1. Uvod
Ustavni sud Republike Hrvatske je 17. prosinca 2019. donio Odluku broj: U-III-4016/2015, kojom je, odlučujući u pojedinačnom slučaju, između ostaloga zaključio da nije održivo stanje u kojem neizabrani kandidati u postupku zapošljavanja u javne službe, nemaju mogućnost izjavljivanja pravnog lijeka protiv odluke o odabiru kandidata. Stoga je postupanje nositelja javnih službi u postupku zapošljavanja izjednačio s postupanjem javnopravnog tijela iz Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP), i na njih protegnuo nadležnost upravnih sudova (opširnije o dosegu Odluke Ustavnoga suda pisao je prof. dr. sc. Frane Staničić u Informatoru, br. 6617).

Navedena Odluka Ustavnoga suda znatno mijenja dosadašnju praksu postupanja pri zapošljavanju u brojnim pravnim osobama koje su osnovale jedinice lokalne ili područne samouprave, poput knjižnica, muzeja, komunalnih trgovačkih društava i sl. (u nastavku teksta: javne službe u JLP(R)S-ima). Budući da ne postoji zakon ili drugi propis koji uređuje postupak zapošljavanja u javnoj službi, zapošljavanje u javnim službama u JLP(R)S-ima se, u pravilu, i nije provodilo na temelju nekih općeprihvaćenih, univerzalnih pravila, već na temelju diskrecijske odluke. U nekim su slučajevima fragmenti postupka zapošljavanja uređeni općim aktima tih pravnih osoba, ali u pravilu na nedostatan i nesustavan način. Primjerice, ako je i bila propisana mogućnost izjavljivanja pravnog lijeka, u pravilu, takvo je propisivanje imalo formalno značenje: pravni lijek postoji, ali o njemu odlučuju tijela iste pravne osobe i tu postupak završava. Dakle, podnositelju pravnog lijeka nije bila pružena mogućnost da odluku o odabiru najboljeg kandidata izloži ocjeni nepristranog tijela ili suda.

2. Obveza obrazlaganja odluke o odabiru
Prva konkretna posljedica citirane Odluke Ustavnoga suda je obveza javnih službi u JLP(R)S-ima da obrazlože odluku o odabiru kandidata. Naime, s obzirom na to da javne službe u JLP(R)S-ima podliježu općim propisima o radu, postupak zapošljavanja u tim službama nije uređen posebnim zakonom pa je obrazložena odluka o odabiru najboljeg kandidata dosad bila tek rijetki izuzetak. Iako bi pristojnost, i činjenica da je riječ o javnoj službi koja se plaća novcem poreznih obveznika, nalagala da se sredstva troše transparentno i da se odluke, bez obzira na to je li tako propisano zakonom ili ne, obrazlože i izlože javnosti, to nije bilo pravilo. Dakako, dio razloga za takvo postupanje leži u činjenici da teritorijalno fragmentirano područje Republike Hrvatske predstavlja nescrpan bazen političkih zapošljavanja kojima obrazlaganje odluke o odabiru kandidata nipošto ne odgovara.

Na tragu prije iznesenog stajališta o tome da se pravo na pravni lijek može učinkovito ostvariti samo ako donositelj akta svoj akt i obrazloži (npr. Odluka Ustavnoga suda broj: U-I-248/1994 od 13. 11. 1996. i sl.), Ustavni je sud, utvrđujući pravo na izjavljivanje pravnog lijeka kandidatima u postupku zapošljavanja, neizravno obvezao javne službe u JLP(R)S-ima na obrazlaganje odluke o odabiru najboljeg kandidata. Prema tome, svaka javna služba u JLP(R)S-ima ubuduće je dužna odluku o odabiru najboljeg kandidata u postupku zapošljavanja potkrijepiti argumentima.

3. Propisivanje pravnog lijeka općim aktima
Nakon Odluke Ustavnoga suda propisivanje pravnog lijeka općim aktom javne službe u JLP(R)S-u postaje bespredmetno, osobito ako je njime utvrđen postupak za podnošenje pravnog lijeka koji ne podrazumijeva korištenje prigovora iz članka 156. ZUP-a, niti podnositelju omogućava sudsku kontrolu provedenog postupka zapošljavanja.

Dosadašnje iskustvo govori nam da je, ako je općim aktom i propisana mogućnost izjavljivanja pravnog lijeka za kandidate koji nisu primljeni na posao, u pravilu, riječ o tome da o žalbi odlučuje neki dužnosnik ili tijelo unutar pravne osobe koja provodi natječaj (npr, upravno vijeće, ravnatelj, direktor ili sl.). Takve odredbe općih akata javnih službi u JLP(R)S-ima treba uskladiti s prethodno opisanim stajalištem Ustavnoga suda. Ako to nije učinjeno, a stranka je već izjavila pravni lijek na temelju nedostatno uređenog postupka, mišljenja smo da bi trebalo postupiti u skladu s odredbom članka 111. st. 1. ZUP-a, kojom je propisano da stranka, kad je u rješenju dana pogrešna uputa o pravnom lijeku, može postupiti prema važećim propisima ili po uputi, odnosno da stranka koja postupi po pogrešnoj uputi ne može zbog toga imati štetnih posljedica. Prema tome, ako je, primjerice, općim aktom propisano da se pravni lijek izjavljuje upravnom vijeću ustanove pa stranka tako i postupi, upravno bi vijeće pravni lijek trebalo protumačiti kao prigovor  iz članka 156. ZUP-a i dostaviti ga na rješavanje čelniku pravne osobe, sukladno članku 122. st. 1. ZUP-a. Time podnositelju omogućava korištenje pravog lijeka koji, ovisno o volji podnositelja, u konačnici može preispitivati i upravni sud, čime je podnositeljevo pravo na pravni lijek unaprijeđeno u odnosu na pravni lijek koji je propisan samo općim aktom pravne osobe. No, ako se podnošenje pravnog lijeka ipak želi ugraditi u opći akt, mišljenja smo da to treba učiniti tako da se samo istakne da se protiv odluke o odabiru najboljeg kandidata čelniku pravne osobe može izjaviti prigovor, sukladno čl. 156. ZUP-a. Daljnje postupanje po prigovoru nije potrebno opisivati općim aktom jer je ono uređeno ZUP-om i Zakonom o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17).

4. Prigovor prema ZUP-u
Jedna je od značajki ZUP-a da je, u odnosu na svoga prethodnika, uz žalbu utvrdio i prigovor kao redoviti pravni lijek. Pritom, pojednostavnjeno govoreći, žalba se izjavljuje protiv akta ili nedonošenja akta, a prigovor protiv postupanja ili odsutnosti postupanja javnopravnih tijela.

Člankom 156. ZUP-a propisano je da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice. Kandidat koji nije primljen na posao po objavljenom javnom natječaju, na temelju citirane odredbe ZUP-a može izjaviti prigovor. Pritom, on nema ovlast prigovorom osporavati npr. formu akta, već postupanje tijela. Dakle, može ocjenjivati je li objavljeni javni natječaj bio potpun i jasan, je li testiranje kandidata provedeno u skladu s objavljenim natječajem, jesu li svi kandidati bili u jednakom položaju i sl. Pritom, dakako, prigovor mora ukazati na to da je postupanjem podnositelju prigovora povrijeđeno pravo ili pravni interes.  

Na temelju članka 122. ZUP-a, prigovor se izjavljuje čelniku tijela (u javnoj službi JLP(R)S-a to će biti osoba s izvršnim ovlastima, poput ravnatelja ustanove, direktora trgovačkog društva ili sl.) na isti način i u istom obliku kako se predaje i žalba. Čelnik o prigovoru mora odlučiti rješenjem u roku osam dana od dana predaje prigovora. Rješenje mora biti doneseno u formi upravnog akta, a protiv tog rješenja može se, ovisno o tome je li ga donijelo prvostupanjsko ili drugostupanjsko tijelo, pokrenuti upravni spor.

5. Zaključak
Stajalište Ustavnoga suda izraženo u uvodno navedenoj Odluci znatno će promijeniti način provođenja postupaka zapošljavanja u javnim službama u JLP(R)S-ima. Premda on neće iskorijeniti nepotizam i politička zapošljavanja u javnim službama u JLP(R)S-ima, riječ je o važnoj promjeni, koja pridonosi vladavini prava i dobrom upravljanju u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.  

Priredio: Mladen Ivanović, dipl. iur.