1. Uvod
Novo je stoljeće, ili bolje rečeno, prošla je godina (2001.) otpočela u znaku zemljišnih knjiga(!?) Nije, naime, bilo značajnijeg političara od predsjednika Vlade do predsjednika države koji nije konstatirao da alarmantno loše, neažurno, nesređeno, tehnološki zastarjelo stanje zemljišnih knjiga, predstavlja prvorazrednu kočnicu daljnjeg gospodarskog napretka Republike Hrvatske. Rečeno je: ugrožena je pravna sigurnost, povjerenje u pravnom prometu, poduzetničke slobode, nepovredivost vlasništva, sigurnost ulaganja; i nešto hitno treba poduzeti, kažu političari, a na svojoj koži osjećaju građani, mali i veliki poduzetnici, domaći ili inozemni - svejedno.

2. Ocjena stanja
Stanje je doista alarmantno. Od svih neriješenih predmeta u sudovima, više od 1/3 odnosi se na zemljišnoknjižne predmete. Polovica svih neriješenih predmeta u općinskim sudovima odnosi se na te predmete. U državi je više od 300.000 neriješenih zemljišnoknjižnih predmeta, koji se, u nekim najvećim sudovima (npr. Zagrebu) rješavaju i s pet godina zakašnjenja!

Procjenjuje se da se podaci između zemljišne knjige i katastra (a i on je neažuran i zastario) razlikuju i više od 50%, a riječ je o ukupno oko 18.000.000 katastarskih čestica u oko 3300 katastarskih općina na području cijele države. Valja, naime, imati na umu da su geodetska izmjera, odnosno podaci katastra temelji za zemljišnu knjigu (čl. 9. Zakona o zemljišnim knjigama).¹ Ali ako se razlikuju podaci u zemljišnoj knjizi i katastru zemljišta, mjerodavni su za knjižna prava podaci u zemljišnoj knjizi, dok ne budu promijenjeni sukladno zakonu (čl. 10. ZZK-a).

Pravna sigurnost svih sudionika u pravnom prometu nekretninama može se ostvariti samo efikasnim djelovanjem načela publiciteta stvarnih prava na nekretninama i s njima povezanim načelom zaštite povjerenja u zemljišne knjige. Ta se načela ostvaruju upisivanjem stvarnih prava na nekretninama u zemljišne knjige. Stoga je dobro funkcioniranje zemljišnih knjiga iznimno značajno za sigurnost pravnog prometa.

Osobito je važno da se uspješno ostvaruje najvažnija funkcija zemljišnih knjiga - zaštita povjerenja u zemljišne knjige. Stanje je, međutim, takvo da se ta funkcija većinom ne ostvaruje. Zašto?

U Hrvatskoj su zemljišne knjige (Gruntovni red) uvedene prije 150 godina. Suvremena (danas zastarjela) zemljišna knjiga uvedena je prije 100 - 120 godina. Većina knjiga u uporabi datira iz tog vremena. Prethodio joj je, odnosno pratio ju je ustroj katastra i geodetske izmjere. Gruntovni red donio je pravnu sigurnost, a ona je bila nužna za brz razvoj privatnovlasničkih, poduzetničkih odnosa.

Tridesetih godina prošlog stoljeća doneseni su novi modernizirani zemljišnoknjižni propisi. Zemljišne knjige vodi posebni odjel unutar suda, ali pod nadzorom suca. Odjel je objedinjen u posebnoj Upravi za zemljišne knjige koja vodi nadzor, daje upute, izdaje stručni časopis, brine za pravilno vođenje i održavanje sustava zemljišnih knjiga.

Početni problemi nastaju nedovoljnim ulaganjem u geodetsku izmjeru, neažurnom obnovom i ispravkom zemljišnih knjiga.²

Zemljišnu knjigu osobito pogađa «lagodnost» poreznih službi. Da bi sebi olakšali posao (što je samo privid), uspijevaju u propise progurati norme koje zabranjuju upis (i prijenos) stvarnih prava u zemljišnim knjigama, ako prethodno nije plaćen porez na promet nekretnina, te druge porezne obveze sudionika u tom prometu. Budući da su te obveze često (bile) nerealno visoke, nositelji stvarnih prava na nekretninama se od porezne presije brane neupisivanjem stečenih prava. Posljedica toga je neažurna zemljišna knjiga i manje uplaćeni porez. »Krivci« su, osim fiskalnih propisa (interesa), i propisi i praksa u prostornom planiranju i graditeljstvu, zaštiti i preferiranju društvenog vlasništva, itd. Nije nevažno ni to da u nekim područjima Republike Hrvatske zemljišne knjige još nisu ni osnovane, a u nekima su potpuno ili djelomično uništene (4,2% katastarskih općina u Republici Hrvatskoj)

Šezdesetih godina prošlog stoljeća, naprasno se ukida i Uprava i njezin stručni časopis, kao relikt prošlosti (!) da bi se nakon nekoliko godina, shvativši valjda griješku, donio i poseban Zakon o uknjižbi nekretnina u društvenom vlasništvu (!) ali, raspala se služba, gruntovničari (specijalizirani zemljišnoknjižni službenici) marginalizirani i prepušteni sami sebi, kao i služba i knjige kao takve; oporavak nije uspio do dana današnjeg!

3. Normativni okvir
Istina, doneseni su, i 1. siječnja 1997. godine stupili na snagu novi temeljni propisi zemljišnoknjižnog prava: ZZK i Zemljišnoknjižni poslovnik³, a tada je stupio na snagu i novi Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.⁴ Propisan je i rok od pet godina za usklađivanje stvarnog i zemljišnoknjižnog stanja te postupak preoblikovanja zemljišnih knjiga u zemljišnu knjigu vođenu elektroničkim putem.

Trebalo je u tom roku ažurirati zemljišne knjige i stvoriti, zajedno s katastrom, Bazu zemljišnih podataka Republike Hrvatske (BZP) koja bi se vodila jedinstveno i na jednom mjestu za cijelu Republiku Hrvatsku (čl. 6., 202., 226. ZZK-a) i to prema ugledu na Republiku Austriju koja je takav sustav uspostavila i čiji nam propisi i praksa već 150 godina služe kao uzor.⁵ Novi propis za područje katastra kasnio je, tako da je novi Zakon o državnoj izmjeri i katastru nekretnina stupio na snagu 1. 3. 2000. (Nar. nov., br. 128/99).

Tog je dana trebala početi i preobrazba katastra zemljišta i poslova izmjere u katastar nekretnina. Propisano je da će se katastar nekretnina izraditi provedbom državne izmjere postupno za svaku katastarsku općinu kroz narednih 10 godina - do 1. ožujka 2010. godine i to prema godišnjim i višegodišnjim programima koje donosi Hrvatski sabor.

Nedavno je usvojen Program državne izmjere i katastra nekretnina za razdoblje od 2001. do 2005. g. (Nar. nov., br. 64/01 od 16. 7. 2001.) Program će, kada bude završen, dati jedinstvenu bazu podataka za šest posto (!) teritorija Hrvatske.⁶

Treba donijeti niz podzakonskih propisa za provedbu navedenih zakona. Prošle su dvije, odnosno pet godina, a većina tih propisa nije donesena! Tako nema Pravilnika o izvođenju osnovnih geodetskih radova, Odluke o utvrđivanju službenih geodetskih datuma i ravninskih kartografskih projekcija, Sporazuma između ministra nadležnog za poslove pravosuđa i ravnatelja Državne geodetske uprave kojim će se urediti ustrojstvo i djelovanje Baze zemljišnoknjižnih podataka, itd. Gotovi bi se sa sigurnošću moglo tvrditi da ministar pomorstva, prometa i veza i ne zna da je bio dužan, do 31. 12. 1998. g. osigurati tehničku podlogu (ma što to značilo!) za provedbu ZZK-a koji se odnose na uspostavu Baze zemljišnih podataka te ustrojstvo i uporabu zemljišne knjige vođene elektroničkom obradom podataka (čl. 212. ZZK-a).

Vlada je na sjednici 6. studenog 1997. usvojila zaključke kojima je prihvatila Prijedlog osnova provedbenog programa usklađivanja i kompjutorizacije zemljišnih knjiga i katastra od 13. listopada 1997. g. Krenuli su i neki parcijalni pilot projekti preustroja ručno vođenih zemljišnih knjiga u zemljišne knjige vođene elektroničkom obradom podataka (Varaždin i dr.). Donesen je rečeni Program državne izmjere i katastra nekretnina za razdoblje od 2001. do 2005. g. Potkraj godine se u javnosti pojavio i Program reforme zemljišnih knjiga i katastra kao zajednički Projekt o vlasničkim pravima Ministarstva pravosuđa i Državne geodetske uprave, a iz teksta se razabire da je riječ o nacrtu, realizacija kojeg bi trebala krenuti negdje u drugoj polovici ove godine. U javnosti je prisutna i informacija da Svjetska banka ulaže (daje zajam) od 8 milijuna dolara za modernizaciju zemljišnih knjiga, a ima i drugih neprovjerenih informacija.

Još je nešto učinjeno; izmijenjen je ZZK i propisano da su zemljišnoknjižni sudovi dužni zemljišne knjige osnovati i preoblikovati do 1. siječnja 2007. godine (Nar. nov., br. 114/01). Dakle,⁷ do tada bi trebalo riješiti zaostatke, ažurirati 3300 zemljišnih knjiga (katastarskih općina) i 18.000.000 katastarskih čestica, odnosno podataka o površini, međama, vlasnicima i drugim nositeljima knjižnih prava, teretima i dr., stvoriti ažuran i pouzdan Katastar nekretnina i Bazu zemljišnoknjižnih podataka (BZP) i sve to preoblikovati u EOP - zemljišnu knjigu, knjigu vođenu elektroničkom obradom podataka.

Tu smo prigodu iskoristili⁸ da upozorimo kako nema izgleda da se nešto ozbiljnije učini ovim tempom i ovom organizacijom ni za pet ni za 10 godina, a to je pogubno za naš pravni sustav i gospodarski razvoj.

4. Pitanja koja treba riješiti
Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave je prekapacitirano, nema ni ljude, ni sredstva, ni organizacijske forme za bilo kakvo ozbiljnije angažiranje. Državna geodetska uprava nema u pravosuđu odgovornog i kompetentnog sugovornika (za zemljišne knjige), a bez toga se ne može ozbiljno stvarati ni Katastar nekretnina ni Baza zemljišnih podataka, i što je još važnije, nema ni pravno sigurnog prometa nekretnina, hipotekarnih i inih kredita, fiducijarnog prijenosa vlasništva i još puno toga. Nema zdravog gospodarstva.

Novci nisu nepremostiv problem! Hrvatske banke, ispravnije rečeno banke u Hrvatskoj, a i drugi gospodarski subjekti silno su zainteresirani za pravno siguran promet nekretninama, a zbog potpunog ignoriranja načela i propisa o vlasništvu i o zemljišnim knjigama pri usvajanju propisa o pretvorbi i ne privatizaciji (nekretnina), to je stanje u posljednjih deset godina još pogoršano, a pogoršava se i svakim novim propisom koji dodiruje zemljišnu knjigu, odnosno nekretnine. Najnoviji je primjer čl. 67. Zakona o poljoprivrednom zemljištu (Nar. nov., br. 66/01) prema kojem poljoprivredno zemljište, koje su prijašnje društveno-pravne osobe stekle naplatnim poslovima, na zahtjev tih pravnih osoba i uz suglasnost državnog odvjetništva, ulazi u njihov kapital.⁹

Gotovo je sigurno da su ti gospodarski subjekti spremni uložiti i sredstva, ako se uvjere da je riječ o ozbiljnom projektu, organizaciji i ljudima koji će ga realizirati. Teško da bi to mogla realizirati i posebna Uprava za zemljišne knjige u sklopu Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave. Uostalom, pogled u Uredbu o unutarnjem ustrojstvu Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave (iz kolovoza 2001. godine) pokazuje da za zemljišnoknjižnu službu nije predviđen ni pododsjek u nekom odsjeku! Ministarstvo je trebalo već pet godina voditi (i okončati) osnivanje i preoblikovanje zemljišnih knjiga. Neobavljeni posao treba obaviti u sljedećih pet godina. Posve nerealno i za 10 godina!

5. Umjesto zaključka
Pri Ministarstvu treba žurno osnovati ekipiranu Upravu (ili Ravnateljstvo) za zemljišne knjige, ali to nije dovoljno. Vladin prioritet mora biti ažuriranje zemljišnih knjiga, izrada Baze zemljišnoknjižnih podataka, osnivanje i preoblikovanje elektronički vođene zemljišne knjige, kao međuresorskog i gospodarski nužnog posla. Možda je put da Vlada osnuje poseban Ured ili Agenciju (osnovala ih je i za mnoga druga, gospodarski ne tako urgentna područja) kompetentne za stvaranje (ili podršku) novoj Bazi zemljišnih podataka.

Taj Ured ili Agencija, stvoreni na određeno vrijeme s jasnim zadatkom osnivanja i preoblikovanja elektronički vođene zemljišne knjige, morali bi stvoriti (preuzeti!) i realizirati taj projekt, osigurati sredstva, koordinirati rad između Državne geodetske uprave i Ravnateljstva za zemljišne knjige i drugih zainteresiranih Vladinih resora (a njih nije mali broj), a osobito «pod svoje« uzeti razne međunarodne donatore i savjetnike koji nam već godinama stihijski pomažu (i troše sredstva!) oko uređenja stanja naših zemljišnih knjiga koje njihovi pravni sustavi ne poznaju! Savjetnike i savjete treba ponajprije potražiti u Republici Austriji čiji je sustav zemljišnih knjiga potpuno kompatibilan, elektronički preoblikovan i u punoj funkciji.

Hrvatski se sabor ne može zadovoljiti samo povremenim produživanjem bezuspješno proteklih rokova. Nužna je njegova aktivnija uloga, makar i kroz poticanje Vlade na operativniji rad i kontrolu učinjenog.

Usputno može biti od koristi pripomenuti da se broj neriješenih zemljišnoknjižnih predmeta može ubrzano smanjivati, ali ne besplatno. Treba samo uvesti pristojno plaćeni prekovremeni rad zemljišnoknjižnih službenika, (sada su nedovoljno plaćeni u odnosu na druge službenike u pravosuđu). Ne bi trebalo, dakle, zapošljavati nove službenike, jer postojeće zaostatke mogu riješiti i stari službenici u razumnom roku, jer su obučeni, a riječ je o specifičnom, stručnom i odgovornom poslu koji se ne može brzo i lako naučiti.

Nakon što je ovaj članak dovršen, u Narodnim novinama br. 4. od siječnja 2002. pročitali smo da je hrvatska Vlada upravo donijela Uredbu o izmjenama i dopunama već spominjane Uredbe o unutarnjem ustroju Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave, osnovavši u sklopu Uprave za građansko pravo, Odjela za stvarno pravo, poseban Odsjek za zemljišne knjige. Konačno je krenulo, ali to nikako nije dovoljno. Potrebna je posebna Uprava (Ravnateljstvo) u Ministarstvu i Ured (Agencija) pri Vladi koji trebaju realizirati, kao što je rečeno, međuresorski (nacionalni) projekt stvaranja Baze zemljišnih podataka, odnosno elektronički vođene zemljišne knjige.

¹ Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00 i 114/01 - u nastavku teksta: ZZK.
² Iskustvo uči da svakoj izvršnoj vlasti iznimno teško pada ulaganje u materijalnu osnovu pravosuđa - makar na razini ulaganja u tu istu izvršnu vlast - upravu.
³ Pravilnik o unutarnjem ustroju, vođenju zemljišnih knjiga i obavljanju drugih poslova u zemljišnoknjižnim odjelima sudova (Zemljišnoknjižni poslovnik), stupio je na snagu 20. 8. 1997. g., (Nar. nov., br 81/97).
⁴ Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00 i 114/01.
⁵ Vidjeti Obrazloženje za ZZK u knjizi Žuvela M. - Ružička B., Zakon o zemljišnim knjigama i Zemljišnoknjižni poslovnik, napomene, sudska praksa, Zagreb, 1997. str. 443.
⁶ Božo Kovačević, ministar zaštite okoliša i prostornog uređenja u raspravi o Programu u Hrvatskom saboru. Izvješća Hrvatski sabor, broj 304, 23. 7. 2001. str. 66.
⁷ Nejasno je zašto rok nije usklađen s rokom iz Zakona o geodetskoj izmjeri i katastru nekretnina (1. 3. 2010.).
⁸ Rasprava o Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o zemljišnim knjigama u Saborskim odborima za Ustav i zakonodavstvo.
⁹ Koketi, B. osvrt na primjenu čl. 67. Zakona o poljoprivrednom zemljištu, Nekretnine u pravnom prometu, Zagreb, 2001, str. 113.