1. UVOD
Iako ima i drukčijih mišljenja, ipak se većina ljudi slaže s postavkom prema kojoj u narodnim mudrostima (barem u pravilu) ima istine. Među onima najpoznatijim svakako je ona prema kojoj treba učiti na tuđim pogreškama, kao i ona prema kojoj je prva pogreška u pravilu ispričiva, dok su one sljedeće na istoj stvari, u pravilu, neispričive.

Čini nam se da je sve što se događa na planu stanova sa zaštićenim najmoprimcima pravi povod za aktualiziranje pitanja o uvođenju konačno jasne pravne (ne političke ili ne samo političke) odgovornosti za predlaganje zakona i njihovo usvajanje, kao i posebno za nečinjenje. Naime, djeluje kao da se namjerno griješi i odugovlači, iako to znači štetu za sve, baš sve uključene – nikome ne može (barem ne objektivno) odgovarati beskonačno odugovlačenje s donošenjem konačnog rješenja, ni zaštićenim najmoprimcima, ni vlasnicima, konačno ni državi.

U svakom slučaju, riječ je o problemu u kojemu je ključan pravni izvor Zakon o najmu stanova¹, a glavno opterećenje državi, odnosno zakonodavcu, aktualna je praksa Europskog suda za ljudska prava², prema kojoj vlasnicima stanova na kojima netko ima pravo zaštićenog najma dosuđuje doista visoke iznose, tolike da su možda i viši od tržišne vrijednosti neuseljivog stana. To ozbiljno dovodi u pitanje jednakost pred zakonom onih vlasnika kojima su stanovi npr. nacionalizirani i kojima bivša država nije platila gotovo ništa, a nova samostalna Republika Hrvatska samo 10 % vrijednosti, i to većim dijelom na odgodu od 32 (slovima: tridesetdvije) godine, a samo 25 % tako malog iznosa plaćan je u roku 6 (slovima: šest) mjeseci od dana pravomoćnosti odluke o povratu, koja je za veliku većinu slijedila tek više od 10 (slovima: deset) godina nakon osamostaljenja. Inače, nedavno su svi mediji izvijestili o dvije nove presude (Skelin – Hrvoj i Đuričić vs. Hrvatska) u kojima je Republika Hrvatska obvezna platiti znatne iznose.

Konkretno, 10. lipnja 2021. ESLJP objavio je presudu u predmetima Skelin-Hrvoj i Đuričić protiv Hrvatske u kojoj je utvrdio povredu prava na mirno uživanje vlasništva vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci.

Podnositelji su podnijeli tužbu ESLJP-u jer dugi niz godina nisu mogli koristiti stanove koje imaju u vlasništvu niti dobiti tržišnu najamninu zbog toga što su njihovi stanovi dani na korištenje zaštićenim najmoprimcima. Odlučujući u tim predmetima ESLJP je odbio sve formalne prigovore tužene države smatrajući da je riječ o situaciji kontinuirane povrede prava vlasništva podnositelja. ESLJP je u presudi notirao izmjene Zakona o najmu stanova koje su stupile na snagu 2018., koje je, međutim, Ustavni sud ukinuo svojom odlukom iz rujna 2020. Stoga je ESLJP primijetio da se ti predmeti ni po čemu ne razlikuju od već presuđenog predmeta Statileo protiv Hrvatske, jer nije došlo do zakonskih promjena u odnosu na prava vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci, odnosno da i one promjene koje su učinjene nisu stupile na snagu jer su ukinute odlukom Ustavnog suda. ESLJP je utvrdio da stoga nema razloga odstupiti od svog stajališta koje je zauzeo u presudi Statileo te je utvrdio da je i u ovim predmetima došlo do povrede prava na mirno uživanje vlasništva.

Odlučujući o naknadi za povredu prava mirnog uživanja vlasništva zajamčenog Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ESLJP se pozvao na utvrđenja iz predmeta Bittó i drugi protiv Slovačke. ESLJP je procjenjujući odgovarajuću visinu najamnine, imao u vidu informacije o tržišnoj najamnini za slične stanove u relevantnom razdoblju i o zaštićenoj najamnini na koju su podnositelji kao vlasnici imali pravo. Na taj je način odredio naknadu uzimajući u obzir kvadraturu stanova. ESLJP je prvoj podnositeljici zahtjeva dosudio iznos od 54.200 EUR na ime materijalne štete, 5.000 EUR na ime nematerijalne štete te 1.245 EUR na ime troškova postupka. Drugom podnositelju ESLJP je dosudio iznos od 95.100 EUR na ime materijalne štete, 5.000 EUR na ime nematerijalne štete te 1.000 EUR na ime troškova postupka. Presuda je konačna te je dostupna na web-stranici ESLJP-a (https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=caselaw&c=) na engleskom jeziku, a nakon prijevoda na hrvatski jezik bit će dostupna na web-stranici Ureda zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava³.

U ovom tekstu pokušavamo na konkretnom primjeru ukazati na to da je važeći modus operandi našeg zakonodavca, drugim riječima naše države, vrlo problematičan, ako ne iz nekog drugog razloga, onda zbog sporosti, ali i zato što ne učimo ni na vlastitim ni na tuđim pogreškama.

2. (KRATAK) POVIJESNI PREGLED
Upravo zato što smo svi mi zajedno, nažalost, “prekratkog” pamćenja, potrebno je prisjetiti se barem ključnih događanja iz vremena postojanja bivše države, koja je bitno povezati s relevantnim događajima u novoj, samostalnoj Republici Hrvatskoj.

Ma koliko mi to (možebitno) željeli izbjegavati i/ili minimalizirati, treba naglasiti da je SFRJ (Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija) bila (a to znači i ostala) država kojoj je bilo svojstveno, ne samo potpuno nepoštovanje ljudskih prava, nego i potpuno protuvlasničko i protutržišno postupanje. Bivšoj državi bila je svojstvena i, bez primjera u novijoj povijesti, nevjerojatna prava državna perfidnost. O tome najbolje govori činjenica da je tek krajem 1958. donesen Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta⁴, a država je u pripremi donošenja toga Zakona tada svima obznanila što kani učiniti, gotovo 15 godina nakon što je faktički nacionalizirala stanove „puneći ih“ bez pitanja, kamoli s pristankom vlasnika. Dakako da taj modus operandi nije učinjen dobronamjerno, jer je sve stanove država popunila već davno prije toga i svi su ti stanovi bili neuseljivi. S obzirom na činjenicu da su svi (ili barem oni najvrjedniji na elitnim lokacijama, kao što su npr. Riva u Splitu, Trg Bana Jelačića u Zagrebu i sl.) stanovi bez iznimke bili u posjedu političkih moćnika (ili njima bliskih osoba, što je praktički jedno te isto), bilo je više nego očito da se pogoduje tim moćnicima koji su već imali posjed, a nedostajalo im je i pravo vlasništva. Mnogi vlasnici su brže-bolje pristupili „prodaji“ za simbolične iznose, a oni koji su se možda dvoumili brzo su bili razuvjereni (makar i neformalnim) prijetnjama da će oni koji se ne odluče na prodaju biti tretirani kao državni neprijatelji. Opisana perfidnost je, između ostaloga, značila i da ti „vlasnici“ nisu ostvarili nikakvu naknadu prema Zakonu o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine⁵. Na kraju, treba spomenuti i činjenicu da je do svojeg posljednjeg dana bivša država osim javnog službenog glasila SLUŽBENI LIST tiskala i POVERLJIVO GLASILO koje je bilo dostupno samo odabranima, a obvezivalo je SVE. SAPIENTI SAT!

Prošlo je 30 godina od osamostaljenja Hrvatske. Država je 1996., donošenjem Zakona o najmu stanova, ukinula stanarsko pravo, a od tada (ako ne i od prije) započela je kalvarija zaštićenih najmoprimaca koje su vlasnici oduvijek (bez pravog razloga) smatrali neprijateljima i dužnicima. Dugi niz godina država nije radila ništa, a mogla je, npr. prodavati društvene stanove za 20 % umjesto za 10 %, mogla je u Zakon o naknadi unijeti i problem vlasnika stanova sa zaštićenim najmoprimcima (tada stanarima), mogla je u konačnici reagirati u roku dva mjeseca od odluke Ustavnog suda, a očito je da ni nakon gotovo deset mjeseci nije učinjeno ništa, što je, kako izgleda, prepoznao kao loše i ESLJP.

Dakle, sada je država na potezu i nije riječ o tome da je pod pritiskom vlasnika i/ili zaštićenih najmoprimaca, jer taj pritisak postoji već dugi niz godina, ali bez nekog pravog rezultata. Ovdje je riječ o pritisku Europe, točnije ESLJP-a, koji očito neće trpjeti daljnju pasivnost ili tzv. „grijeh nečinjenja“. To znači da je sada potrebno jako ubrzati postupak donošenja novog zakonskog rješenja koje će maksimalno zadovoljiti i zainteresirane i europske suce (jer samo tako može se izbjeći prava „poplava“ presuda kao što su ove dvije najnovije s početka teksta). Ostaje utvrditi kako to postići. Pritom polazimo od toga da je razmjerno lako zadovoljiti vlasnike (dakako ne u smislu da im se nadoknadi 75 godina oduzetog prava na uživanje vlasništva, nego u smislu da im se, slobodan od osoba i stvari, preda njihov stan i time da prednost pred zaštićenim najmoprimcima, ako i oni žele to isto) te preostaje zadovoljiti zaštićene najmoprimce i državu koja u konačnici odlučuje, ali i plaća.

Većina bi zaštićenih najmoprimaca, u slučaju slobodnog odabira isprazniti stan od osoba i stvari i predati ga vlasniku ili dobiti pravo na otkup i ostati u stanu, izabrala ovo drugo. Međutim, neovisno o tome bi li odluka bila laka ili teška, mislimo da su (pojednostavnjeno) i Europa i Republika Hrvatska zauzele stajalište i u vezi s tim pitanjem dala prednost vlasnicima. To ne znači da nije moguća promjena stajališta, ali to smatramo samo teorijskom mogućnošću, nikako kao nešto što je izgledno. Dodatno, da se to i dogodi, dogodilo bi se nakon ponovno izgubljenog vremena da je već i zbog toga to opcija na koju ne bi trebalo računati.

Navedeno znači da preostaje raspraviti o naknadi koja bi zadovoljila (barem) većinu zaštićenih najmoprimaca (u smislu da bude takva da nije riječ o prekomjernom teretu zaštićenim najmoprimcima), kao i može li tu i takvu naknadu država „podnijeti“.

Već i samo zato što je i nezamislivo i neprihvatljivo da netko treći snosi trošak iseljenja zaštićenih najmoprimaca, jasno je da je to obveza države. Međutim, to je više nego jasno i vrlo izravno navedeno i u nizu sudskih odluka, uključujući i one europske, pa i najpoznatiju Statileo vs. Hrvatska.

Dakako da je onome tko plaća uvijek i svaki iznos previsok, ali je notorno da novac na tržištu nikada, baš nikada nije bio jeftiniji.

Polazeći od poznatih podataka o broju stanova sa zaštićenim najmoprimcima (otprilike 3.000) i o tome koliko tržišno vrijedi pravo zaštićenog najmoprimca (točnije, stanarsko pravo jer kod „pretvorbe“ stanarskog prava u pravo zaštićenog najmoprimca nije ni utvrđivana ni isplaćivana nikakva naknada, makar je notorno bilo da je riječ bila o oduzimanju), vjerujemo da je okvirno riječ o iznosu manjem od dvije milijarde kuna (za pojedinca pa i za neko društvo to je ogroman iznos, ali za državu to je manje od 2 % BDP-a, i još se može rasporediti na broj godina prema odluci države. Ako, pak, ne bi riječ bila o izravnom plaćanju, nego npr. o jamstvu kod kreditnog zaduženja, godišnji trošak bio bi (relativno) simboličan.

Ta simboličnost najočitija je kada se usporedi s hipotetičnom (ali jako realnom) situacijom da svi vlasnici, poučeni primjerom presuda s početka teksta, pokrenu postupke protiv države. Potpuno je sigurno da bi riječ bila o ukupnom iznosu višem od iznosa potrebnog za korektno plaćanje zaštićenim najmoprimcima za ono što im je oduzeto (stanarsko pravo) ili će im se oduzeti (zaštićeni najam). Pritom je više nego izgledno (makar ne i zajamčeno) da će pravilan postupak države (i što se tiče brzine i što se tiče biti) otkloniti opasnost od budućih presuda.

3. ANALIZA
Kako smo već naveli, potrebno je utvrditi što je primjerena naknada zaštićenim najmoprimcima (pravična ravnoteža između postavljenih ciljeva i propisanih sredstava), vodeći svakako pritom računa i o odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske⁶, koji je ukinuo dio ZONS-a⁷. U tom smislu nužno je jako pažljivo i temeljito analizirati Odluku Ustavnog suda, ali i biti svjestan, između ostaloga, i sljedećih činjenica:

1. ključan argument u Odluci je da je prevelik teret stavljen na zaštićene najmoprimce (slično kao što je u slučaju Statileo vs. Hrvatska zauzeto stajalište da je prevelik teret na vlasnicima (u oba slučaja, očito je, država je premali teret ostavila sebi)

2. vrlo je izgledno da će državu eventualno loše zakonsko rješenje koje ne izdrži provjeru na Ustavnom sudu Republike Hrvatske jako puno izravno koštati, u smislu plaćanja prema odlukama ESLJP-a, koji je ustrojio praksu prema kojoj vlasnicima pripada stvarno znatna naknada štete

3. zadovoljstvo zaštićenih najmoprimaca, posebno ako sami zahtijevaju isplatu kojom su zadovoljni, praktično ili isključuje ili minimalizira izglede da novo zakonsko rješenje u provedbi Odluke „doživi“ isti scenarij, kao što je onaj koji je doveo do Odluke

4. Ustavni sud nije vezan svojim stajalištima i nije isključeno da, posredstvom ESLJP-a ili bez, promijeni svoje stajalište, posebno ako dođe i do promjene okolnosti i/ili promjene argumentacije u postupku pred tim sudom

5. nije jednako raspravljati o statusu zaštićenih najmoprimaca u vrijeme dok nije bilo jasno tko ima prednost na isti stan „u naravi“, ako ga žele i vlasnik i zaštićeni najmoprimac, i nakon što je ta dvojba riješena in favorem vlasnika

6. Odluka, kao i svaki drugi pravni akt, podliježe tumačenju, pri čemu treba posebno istaknuti dio obrazloženja iz Odluke pod brojem 20.1.: „Takva široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između „običnog (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca⁸ kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava“

7. država je, kao prvo, sama sebi odredila pod kojim će uvjetima prodavati stanove sa stanarskim pravom u društvenom vlasništvu⁹ i, kao drugo, prikupila je više nego dovoljno sredstava čak i za kupnju stana svakom zaštićenom najmoprimcu

8. nije prihvatljivo ni da vlasnici, a ni zaštićeni najmoprimci snose teret činjenice da je država loše upravljala prikupljenim sredstvima, ona mora postupiti kao da su sredstva sačuvana u cijelosti, osim eventualno ako bi to ugrozilo osnovne funkcije države.

Polazeći od navedenoga, kako smo naglasili, treba pronaći pravu mjeru za zaštićene najmoprimce, po mogućnosti uz njihovu suradnju u postupku donošenja novog zakona (ne mislimo na formalno ili protokolarno sudjelovanje, nego na ono suštinsko u iznalaženju optimalnog rješenja). Pritom nije bitno što će uvijek netko biti nezadovoljan, što će uvijek netko prigovarati. Ako bude riječ o zanemarivom broju zaštićenih najmoprimaca, teško je vjerovati da bi netko uspio osporiti ustavnost takvog rješenja (ponavljamo, treba samo naći pravu mjeru u postizanju osjetljive ravnoteže između vlasnika, zaštićenih najmoprimaca i države).

Dakako da niti može niti smije riječ biti o „ispunjavanju želja“. Rješenje mora biti što objektivnije i što manje podložno bilo kakvoj manipulaciji. S druge strane, mora biti jednostavno jer samo jednostavno rješenje jamči brzinu, a notorno je da sporo rješenje (ako ne iz nekog drugog razloga, onda zato što ESLJP jako prigovara tome što se ovaj problem „vuče“ već toliko godina) uopće nije rješenje. To zapravo znači (jer predajom stana u posjed vlasnicima prestaje problem vlasnika) obvezu ponuditi ono što će svaki razuman zaštićeni najmoprimac shvatiti kao ponudu koju ne smije odbiti i sam će požuriti da se cijeli postupak što brže okonča.

4. PRIJEDLOG RJEŠENJA
Bez pretenzije na bilo kakvu ekskluzivnost, dopuštajući da drugi predlože još i bolja rješenja, smatramo da možemo ponuditi dva jednostavna, razmjerno jeftina i lako izvediva rješenja.

Prvo rješenje je da država bude jamac zaštićenom najmoprimcu pri kupnji drugog stana (sa ili bez ograničenja u vezi s površinom, strukturom i sl.) i pritom preuzme na sebe plaćanje ugovorne kamate. Svaka banka ovako bi nešto jedva dočekala, a i mnogi zaštićeni najmoprimci, posebno ako ne bi bilo ograničenja glede površine i sl. (oni koji ovo ne bi prihvatili, trebali bi se sjetiti državnih jamstava brodogradilištima koja su mnogo puta bila naplaćena, a tako da bi se na te slučajeve moglo primijeniti ono „nisu oni ništa krivi“).

Drugo rješenje je procjena vrijednosti oduzetog (stanarsko pravo, pravo zaštićenog najmoprimca), a ta se vrijednost u praksi kretala od 50-80 % vrijednosti useljivog stana. Polazeći od broja stanova od 3.000 i prosječne površine i vrijednosti stana realno je očekivati da bi (da svi zaštićeni najmoprimci izaberu ovu opciju) riječ bila o iznosu od milijardu kuna. Da sve bude još bolje, treba reći da je mnogo više novca u ovu svrhu prikupljeno od otkupa društvenih stanova (gdje su ti novci nije problem zaštićenih najmoprimaca, nego države).

U obje navedene – predložene mogućnosti zakonska intervencija bila bi minimalna, a za očekivati je da bi na poziv Vlade Republike Hrvatske najveći dio zaštićenih najmoprimaca sam preuzeo inicijativu i optirao za jednu od dviju mogućnosti. Nije nevažno ni to da kapital nikada nije bio jeftiniji, posebno za one koji imaju reference države. Između ostalog, to znači da bi iznos, ma kakav bio, mogao lako biti raspoređen na deset ili dvadeset godina. Konačno, zar ne bi bilo prekrasno djelom pokazati i dokazati da se može, da se i ono, u što je ovu državu „uvukla“ ona bivša i onda se (ova država) i sama beskrajno zapetljala, može i mora riješiti bez većih problema? Zar to ne bi bio pravi doprinos i pravnoj sigurnosti i vladavini prava i statusu pravne države? Što učiniti s onima koji ni jedno rješenje ne bi prihvatili? Ma koliko to ružno djelovalo, oni bi na neki način bili (iako inače nisu) krivi što su odbili rješenje, što znači da bi onda morali trpjeti iseljenje i predaju stana slobodnog od osoba i stvari. Oni u toj opciji više ne bi imali koga kriviti.

5. ZAKLJUČAK
U ovom tekstu pokušali smo ponuditi rješenje problema koji se već godinama smatra teško rješivim ili nerješivim. Mi ga ne smatramo takvim, posebno nakon što je ESLJP „prelomio“ stajalištem da vlasnici imaju prednost i da im zaštićeni najmoprimci moraju predati stanove slobodne od osoba i stvari. Zaštićeni najmoprimci to, makar i nevoljko, poštuju, iako bi velika većina zaštićenih najmoprimaca, da može birati, izabrala ostanak u stanu u kojemu žive.

Bitno je prihvatiti da nijedan zaštićeni najmoprimac nije kriv za to što je došao u ovaj položaj, jednako kao što nisu krivi ni vlasnici. Kriva je država i država mora taj problem riješiti pravičnim rasporedom tereta problema između vlasnika, zaštićenih najmoprimaca i sebe. Prethodni pokušaj spriječio je Ustavni sud RH zauzimajući stajalište da je, pojednostavnjeno, zaštićenim najmoprimcima Zakonom o najmu zajamčeno premalo obeštećenje (ma kako ga zvali, to je u konačnici obeštećenje). To znači da u novom zakonskom rješenju treba dati više, vodeći pritom računa i o načelu jednakosti, dakle kao što treba obeštetiti vlasnike (dajući im stan slobodan od osoba, stvari i prava trećih), treba obeštetiti i zaštićene najmoprimce (a nije obeštećenje prioritet u smještaju u dom ma gdje bio, u kupnji POS stana za one koji nisu kreditno sposobni, a takvih je većina…).

Nije nebitno istaknuti da je zaštićenih najmoprimaca s obiteljima, u smislu brojnosti, više od vlasnika s obiteljima (pa čak i ako je tako samo zato što neki vlasnici imaju više stanova u vlasništvu, a nijedan zaštićeni najmoprimac nema to pravo na dva stana) i riječ je o otprilike 3.000 stanova s otprilike 10.000 osoba, koje izlaskom iz stana ostaju stambeno nezbrinute.

Prošlo je 30 godina od osamostaljenja Republike Hrvatske. Država je 1996. ukinula stanarsko pravo, a od tada (ako ne i od prije) započela je kalvarija zaštićenih najmoprimaca koje su vlasnici oduvijek (bez pravog razloga) smatrali neprijateljima i dužnicima. Mnogo godina država nije radila ništa, a mogla je, npr. mogla je prodavati društvene stanove za 20 % umjesto za 10 %, mogla je u Zakon o naknadi unijeti i problem vlasnika stanova sa zaštićenim najmoprimcima (tada stanarima), mogla je u konačnici reagirati u roku od dva mjeseca – kada već imamo problem (a imamo ga svi, i to je zajednički problem), idemo ga riješiti, ali tako da se ne vuku repovi, koji će se sigurno vući ako se rješenje bude tražilo u domovima za stare i nemoćne, prioritetima koji to nisu (čemu služi prioritet kreditno nesposobnima) i sličnom.

Ovaj tekst pokušava, barem de lege ferenda, pokazati kako bi se trebalo ponašati da šteta bude što manja, ali svakako uz napomenu da bi već jednom pravila o odgovornosti morala vrijediti za sve, uključujući i stručnjake i političare, kao i da bi trebalo odgovarati ne samo za učinjeno, nego i za propušteno. Tek tada ćemo s punim pravom moći tvrditi da su na djelu i pravna država i pravna sigurnost i vladavina prava, a bez tih uvjeta nema ni boljitka.

Na kraju, ako se na tržištu pojavi 3.000 kupaca, možemo zamisliti multiplikativne učinke i korist države – dakle poštenim – pravičnim rješenjem problema država će u konačnici čak i financijski profitirati! Ako država shvati i ponudi zaštićenim najmoprimcima navedene dvije opcije (ili neku još bolju koju netko ponudi), ne bi trebalo ni čekati izmjene i dopune Zakona o najmu stanova, jer će velik broj zaštićenih najmoprimaca prihvatiti takvu ponudu i isprazniti stan i predati ga vlasniku. Ako netko ne vjeruje u taj scenarij, neka ga isproba, tko uopće smije nanositi daljnju štetu i državi i zaštićenim najmoprimcima i vlasnicima?