SFRJ odlučuju Republike (Nar. nov., br. 52/71 i 52/73). 

Iako Zakon o naknadi izričito ne propisuje da se prijašnjem vlasniku utvrđuje pravo na naknadu i za imovinu koja je oduzeta na temelju navedenog Zakona o eksproprijaciji, u primjeni Zakona o naknadi zauzeto je stajalište da i u tom slučaju prijašnjem vlasniku pripada pravo na naknadu.⁴ Očigledno se do takvog stajališta došlo logičkim i teleološkim tumačenjem odredaba Zakona o naknadi, dovodeći te odredbe u međusobnu vezu. 

Naime, Zakon o naknadi ne navodi taksativno već primjerice propise prema kojima je imovina oduzimana i prenesena u društveno vlasništvo, a kad se radi o ekspropriranoj imovini isključuje mogućnost utvrđivanja prava na naknadu primjenom tog Zakona samo u slučaju kad je imovina oduzeta i prenesena u društveno vlasništvo na temelju navedenog Zakona o eksproprijaciji iz 1978., što logički upućuje na zaključak da je, s obzirom na odredbu članka 1. stavak 1. Zakona o naknadi, primjena Zakona o naknadi moguća i u slučajevima kad se radi o imovini koja je oduzeta i prenesena u društveno vlasništvo prema propisima o eksproprijaciji koji su bili na snazi poslije prestanka važenja Osnovnog zakona o eksproprijaciji iz 1947., a prije donošenja i stupanja na snagu Zakona o eksproprijaciji iz 1978. To pogotovo kad se imaju na umu razlozi zbog kojih je donesen Zakon o naknadi (ispravljanje ili barem ublažavanje nepravde počinjene prijašnjim vlasnicima oduzimanjem njihove imovine bez naknade ili uz simboličnu, odnosno neodgovarajuću naknadu), te razlog zbog kojeg je isključena primjena tog Zakona u slučaju eksproprijacije na temelju Zakona o eksproprijaciji iz 1978., koji je stupio na snagu 22. ožujka te godine. »Razlog tome leži u činjenici što tek propisi koji su bili na snazi od 22. ožujka 1978. određuju pravednu naknadu i zadovoljavajuće kamate, tj. takve kamate koje su dostatne da se njima reparira razlika u naknadi.«⁵

Zakonom o naknadi izričito je propisano da se odredbe toga Zakona ne odnose na imovinu koja je u društvenom vlasništvu prenesena na temelju propisa iz članka 2. te akata i načina propisanih člankom 3. toga Zakona, a koja na dan donošenja toga Zakona u naravi ne postoji (čl. 7. Zakona).

Dakle, Zakon o naknadi isključuje mogućnost utvrđivanja prava na naknadu primjenom toga Zakona za imovinu koja je nakon oduzimanja i prijenosa u društveno vlasništvo uništena pa više u naravi ne postoji (primjerice, zgrada nakon oduzimanja, a prije donošenja Zakona o naknadi srušena, zapaljena ili potopljena).

Nema mjesta primjeni Zakona o naknadi ne samo u slučaju kad je imovina uništena, nego i u slučaju kad je oduzeta imovina postala sastavni dio neke druge stvari ako se fizički ne može identificirati postojanje te imovine. Međutim, uvijek kad se fizički može identificirati postojanje oduzete imovine, bez obzira na to što je ona postala sastavni dio neke druge stvari, prijašnjem se vlasniku mora utvrditi pravo na naknadu za oduzetu imovinu primjenom odredaba Zakona o naknadi (primjerice, zgrada nakon oduzimanja dograđena ili nadograđena ili oduzeto poduzeće postalo sastavni dio nekog većeg poduzeća). Praktične teškoće oko identificiranja oduzete imovine nikada ne mogu biti razlog da se za oduzetu imovinu uskraćuje pravo na naknadu, jer se time izigrava svrha donošenja Zakona o naknadi i njegove intencije te prijašnji vlasnici neosnovano zakidaju u pravima koja im taj Zakon jamči.

Imovina nije prestala postojati time što je u međuvremenu izvršena promjena njezine namjene (primjerice, stambeni prostor prenamijenjen u poslovni ili obratno) niti je, pak, prestala postojati samim time što je brisana iz neke evidencije koja se za takvu imovinu vodi.⁶

Prema odredbi članka 10. stavak 1. Zakona o naknadi, prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu u slučaju kad je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumima.

Odredbom stavka 2. navedenog članka toga Zakona propisano je da iznimno od odredbe stavka 1. toga članka, prava propisana tim Zakonom mogu steći strane fizičke i pravne osobe, ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima.

Navedene zakonske odredbe ugrađene su u Zakon o naknadi izmjenom prijašnjeg članka 10. toga Zakona⁷ Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 80/02 i 81/02 - u nastavku teksta: ZIDZN) koji je donesen u provođenju Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud), br. U-I-673-996 i dr. od 21. travnja 1999. (Nar. nov., br. 39/99). Tom Odlukom Ustavnog suda ukinute su prijašnje odredbe Zakona o naknadi prema kojima pravo na naknadu za oduzetu imovinu nije bilo moguće utvrditi na temelju toga Zakona stranim fizičkim osobama, osim ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima (dio prijašnje odredbe čl. 9. st. 1. i dijelovi odredaba čl. 11. st. 1. i 2. Zakona).⁸

Ukidajući prijašnje odredbe Zakona o naknadi koje stranim fizičkim osobama nisu priznavale pravo na naknadu za oduzetu imovinu, osim ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima, Ustavni je sud u obrazloženju svoje odluke, između ostalog, naveo: 

Ako se pođe od toga da donošenje ZIDZN-a predstavlja provođenje navedene odluke Ustavnog suda od strane Hrvatskog sabora, a što se može i mora samo tako shvatiti⁹, te ako se ima na umu da su tim Zakonom brisane prijašnje odredbe Zakona o naknadi prema kojima pravo na naknadu nije bilo moguće utvrditi na temelju toga Zakona stranim fizičkim i pravnim osobama, osim ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima, tada se nakon donošenja i stupanja na snagu ZIDZN-a može izvoditi jedini pravilan zaključak da stranim osobama pripadaju prava iz Zakona o naknadi ako pitanje naknade za njihovu oduzetu imovinu nije riješeno međudržavnim sporazumima.¹⁰ Stoga je u provođenju Zakona o naknadi, vezano uz primjenu odredaba novog članka 10. toga Zakona, usudskoj praksi i prihvaćeno takvo pravno shvaćanje.¹¹

Vezano uz priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu stranim osobama postavlja se pitanje je li to pravo prema Zakonu o naknadi stranoj osobi moguće priznati i u slučaju kad je pitanje naknade riješeno nekim međudržavnim sporazumom, ali naknada nije nikada isplaćena prijašnjem vlasniku oduzete imovine.

Naime, odredbom članka 51. stavak 3. Zakona o naknadi propisano je da prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu ako je naknada isplaćena od strane druge države. Iz takve zakonske odredbe može se argumentum a contrario zaključiti da prijašnjem vlasniku pripada pravo na naknadu za oduzetu imovinu ako naknada nije isplaćena od strane druge države.

Navedena zakonska odredba ugrađena je u Zakon o naknadi već prilikom njegovog donošenja 1996., kada je ovlaštenik naknade prema tom Zakonu mogla biti samo osoba koja ima hrvatsko državljanstvo pa je nedvojbeno da se ta zakonska odredba nije mogla odnositi na strane osobe prije donošenja ZIDZN-a. Ona je ugrađena u Zakon o naknadi da bi se hrvatskim državljanima omogućilo ostvarivanje prava na naknadu za oduzetu imovinu, bez obzira na to što je pitanje naknade za njihovu imovinu bilo riješeno nekim međudržavnim sporazumom, ako prijašnjem vlasniku naknada nikada nije isplaćena od strane države koja je prema tom sporazumu bila dužna naknadu isplatiti.

Pitanje mogućnosti primjene odredbe članka 51. stavak 3. Zakona o naknadi na strane osobe postavilo se tek nakon donošenja ZIDZN-a, prema kojem strane osobe imaju pravo na naknadu za oduzetu imovinu ako pitanje naknade nije riješeno međunarodnim sporazumom.

Iz jezičnog izričaja odredaba novog članka 10. Zakona o naknadi može se zaključiti da se odredba članka 51. stavak 3. tog Zakona ne može odnositi na strane osobe. Naime, prema odredbi stavka 2. članak 10. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu stranih osoba za koju je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumom pravo na naknadu može se ostvarivati samo u slučaju zaključivanja takvog međudržavnog sporazuma pa se, stoga, primjena odredbe članka 51. stavak 3. Zakona o naknadi ne može protezati i na strane osobe.¹²

Odredbom članka 12. stavak 1. Zakona o naknadi propisano je da pravne osobe odnosno njihovi pravni sljednici kojima je imovina oduzeta na temelju propisa iz članka 2. te akata i načina propisanih člankom 3. toga Zakona, imaju pravo na naknadu za oduzetu imovinu samo ako su do donošenja toga Zakona na teritoriju Republike Hrvatske održale neprekinuto pravno sljedništvo, obavljale djelatnost i imale sjedište.

Prema odredbi stavka 2. istog članka Zakona o naknadi iznimno od odredbe stavka 1. toga članka, Vlada Republike Hrvatske može donijeti odluku kojom se pravnim osobama odnosno njihovim pravnim sljednicima, koje do dana donošenja toga Zakona nisu mogle na teritoriju Republike Hrvatske održati neprekinuto pravno sljedništvo, obavljati djelatnost i imati sjedište, jer su iz političkih razloga zabranjene i raspuštene, a promicale su hrvatske državotvorne nacionalne interese, priznaje pravo na naknadu oduzete imovine, kad za to postoje opravdani razlozi.

Dakle, Zakon o naknadi ne jamči pravo na naknadu za oduzetu imovinu svim pravnim osobama, već samo onim pravnim osobama odnosno njihovim pravnim sljednicima, koje su na teritoriju Republike Hrvatske održale pravni kontinuitet, obavljale djelatnost i imale sjedište. Pravne osobe koje te uvjete ne ispunjavaju, nemaju pravo na naknadu prema Zakonu o naknadi, bez obzira na to što im je imovina oduzeta radi njezinog prijenosa u društveno vlasništvo, uz iznimku propisanu navedenom odredbom članka 12. stavak 2. toga Zakona.

Vezano uz propisanu iznimku odnosno donošenje vladine odluke, u smislu članka 12. stavka 2. Zakona o naknadi, postavljaju se neka načelna pitanja, među kojima, prije svega, pitanje pravnog karaktera te odluke, na što dosadašnja sudska praksa nije dala decidiran odgovor i izrazila pravno shvaćanje.

Definicija upravnog akta dana je u odredbi članka 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a. Tom zakonskom odredbom propisano je da je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek. Prema navedenoj odredbi ZUS-a bitna obilježja upravnog akta su:

1. da se radi o pojedinačnom autoritativnom pravnom aktu koji je donijelo neko javnopravno tijelo;

2. da je tim pojedinačnim aktom odlučeno o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari.

Što se smatra upravnom stvari, određeno je u Zakonu o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP). Prema odredbi članka 2. stavak 1. ZUP-a, upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

Odluka Vlade iz članka 12. stavak 2. Zakona o naknadi ne donosi se u upravnom postupku koji se vodi prema pravilima ZUP-a, niti se tom odlukom pravnoj osobi na koju se odluka odnosi određuje oblik naknade za oduzetu imovinu sukladno odredbama Zakona o naknadi.Stoga ta odluka nema karakter upravnog akta, u smislu odredbe članka 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a. Pojedinačnu odluku prema pravilima ZUP-a, kojom se pravnoj osobi koja ne ispunjava uvjete iz članka 12. stavak 1. Zakona o naknadi, određuje jedan od oblika naknade propisanih Zakonom o naknadi donosi nadležna služba ureda državne uprave u županiji, nakon što Vlada svojom odlukom takvoj pravnoj osobi prizna pravo na naknadu za oduzetu imovinu, jer je ocijenila da za to postoje opravdani razlozi.

Prema tome, odluka Vlade iz članka 12. stavak 2. Zakona o naknadi uvijek prethodi donošenju upravnog akta kojim se nekoj pravnoj osobi vraća oduzeta imovina, odnosno određuje naknada za oduzetu imovinu. Ta se odluka nikada ne donosi po službenoj dužnosti, već isključivo na zahtjev pravne osobe koja smatra da bi joj trebalo pripasti pravo na naknadu za oduzetu imovinu iako ne ispunjava uvjete iz članka 12. stavak 1. Zakona o naknadi.

S obzirom na to da je Zakonom o naknadi propisan rok u kojem prijašnji vlasnici oduzete imovine mogu nadležnom upravnom tijelu podnijeti zahtjev za vraćanje te imovine (čl. 64. Zakona), te određeno da su prijašnji vlasnici uz zahtjev dužni priložiti isprave ili dokaze kojima se može utvrditi osnovanost zahtjeva (čl. 67. Zakona), postavlja se pitanje do kada zainteresirana pravna osoba može ishoditi i nadležnom tijelu državne uprave dostaviti odluku Vlade iz članka 12. stavak 2. Zakona o naknadi, da bi takva odluka mogla biti od pravnog značenja u odlučivanju o osnovanosti zahtjeva te pravne osobe za vraćanje oduzete imovine odnosno za određivanje naknade za tu imovinu. 

Imajući na umu odredbu članka 67. Zakona o naknadi, pravna je osoba odluku Vlade iz članka 12. stavak 2. Zakona o naknadi dužna priložiti uz svoj zahtjev za naknadu upućen nadležnoj službi ureda državne uprave u županiji, ako je do podnošenja toga zahtjeva takvu odluku ishodila. Ako do podnošenja zahtjeva za naknadu takvu odluku Vlade nije ishodila, nema nikakve pravne zapreke da se takva odluka nadležnom prvostupanjskom upravnom tijelu dostavi i naknadno sve do odlučivanja toga tijela o osnovanosti zahtjeva za naknadu. 

Kad je zahtjev za donošenje odluke iz članka 12. stavak 2. Zakona o naknadi podnesen Vladi prije podnošenja zahtjeva za naknadu oduzete imovine, ali takvu odluku Vlada nije donijela do odlučivanja prvostupanjskog upravnog tijela o osnovanosti zahtjeva za naknadu, već ju je donijela nakon toga, takva se odluka kao novi dokaz o osnovanosti zahtjeva za naknadu može koristiti u žalbenom postupku, sukladno odredbi članka 108. stavak 2. ZUP-a,¹³ a može se podnijeti i uz tužbu kojom se pokreće upravni spor protiv rješenja donesenog po žalbi ako je odluka Vlade donesena odnosno dostavljena stranci nakon donošenja toga rješenja.


1 Postoji više presuda Upravnog suda Republike Hrvatske (sada: Visoki upravni sud Republike Hrvatske - u nastavku teksta: Upravni sud) koje se odnose na slučajeve oduzete imovine u kojima nema mjesta primjeni Zakona o naknadi, jer imovina nije oduzeta radi njezinog prijenosa u društveno vlasništvo. Tako, primjerice, prema upravnosudskoj praksi ovlaštenici naknade ne mogu biti osobe kojima je imovina oduzeta na temelju Zakona o postupanju s imovinom koju su vlasnici morali napustiti u toku okupacije i imovinom koja im je oduzeta od strane okupatora i njegovih pomagača (Sl. l. DFJ, br. 36/45 - u nastavku teksta: Zakon o postupanju s imovinom), ako je imovina vraćena prijašnjim vlasnicima (presuda Upravnog suda, br. Us-8613/2000 od 14. studenoga 2002.). Ako imovina na koju se odnosi navedeni Zakon nije vraćena prijašnjim vlasnicima, već je poslala društveno vlasništvo, prijašnji vlasnik ima pravo na naknadu za tu imovinu prema Zakonu o naknadi (presuda Upravnog suda, br. Us-9780/2001 od 11. travnja 2002.). 
Vezano uz Zakon o postupanju s imovinom valja napomenuti da se prema odredbi čl. 1. st. 1. tog Zakona sva imovina fizičkih i pravnih osoba na području FNRJ, koju su vlasnici iili uživatelji morali napustiti u tijeku okupacije zemlje, imovina koju su takvim osobama oduzeli protiv njihove volje uz naknadu ili bez naknade okupator ili njegovi pomagači iz rasističkih, vjerskih, nacionalističkih ili političkih razloga, kao i imovina koja je pod pritiskom okupatora pravnim poslom ili inače prešla u ruke treće osobe, vraća se odmah vlasnicima, odnosno uživateljima, bez obzira na to tko tu imovinu i po kakvom temelju drži na dan stupanja ovog Zakona. 
Odredbom čl. 3. navedenog Zakona propisano je da se iznimno od čl. 1. tog Zakona ne vraća vlasniku nego prelazi u državno vlasništvo, ako bi to vraćanje bilo štetno za interese narodne privrede, obnove zemlje ili vojne sigurnosti države, kod čega su nabrojeni takvi najkarakterističniji slučajevi. 
Prema odredbama čl. 7. istog Zakona prešla je u državno vlasništvo i ona imovina iz st. 1. čl. 1. tog Zakona kad se prijašnji vlasnik nije pojavio ili je prijašnji vlasnik umro, a bliski srodnici nisu pokrenuli ostavinski postupak u roku godine dana po stupanju na snagu tog Zakona, odnosno od dana proglašenja nestalog vlasnika umrlim. 
Dakle, imovina navedena u čl. 1. st.1. Zakona o postupanju s imovinom vraćena je prijašnjim vlasnicima tim Zakonom kojeg je Jugoslavija donijela odmah po završetku Drugog svjetskog rata (21. svibnja 1945.), osim imovine koja je na temelju čl. 3. i 7. tog Zakona prešla u državno vlasništvo. 
Prema tome, kad se u čl. 2. st. 1. t. 3. i 4. Zakona o naknadi govori o imovini oduzetoj na temelju Zakona o postupanju s imovinom, nema dvojbe da se to može odnositi samo na imovinu iz čl. 3. i 7. tog Zakona, jer je ostala imovina vraćena prijašnjim vlasnicima. To, dakako, ne isključuje primjenu Zakona o naknadi u slučajevima kad je imovina iz čl. 1. st. 1. Zakona o postupnju s imovinom, koja je tim Zakonom vraćena prijašnjim vlasnicima, nekom kasnijom mjerom provedenom od strane jugoslavenske vlasti (nacionalizacijom ili nekom drugom mjerom općeg karaktera koja pogađa vlasništvo) prenesena u državno odnosno društveno vlasništvo. Međutim, u takvim se slučajevima Zakon o naknadi ne primjenjuje vezano uz Zakon o postupanju s imovinom nego vezano uz neki drugi propis naveden u čl. 2. st. 1. Zakona o naknadi. 
S obzirom na ponašanje okupatora i njegovih pomagača za vrijeme Drugog svjetskog rata poznato je da je u razdoblju 1941.-1945. na teritoriju Republike Hrvatske oduzeto najviše židovske imovine. Ako je ta imovina, kao i svaka druga imovina, na temelju čl. 3. i 7. Zakona o postupanju prešla u državno vlasništvo ili je poslije donošenja Zakona o postupanju nacionalizacijom ili nekom mjerom prenesena u društveno vlasništvo, na tu se imovinu primjenjuju odredbe Zakona o naknadi i prijašnji vlasnici te imovine, odnosno njihovi zakonski nasljednici prvog nasljednog reda imaju pravo na naknadu za tu imoivnu uvijek kad pitanje naknade nije riješeno međudržavnim sporazumom. Dakako, ako su u roku propisanom Zakonom o naknadi podnijeli zahtjev za naknadu za oduzetu imovinu. 
Nema mjesta primjeni Zakona o naknadi i u slučajevima gdje je imovina oduzeta na temelju Zakona o ukidanju agrarnih odnosa feudalnog karaktera na području Dalmacije i Hrvatskog Primorja (Nar. nov., br. 138/46 i 111/47). Tako se u presudi Upravnog suda Us-6485/1998 od 22. studenoga 2001., donesenoj u jednom takvom slučaju, u obrazloženju presude, između ostalog, navodi: 
»Naime, prema izričitoj odredbi članka 9. Zakona o ukidanju agrarnih odnosa feudalnog karaktera na području Dalmacije i Hrvatskog Primorja bilo je propisano da promjene u vlasništvu nastale na osnovu tog Zakona smatrat će se, da su nastupile prije 28. kolovoza 1945., tj. prije stupanja na snagu Saveznog zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji (Sl. l., br. 64/45, 24/46, 101/47, 105/48, 21/56, 55/57 i 10/65). Zbog toga taj Zakon, koji je bio osnova za oduzimanje zemljišta tužitelju nije ni naveden kao jedan od propisa, u članku 2. Zakona o naknadi, temeljem kojeg bi se tužitelju moglo utvrditi pravo na naknadu za oduzetu imovinu.« 
2 U primjeni Zakona o naknadi bilo je slučajeva da se uredu državne uprave u županiji osporavala nadležnost za odlučivanje o zahtjevima za naknadu oduzete imovine pa su prvostupanjska rješenja proglašavana ništavim od strane drugostupanjskog upravnog tijela, iako se radilo o imovini koja je prijašnjim vlasnicima oduzeta radi njezinog prijenosa u društveno vlasništvo, gdje je nadležnost tijela državne uprave da odlučuju o podnesenim zahtjevima za naknadu neupitna, jer je izričito propisana navedenim Zakonom. Takva su drugostupanjska rješenja uvijek poništavana od strane Upravnog suda ako je došlo do pokretanja upravnog spora protiv tih rješenja (presuda Upravnog suda, br. Us-1160/2006 od 14. lipnja 2006. i dr.). 
3 U obrazloženju presude Upravnog suda Us-8597/2003 od 21. lipnja 2007. navedeno je, između ostalog, sljedeće: 
»Navedenom odredbom nije propisano da se isključenje prava na naknadu odnosi i na onu imovinu za koju je određena naknada po tom Zakonu. Tako se u konkretnom slučaju radi o imovini prenesenoj u društveno vlasništvo temeljem Zakona o eksproprijaciji iz 1968. godine objavljenog u Službenom listu SFRJ, broj 11/68, to činjenica da je za predmetno zemljište utvrđena naknada temeljem naprijed citiranog Zakona o eksproprijaciji iz 1978. godine ne može biti razlog za odbijanje tužiteljevih zahtjeva za naknadu.« 
U obrazloženju presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske, br. Uzz-28/09-4 od 17. studenoga 2010. navedeno je, između ostalog, sljedeće: 
»Ne može se prihvatiti pravno stajalište Državnog odvjetništva Republike Hrvatske da bi se odredba čl. 6. Zakona o naknadi trebala tumačiti na način da se ista odnosi i na nekretnine koje nisu oduzete na temelju Zakona o eksproprijaciji iz 1978., ali u odnosu na koje je samo određena naknada na temelju tog Zakona. Odredba čl. 6. Zakona o naknadi je potpuno jasna, i da je zakonodavac želio primjedbu te odredbe, kao što tumači Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, tada bi ona glasila na način da se isključuje mogućnost ponovne naknade i za nekretnine koje su po Zakonu o eksproprijaciji iz 1978. prenesene u društveno vlasništvo, ali i za one oduzete nekretnine u odnosu na koje je vlasnicima određena naknada upravo prema tom Zakonu. Međutim, odredbom čl. 6. Zakona o naknadi jasno je određeno da se odredbe Zakona o naknadi ne odnose na imovinu koja je u društveno vlasništvo prenesena na temelju Zakona o eksproprijaciji iz 1978., a ne na imovinu za koju su prijašnji vlasnici obeštećeni na temelju tog Zakona.« 
4 Presuda Upravnog suda, br. Us-8597/2003-5 od 21. lipnja 2007. i dr. 
5 Navedeno prema: Snježana Bagić, Miroslav Šeparović i Mladen Žuvela, Komentar Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, Zagreb, 1997., str. 30. 
6 Poništavajući u upravnom sporu rješenje drugostupanjskog upravnog tijela kojim je odbijena žalba prijašnjeg vlasnika izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja kojim je odbijen njegov zahtjev za naknadu za oduzetu imovinu (stana koji se nalazi, odnosno koji se u trenutku oduzimanja nalazio u podrumu jedne stambene zgrade), Upravni sud u obrazloženju svoje presude, br. Us-10257/2006 od 1. rujna 2010., između ostalog, navodi: 
»Međutim, po ocjeni ovog suda, činjenica da je Gradsko poglavarstvo grada Z., Komisija za stambene odnose svojim dopisom od 5. travnja 1996., obavijestila Gradsko stambeno komunalno gospodarstvo da predmetni stan briše iz evidencije stanova te činjenica da je Gradsko stambeno komunalno gospodarstvo na navedeni način postupilo (što proizlazi iz dopisa istog, KLASA: 371-05-96-04/476, URBROJ: 251-319-05-96-02 od 3. srpnja 1996.) nije dostatno za zaključak da predmetni stan u smislu citirane odredbe članka 7. Zakona o naknadi ne postoji. 
Ovo tim više što u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja nije proveden niti očevid na licu mjesta, a kojim bi se neposrednim opažanjem utvrdila sporna činjenica.« 
Navedena presuda Upravnog suda, zbog interesa javnosti, objavljena je na internetu. 
7 Prijašnji članak 10. Zakona o naknadi glasio je: 
»Prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu u slučaju kada je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumima, ili na drugi način, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.« 
8 Prijašnja odredba članka 9. stavak 1. Zakona o naknadi glasila je: 
»Prava iz ovoga Zakona priznaju se fizičkoj osobi - prijašnjem vlasniku, odnosno njegovim zakonskim nasljednicima prvoga nasljednoga reda (u daljnjem tekstu: prijašnji vlasnik), koji na dan donošenja ovoga Zakona imaju hrvatsko državljanstvo.« 
Navedenom odlukom Ustavnog suda, a kasnije i ZIDZN-a ukinut je dio odredbe: »koji na dan donošenja ovoga Zakona imaju hrvatsko državljanstvo.« 
Odredbe članka 11. Zakona o naknadi glasile su: 
»Stranim fizičkim i pravnim osobama ne pripadaju prava iz ovoga Zakona. 
Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka, prava propisana ovim Zakonom mogu se priznati i stranim fizičkim i pravnim osobama ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima.« 
Odlukom Ustavnog suda u stavku 1. i 2. toga članka ukinut je dio odredbe koji je glasio: »fizičkim i«. 
ZIDZN-om brisan je članak 11. Zakona o naknadi. 
9 Prema odredbi članka 31. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 49/02), sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda. 
10 Šire o tome: Božo Gagro, dipl. iur., sudac Upravnog suda RH u mirovini, Naknada stranim državljanima za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, Informator, br. 5634 od 5. ožujka 2008. 
11 Zaključak sjednice Imovinsko-pravnog odjela Upravnog suda, održane 8. veljače 2008. (Izbor odluka Upravnog suda RH 2008., str. 89 i 90), u skladu s kojim je doneseno više presuda tog suda, a koji glasi: 
»Osobe koje nisu državljani Republike Hrvatske (strani državljani i apatridi) imaju pravo na naknadu za oduzetu imovinu temeljem odredaba Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 92/96, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00,131/00, 27/01,65/01, 118/01, 80/02 i 81/02), osim u slučaju kada je pitanje naknade za njihovu oduzetu imovinu riješeno međudržavnim sporazumima. 
Osobe iz stavka 1. ovoga zaključka izjednačene su u svojim pravima s državljanima Republike Hrvatske glede naknade za oduzetu imovinu, osim prava na restituciju kada se priznavanje tog prava protivi drugim zakonima koji određuju na kojim nekretninama strane osobe ne mogu imati ni steći pravo vlasništva u kojem slučaju te osobe imaju pravo na naknadu umjesto restitucije.« 
Presuda Vrhovnog suda RH, br. Uzz - 20/08-2 od 26. svibnja 2010., u čijem se obrazloženju, između ostalog, navodi: 
»U tumačenju i iznalaženju stvarne volje zakonodavca u reguliranju ove materije odredbu stavka 1. i 2. članka 10. Zakona o naknadi treba tumačiti u njihovoj međusobnoj povezanosti. Iz sadržaja stavka 1. toga članka proizlazi, dakle, da prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu kada je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumom. Iznimno, prema stavku 2. tog članka, i kad je pitanje naknade za oduzetu imovinu riješeno međudržavnim sporazumom, pravo na naknadu mogu steći strane osobe ako se to utvrdi međudržavnim sporazumom. Tumačenjem argumentum a contrario proizlazi da u drugim slučajevima, kada pitanje naknade nije riješeno međudržavnim sporazumom, prijašnji vlasnik ima pravo na naknadu za oduzetu imovinu.« 
12 Šire o tome: prof. dr. sc. Petar Simonetti, Denacionalizacija u Republici Hrvatskoj u svjetlu noveliranog Zakona o naknadi (III. dio), Hrvatska pravna revija, studeni 2002. 
13 Odredba članka 108. stavak 2. ZUP-a glasi: 
»Kad se u žalbi iznose nove činjenice i novi dokazi, stranka je dužna obrazložiti zašto te činjenice i dokaze nije iznijela tijekom prvostupanjskog postupka.«