1. Uvod
Usprkos popuštanju mjera karantene, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske je Odlukom o nužnim mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja sportskih i kulturnih događanja za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 (Nar. nov., br. 51/20) održao zabranu okupljanja više od pet osoba na jednom mjestu. Imajući na umu da je najmanji broj članova predstavničkog tijela jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave sedam, koliko ih ima predstavničko tijelo jedinice do 500 stanovnika (članak 28. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi – Nar. nov., br. 33/01, 60/01, 129/05, 36/09, 36/09, 125/08, 109/07, 150/11, 144/12, 123/17 i 98/19 - u nastavku teksta: ZLP(R)S), jasno je da se sjednice predstavničkih tijela i nadalje ne mogu održavati na uobičajen način. Uvažavajući uputu za održavanje sjednica (u nastavku teksta: Uputa) koju je 13. ožujka jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: JLP(R)S) dostavilo Ministarstvo uprave, pojasnit ćemo kako sazvati i održati sjednicu predstavničkog tijela, odnosno donijeti odluke na zakonit način, u uvjetima kada se članovi toga tijela ne mogu okupiti na istom mjestu.

2. Sazivanje sjednice
Člankom 34. st. 4. ZLP(R)S-a propisano je da predsjednik predstavničkog tijela saziva sjednice predstavničkog tijela po potrebi, a najmanje jednom u tri mjeseca. Ako se sjednica ne sazove u tom roku, čak i u uvjetima redovitog poslovanja neće doći do automatskog raspuštanja predstavničkog tijela. Tim više, ta okolnost neće predstavljati razlog za raspuštanje u uvjetima proglašene epidemije (kako je to i navedeno u Uputi Ministarstva uprave). Sjednica se saziva tako da se članovi predstavničkog tijela obavijeste o datumu, vremenu i mjestu održavanja sjednice te o dnevnom redu o kojem će se na sjednici odlučivati. Člankom 37. st. 4. ZLP(R)S-a propisano je da se sjednice mogu sazivati i elektroničkim putem. Da bi se otklonio mogući prigovor članova da o sjednici nisu bili obaviješteni, potrebno je iskoristiti svaku mogućnost da se poziv za sjednicu dostavi na način koji se naknadno može vjerodostojno dokazati (u obzir dolazi slanje poštom, dostavljačem, e-poštom ili drugim elektroničkim servisom uz potvrdu primitka od primatelja).

3. Održavanje sjednice  
Sjednica predstavničkog tijela može se održati uporabom odgovarajuće aplikacije ili on-line servisa za video-konferencije, ili se glasovanje o točkama dnevnog reda može obaviti putem e-pošte. Sukladno tome, predsjedavajući može upravljati sjednicom iz prostora JLP(R)S-a, ili iz nekog drugog prostora koji odabere. Ako je riječ samo o korištenju e-pošte, donošenje odluka neće biti problem, ali je putem e-pošte teško ili nemoguće osigurati raspravu o točkama dnevnog reda. Naime, to bi značilo da se svaka rasprava ili prijedlog koji zaprimi predsjedavajući dostavlja na očitovanje svim članovima predstavničkog tijela, nakon toga se svima daju na uvid komentari i rasprave pojedinih članova, itd. Takav način sjednicu može znatno odužiti, čak i za donošenje relativno jednostavnih odluka. Stoga smo mišljenja da je elektronička pošta prikladna za izjašnjavanje, ali ne i za održavanje sjednice. Korištenje neke aplikacije koja videom može povezati više sugovornika ili on-line servisa za video-konferencije (poput Whatsapp-a, Skype-a, Livestorm-a ili sl.) sjednicu može gotovo približiti uvjetima kada su članovi osobno prisutni. Sudionici u realnom vremenu sudjeluju u radu sjednice, mogu postavljati pitanja, raspravljati o dnevnom redu i donositi odluke. Svaki član predstavničkog tijela vidi sve ostale sudionike sjednice i može s njima komunicirati. Na taj se način sjednica može održati i završiti relativno brzo i bez velikih tehničkih ograničenja. Člankom 37. st. 3. ZLP(R)S-a propisano je da se na sjednicama predstavničkog tijela glasuje javno, ako predstavničko tijelo ne odluči da se, u skladu s poslovnikom ili drugim općim aktom, o nekom pitanju glasuje tajno. Međutim, u uvjetima glasovanja putem e-pošte ili elektroničkog video-alata moguće je osigurati tek djelomičnu tajnost. Naime, potpuno tajno glasovanje u pravilu nije moguće jer će barem predsjedavajući znati kako se koji od članova izjasnio. No, i tome se može doskočiti uporabom nekog od on-line servisa za anketiranje (SurveyMonkey ili sl.), koji omogućavaju da se sudionici ankete potpuno anonimno izjasne o anketnom pitanju.

Iako ZLP(R)S ne predviđa mogućnost održavanja tzv. telefonske sjednice predstavničkog tijela, jer je u takvom slučaju nemoguće naknadno verificirati izjašnjavanje pojedinih njegovih članova, u Uputi dostavljenoj JLP(R)S-ima Ministarstvo uprave ističe da se u slučaju hitnosti, ako nema drugih tehnoloških rješenja, sjednica može održati i na taj način. No, i u tom je slučaju, u mjeri u kojoj je to moguće, potrebno osigurati mogućnost naknadne verifikacije izjašnjavanja članova predstavničkog tijela.

4. Javnost rada
Člankom 37. st. 1. ZLP(R)S-a propisano je da su sjednice predstavničkih tijela javne. Nazočnost javnosti može se isključiti samo iznimno, u slučajevima predviđenim posebnim zakonima i općim aktom jedinice. U uvjetima održavanja sjednice putem e-pošte ili elektroničkog video-alata prisutnost javnosti sjednici je nemoguće ili ga je moguće osigurati na vrlo ograničen način, bez obzira na to što je propisano zakonom ili općim aktom. Naime, prvo je ograničenje zabrana okupljanja više od pet osoba na jednom mjestu, što znači da javnost nije moguće pozvati da, primjerice, sjednicu prati iz neposredne blizine predsjedavajućeg. Prisutnost u slučaju održavanja sjednice putem video-servisa je moguće, ali zahtijeva prethodnu pripremu (pravovremenu obavijest javnosti o načinu nazočnosti sjednici, odgovarajuće tehničke upute, pravovremenu prijavu onih koji žele sudjelovati i sl.). Iako u opisanim uvjetima nije moguće potpuno udovoljiti zahtjevu prisutnosti javnosti, javnost je potrebno pravovremeno izvijestiti o tome da će sjednica biti održana, uz objavu dnevnog reda, a nakon održane sjednice potrebno je javno objaviti donesene odluke.

5. Zapisnik
O održanoj sjednici predstavničkog tijela vodi se zapisnik. Uloga je zapisnika da vjerno zabilježi sve važne okolnosti održavanja sjednice, poput prisutnih i odsutnih sudionika, vremena održavanja sjednice, rasprave po pojedinim točkama dnevnog reda i donesenih odluka. Prema tome, i u uvjetima održavanja sjednice uz pomoć tehnoloških alata, potrebno je imenovati zapisničara i voditi zapisnik. U zapisniku će se utvrditi na koji je način sjednica održana (uporabom kojeg elektroničkog ili drugog alata) i zabilježiti događanja na sjednici, jednako kao i da je riječ o sjednici održanoj uz fizičku prisutnost svih sudionika. Ako je riječ o raspravi i glasovanju e-poštom, zapisniku je potrebno priložiti i ispisane poruke e-pošte kako bi se, u slučaju potrebe, naknadno moglo utvrditi kako su se o pojedinim točkama dnevnog reda izjasnili članovi predstavničkog tijela.

6. Zaključno  
Održavanje sjednica predstavničkog tijela u uvjetima proglašene epidemije i zabrane okupljanja više od pet osoba poseban je izazov za JLP(R)S-e. Stoga je i razumljiva napomena iz Upute Ministarstva uprave da se sjednice trebaju održavati samo u slučaju neodložne potrebe. Međutim, imajući na umu moguće trajanje epidemije i razdoblja primjene epidemioloških mjera, očito je da se sjednice neće održavati samo u hitnim slučajevima, već JLP(R)S-i rad u novim uvjetima trebaju prihvatiti kao standard, sve do pronalaska cjepiva ili lijeka protiv bolesti COVID-19. Međutim, ako se sjednica održava bez fizičke prisutnosti članova predstavničkog tijela, mišljenja smo da je potrebno uložiti napor da se udovolji propisanim uvjetima i načinu održavanja sjednice. Jer, izvanredne okolnosti u kojima smo se našli ne znače da standarde i pravila demokratskog postupanja trebamo olako napustiti, nego naprotiv, to zahtijeva da ih se držimo i dosljednije nego prije kako bismo na taj način kompenzirali nametnute nedostatke.  

Priredio: Mladen Ivanović, dipl. iur.

28. 4. 2020.