Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima s državama članicama Europske unije

Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima s državama članicama Europske unije podnijela je Vlada Republike Hrvatske, aktom od 25. 05. 2023.

U prijedlogu se ukratko objašnjava postojeće stanje te obrazlažu izmjene spomenutog zakona:

„Ovim Prijedlogom zakona predlažu se osme izmjene i dopune Zakona, a razlog za predlaganje ponovnih izmjena i dopuna je Pismo službene obavijesti Europske komisije u vezi prenošenja Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2022. godine o europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica u nacionalno zakonodavstvo. Europska komisije je utvrdila kako Republika Hrvatska nije donijela zakonodavstvo kojim se prenosi članak 18. stavak 1. točka (b) i članak 18. stavci 2. i 3. Okvirne odluke (privremeni transfer) ili nije o tim odredbama izvijestila Komisiju te stoga nije ispunila svoje obveze na temelju članka 34. Okvirne odluke, te nije pravilno prenijela u svoje nacionalno pravo: članak 4. stavke 1., 2., 3., 4. i 5. Okvirne odluke (razlozi za moguće neizvršenje europskog uhidbenog naloga), članak 15. stavak 1. Okvirne odluke i članak 17. stavak 3. Okvirne odluke (rok za donošenje odluke ako osoba ne pristaje), članak 20. Okvirne odluke (povlastice ili imuniteti) i članak 24. stavak 2. Okvirne odluke (uvjetovana predaja).

Ovim prijedlogom izmjena i dopuna unesene su u Zakon odgovarajuće izmjene povodom navedenog Pisma službene obavijesti. Ujedno je transponirana „Direktiva (EU) 2022/211 Europskog Parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2022. godine o izmjeni Okvirne odluke Vijeća 2022/465/PUP u pogledu njezina usklađivanja s pravilima Unije o zaštiti osobnih podataka“, a što su države članice Europske unije obvezne učiniti do 11. ožujka 2023. i „Direktiva (EU) 2022/228 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2022. o izmjeni Direktive 2014/41/EU u pogledu njezina usklađivanja s pravilima Unije o zaštiti osobnih podataka“, a što su države članice Europske unije obvezne učiniti do 14. ožujka 2023. Unesene su i neke manje izmjene i dopune radi jasnoće i otklanjanja poteškoća koje su se javile u praksi.“

Prijedlog zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor

Prijedlog zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor podnijela je Dalija Orešković, zastupnica u Hrvatskom saboru, aktom od 24. 05. 2023.  U prijedlogu Zakona se ističe ocjena stanja i osnovna pitanja koja se uređuju predloženim zakonom te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći:

„Ocjena stanja

Ustavna načela o političkoj jednakosti građana, ustavnost i zakonitost izbora, temelj su demokratskog političkog sustava. Izbornim pravilima mora se osigurati da svaki glas vrijedi jednako, u protivnom izborni rezultati nemaju demokratski karakter.

Važećim Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Narodne novine broj 116/99., 109/00., 53/03., 69/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11., 93/11., 120/11., 19/15., 66/15. 104/15. i 98/19.) Republika Hrvatska je podijeljena na 10 općih izbornih jedinica, a u svakoj općoj izbornoj jedinici bira se po 14 zastupnika. Jedanaesta izborna jedinica obuhvaća državljane bez prijavljenog prebivališta u Republici Hrvatskoj (tzv. dijaspora). Dvanaesta izborna jedinica predstavlja nacionalne manjine i obuhvaća područje čitave Republike Hrvatske. Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor propisano je i da se broj birača u izbornim jedinicama ne smije razlikovati više od +/-5 %, a pri određivanju izbornih jedinica mora se voditi računa o zakonom utvrđenim područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.

Odredbe važećeg Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora (Narodne novine 116/99. i 24/23.) — u daljnjem tekstu Zakon o izbornim jedinicama, u suprotnosti su sa zahtjevima propisanim u Zakonu o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, u dijelu koji se odnosi na postotak odstupanja u broju birača u pojedinim izbornim jedinicama, kao i u obvezi poštivanja zakonom utvrđenih područja županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.

Migracijska kretanja i promjene u broju birača utjecale su na nejednaku težinu glasa u različitim izbornim jedinicama. Zbog uopćenih nepravilnosti, Ustavni sud je 2010.g., podnio Hrvatskom saboru Izvješće o nejednakoj težini biračkog glasa u izbornim jedinicama koje su propisane u člancima 2. do 11. Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora (Narodne novine broj 116/99), objavljeno je u Narodnim novinama 142/2010. U navedenom Izvješću upozoreno je da o ravnomjernoj raspodjeli broja birača po općim izbornim jedinicama, ovisi i jednakost težine biračkog prava, zakonitost i opći demokratski karakter cjelokupnih izbora, ali o tome može ovisiti i ocjena ustavnosti cjelokupnih izbora. Prekomjerno odstupanje u broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama koje bi izravno i neposredno utjecalo na izborni rezultat, kada bi svi drugi elementi izbornog sustava bili ili ostali isti, bilo bi neustavno.

Državno izborno povjerenstvo je također ukazao na potrebu za usklađivanjem Zakona o izbornim jedinicama sa Zakonom o izboru zastupnika u Hrvatski sabor. Promatračke misije OESS-a upozoravale su da bi izborne jedinice trebalo prekrojiti s ciljem da se razlike u broju registriranih birača u izbornim jedinicama svedu na minimum, kako bi se postigla jednaka težina glasa.

Objavom popisa stanovništva iz 2021.g., postalo je vidljivo da je došlo do daljnjih nepovoljnih demografskih trendova te da su pojedince izborne jedinice izgubile još veći postotak stanovništva u odnosu na razdoblje od prije deset godina. Time su i razlike u broju stanovnika u jednoj izbornoj jedinici i broju zastupnika koje ta izborna jedinica bira u odnosu na druge izborne jedinice, postale još izraženije i veće. Takva situacija nametnula je nužnost izmjene Zakona o izbornim jedinicama, kako bi se osigurala pravednost i ustavnost sljedećih izbora, odnosno kako bi se razlike u vrijednosti svakog glasa svele u okvire prihvatljivog odstupanja od +/- 5% koje je propisano člankom 39. stavkom 1. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor.

Unatoč upozorenju Ustavnog suda iz 2010.g., u proteklih više od 12 godina, sve vlade i sve političke stranke odnosno koalicije koje su bile na vlasti ignorirale su postojanje ozbiljnog problema koji sve provedene izbore u tom razdoblju čini upitnima s ustavnopravnog stajališta. Ovaj prijedlog Zakona podnosi se imajući na umu da se nije smjelo dogoditi da do sada nisu usvojena, pa čak niti predložena nova izborna pravila na ustavno prihvatljiv način. Nije se smjelo dogoditi da se novi kroj izbornih jedinica predlaže u skladu s voljom i potrebama jedne političke stranke koja postupa kao da ima monopol na pitanja koja su od temeljne ustavne i demokratske važnosti, bez formiranja stručne radne skupine. S obzirom na jasnu namjeru i izgledno usvajanje u zakonodavnom postupku upravo i isključivo prijedloga kojeg je HDZ javno predstavio kao svoj model, ovaj prijedlog temelji se na ideji udruge civilnog društva koja četvrt stoljeća prati provedbu izbora u Republici Hrvatskoj te se sustavno zalaže za demokratizaciju i unaprjeđenje normativnih okvira izbornih procesa, a ujedno su u izradi njihovog prijedloga sudjelovali stručnjaci i akademska zajednica koja se bavi pitanjima i tematikom iz ovog područja, stoga takav prijedlog ima drugačiji karakter od bilo kojeg drugog prijedloga bilo koje oporbene parlamentarne stranke i ima snažniju priliku djelovati kohezivno na onaj dio oporbenih parlamentarnih stranaka koje bi se s ovim modelom mogle složiti, kao prijelazno rješenje koje bi moglo poslužiti za potrebe održavanja sljedećih parlamentarnih izbora, po redovnom tijeku stvari sredinom sljedeće godine.

Kao reakcija na nedemokratski postupak kreiranja prijedloga novog izbornog kroja od strane HDZ-a i posljedično njegova izglasavanja u Hrvatskom saboru, o prijedlogu ovog Zakona koji se temelji na prijedlogu GONG-a, moguće je i traženje reakcije i očitovanja samih građana putem mehanizama neposredne demokracije, u slučaju da predstavnička demokracija ne može zaštiti i osigurati njihova temeljna ustavna prava.

GONG predlaže model po kojemu bi se Hrvatska umjesto na deset, dijelila na šest izbornih jedinica, uz zadržavanje postojećih jedinica za dijasporu i nacionalne manjine. Granice izbornih jedinica odgovarale bi područjima županija, ali i granicama povijesnih hrvatskih pokrajina, dok bi Grad Zagreb bio jedna izborna jedinica. U jedinicama bi se birao broj zastupnika razmjeran broju stanovnika prema posljednjem popisu stanovništva iz 2021.g., odnosno od 17 do 29.

Jedanaestero profesora ustavnog prava izrazilo je početkom svibnja 2023.g., zabrinutost zbog načina donošenja novog Zakona o izbornim jedinicama u kojem nova pravila i rješenja osmišljava uska grupa sastavljena od članova HDZ-a kao političke stranke na vlasti, u kojoj su svi ostali čija bi uključenost bila nužna za demokratski karakter donošenja izbornih pravila, onemogućeni u bilo kakvoj političkoj participaciji. U vrijeme podnošenja ovog prijedloga, nedvojbeno je da vladajuća većina nema nikakvu namjeru slijediti i ispoštovati smjernice izradu novih izbornih pravila koje je predložila skupina ustavnih stručnjaka, upozoravajući na nužnost poštivanja temeljnih načela i procedura ustavne demokracije. Izgledno je da će nova izborna pravila koja je osmislio i preložio HDZ u konačnici i biti usvojena, unatoč dosadašnjem kršenju procedure i temeljnih ustavnih vrednota. U vrijeme javne reakcije jedanaestero profesora ustavnog prava već je bila vidljiva neaktivnost zakonodavca u razdoblju od prvog Izvještaja Ustavnog suda iz 2010.g., a potom od rezultata popisa stanovništva iz 2021.g., kao i svi propusti aktualne vlasti, od odbijanja formiranja radne skupine za izradu prijedloga Zakona, nepostojanja stručne i javne rasprave, iznimno kratkog roka koji je preostao do prestanka važenja postojećeg Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor sukladno odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, pa sve do sasvim jasno javno iznesenih informacija i stavova u medijima o tome da će se prijedlog novog kroja izbornih jedinica osmisliti izvan propisane procedure od strane nekolicine stranačkih osoba iz redova HDZ-a. Unatoč tome što su profesori ustavnog prava ukazali i na preporuke Venecijanske komisije o tome da se izrada prijedloga izbornih pravila povjeri posebnom stručnom povjerenstvu, uz moguće sudjelovanje parlamentarne većine i opozicije, te da je u kroju izbornih jedinica bitno uvažavati mjerila tzv. zemljopisne kartografije koja sadrže i zahtjev da se granice izbornih jedinica trebaju što je više moguće podudarati s administrativnim granicama upravno teritorijalnih jedinica uz uvažavanje prirodnih granica, javno predstavljeni prijedlog HDZ-a, potvrđuje da će se nova izborna pravila predstavljati kršenje svih prethodno navedenih načela, što im oduzima demokratski legitimitet.

Podnošenje ovog prijedloga ukazuje kao nužno, s ciljem pokretanja i otvaranja javne i političke rasprave o temeljnim pitanjima izbornog zakonodavstva i budućeg kroja izbornih jedinica koji bi trebao zadovoljavati sve kriterije iz Odluke Ustavnog suda broj: U-I-4089/2020 i dr. od 7. veljače 2023.g.

Osnovana pitanja koja se trebaju urediti ovim zakonom

Usporedbom rezultata popisa stanovništva iz 2021.g,, i popisa birača, razvidno je da postoji skoro 500.000 birača više, u odnosu na popis stanovništva. Povezujući taj podatak s krojem izbornih jedinica sukladno važećem Zakonu o izbornim jedinicama, nedvojbeno je da u aktualnom izbornom zakonodavstvu postoji velika nejednakost u vrijednosti i težini svakog biračkog glasa. Broj stanovnika iz posljednjeg popisa stanovništva realniji je prikaz stanja i time legitimnija osnova za određivanje broja zastupnika koji se biraju u određenoj izbornoj jedinici.

Nadalje, postojeće izborne jedinice ne slijede zemljopisna ili administrativna područja, te ne predstavljaju logične cjeline.

Primjerice, Grad Zagreb nije obuhvaćen u jednoj izbornoj jedinici, već je razdijeljen na četiri dijela te su pojedini dijelovi Grada Zagreba podijeljeni i razvrstani u četiri različite izborne jedinice, umjesto da je Grad Zagreb kao teritorijalno administrativno ujedno i jedinstveno izborno područje. Iz navedenog primjera, kao i kroja ostalih izbornih jedinica iz aktualnog Zakona, proizlazi da postojeće izborne jedinice ne predstavljaju smislenu teritorijalnu cjelinu koja bi predstavljala volju birača određenog teritorijalnog dijela Hrvatske i određene izborne jedinice.

Ovim prijedlogom predlaže se usvajanje Zakona koji se temelji na prijedlogu GONG-a, u dijelu grupiranja određenih županija u smislene prirodne povijesne i administrativne cjeline koje su ujedno i područje izborne jedinice te u dijelu u kojem je GONG predložio da se broj birača koji se bira u svakoj od šest izbornih jedinica određuje s obzirom na broj stanovnika u njima sukladno posljednjem popisu stanovništva iz 2021.g.

U odnosu na prijedlog GONG-a, razlika u ovom prijedlogu Zakona je u tome što se kao I. izborna jedinica navodi područje Grada Zagreba, uvažavajući njegov ustavni položaj glavnog grada Republike Hrvatske, zatim se kao II. izborna jedinica navodi ona koja obuhvaća Zagrebačku županiju, a III. i IV. izborna jedinica obuhvaćaju neke prepoznatljive dijelove koji su i prije bili obuhvaćeni područjem III. odnosno IV. izborne jedinice, u onoj mjeri u kojoj je to moguće

Ovim Zakonom se propisuju i definiraju područja šest izbornih jedinica u kojima se bira onaj broj zastupnika koji odgovara broju stanovnika u njima prema posljednjem popisu stanovništva iz 2021.g. Ujedno se propisuje mogućnost davanja tri preferirana glasa kandidatima s iste liste, bez ograničenja u vidu propisivanja minimalnog postotka preferiranog glasa u odnosu na ukupan broj glasova koje je dobila lista da bi preferirani glas bio pravovaljan. Ujedno se ovim Zakonom stavljaju izvan snage one odredbe Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor koje su suprotne pravilima ovog Zakona kao posebnog zakona i kasnijeg Zakona u odnosu na izborna pravila koja se njime uređuju

Posljedice koje će proisteći donošenjem Zakona

U vrijeme podnošenja ovog prijedloga u javnosti je već predstavljen prijedlog HDZ-a, za koji je izvjesno da će biti usvojen i kao prijedlog resornog ministarstva, a potom će u namjeravanom obliku biti i usvojen u Hrvatskom saboru od strane parlamentarne većine u kojoj HDZ ima dominantan položaj. Time je jasno da se radi o zakonskom prijedlogu jedne političke stranke, a u procesu njegove pripreme već je došlo do povrede demokratskih načela. Unatoč upozorenjima opozicije, akademske zajednice i udruga civilnog društva da se radi o materiji koja zahtjeva dijalog i participativan odnos vladajućih prema opoziciji, izostala je svaka javna rasprava kao i mogućnost iznošenja različitih stajališta ili prijedloga.

Podjela na šest izbornih jedinica uspostavlja stvarnu jednakost biračkog prava i ispravlja nelogičnosti kroja postojećih deset izbornih jedinica. Manji broj izbornih jedinica s većim brojem zastupnika koji se u njima biraju, dovest će do toga da će podjela mandata listama biti razmjernija postotku osvojenih glasova.

Unatoč činjenici da je Ustavni sud Republike Hrvatske prije više od 12 godina dao svoje prvo upozorenje o uočenim odstupanjima u jednakoj težini glasa u odnosu na broj stanovnika odnosno birača koja su veća od zakonom dopuštenog praga, unatoč zaključcima koji se nameću nakon objave rezultata provedenog popisa stanovništva u 2021.g., te unatoč brojnim opetovanim pozivima udruga civilnog društva, akademske zajednice i oporbe, HDZ kao stranka na vlasti, a tako i resorno ministarstvo, odbili su omogućiti da se provede sustavna i kvalitetna promjena izbornog zakonodavstva

Ovim prijedlogom ispravlja se nedemokratski postupak donošenja novih izbornih pravila od strane HDZ-a, a konačan je cilj postići pravednost i ustavnost sljedećih parlamentarnih izbora.

Reforma izbornog zakonodavstva sastavni je dio borbe protiv korupcije. Aktualna podjela i kroj izbornih jedinica odigrao je važnu ulogu u rezultatima izbornih procesa u proteklih 20 godina. Zbog demografskih, imajući na umu upozorenja Ustavnog suda Republike Hrvatske iz 2010.g., upitna je ustavnost i demokratski legitimitet svih izbora koji su se održali u tom razdoblju. Ispravljanje nejednakosti biračkog prava prvi je korak u ispravljanju nejednakosti koje stvara ona vlast koja je izbore dobila na nelegitimnim i nedemokratskim principima, kršenjem temeljnih ustavnih prava i zaglavih kamena demokracije.“

Pripremila: Lidija Doko, mag. iur.

Fotografija: Novi informator