1. UVOD
Postavimo li pred sve jedinice lokalne samouprave (u nastavku teksta: JLS) u Republici Hrvatskoj generički upit imaju li točne i ažurne podatke o svojoj imovini, je li uređeno imovinskopravno stanje te imovine te koliko njihova imovina vrijedi, znatna većina njih na takav upit ne može valjano odgovoriti.

Manje diplomatski, sigurno je da postoje JLS-i koji učinkovito upravljaju svojom imovinom, ali oni su, nažalost, tek izolirane iznimke, dok znatna većina općina i gradova jednostavno ne raspolaže točnim i potpunim podacima o svojoj imovini. Navedeni zaključak ne predstavlja paušalnu, subjektivnu ocjenu autora, već je riječ o okolnosti na koju Državni ured za reviziju konstantno i dugi niz godina ukazuje kroz svoja izvješća.

Pritom, valja naglasiti da sve općine, gradovi i županije raspolažu evidencijama imovine te poduzimaju, više ili manje kontinuirano, radnje i pravne poslove kojima izravno ili neizravno raspolažu svojom imovinom. Međutim, takve evidencije često nisu potpune i metodološki standardizirane, a obveza njihova vođenja proizlazi iz propisa koji uređuju različita područja rada koja nemaju organizacijskih, stručnih niti operativnih dodirnih točaka.

Slijedom toga, lako je izvesti zaključak da takve evidencije ne mogu predstavljati pouzdan izvor podataka za ispunjenje zakonskih obveza, poput izrade različitih izvješća i evidencija statističke naravi, ali ni za, što smatramo znatno važnijim, informiranje javnosti o stanju imovine ili donošenje kvalitetnih političkih odluka u odnosu na nju.

Navedeni zaključak osobito se odnosi na nekretnine, koje predstavljaju imovinu najveće vrijednosti s kojom lokalne jedinice raspolažu, bez obzira na to govorimo li o potencijalno lukrativnom iskorištavanju atraktivnih poslovnih prostora i javnih površina, ili je riječ o potrebi financiranja sve većih troškova u svezi s građenjem i održavanjem komunalne infrastrukture.

2. O SLUŽBENIM EVIDENCIJAMA GRADSKE I OPĆINSKE IMOVINE
Različita upravna tijela i/ili službenici mogu raspolagati s vrlo kvalitetnim evidencijama pojedinih vrsta imovine unutar svoga područja rada i nadležnosti, ali uređeni sustav upravljanja imovinom unutar JLS-a, kako smo prethodno naveli, još uvijek je češće na razini izolirane iznimke nego pravila. Veličina grada ili općine često uvjetuje i veći broj te veću diversifikaciju vrsta jedinica imovine, i dok je neke relativno jednostavno pobrojati i utvrditi njihov status na temelju nekog od javnih upisnika, za velik broj jedinica imovine tek predstoji njihovo sistematiziranje i sustavno evidentiranje.

Stoga ćemo u nastavku podsjetiti na obvezu vođenja različitih imovinskih evidencija u područjima proračunskog računovodstva i komunalnog gospodarstva, i osvrnuti se na jednu od relativno recentno nametnutih obveza svim JLS-ima.

U bitnome, gradovi i općine dužni su, osim zemljišnih knjiga i katastra nekretnina, koji bi u idealnom svijetu trebali odražavati istinito i potpuno činjenično i pravno stanje glede nekretnina, voditi usporedno i neke druge evidencije i registre u skladu s posebnim propisima, uglavnom u području proračunskog računovodstva i komunalnog gospodarstva.

Tako su, između ostaloga, u skladu s odredbama članka 7. Pravilnika o proračunskom računovodstvu i računskom planu¹, obveznici njegove primjene dužni voditi analitička knjigovodstva dugotrajne nefinancijske imovine.

S obzirom na to da pojam „nefinancijska imovina“ obuhvaća svu pokretnu i nepokretnu imovinu u vlasništvu svakog pojedinog grada ili općine, riječ je o strukturiranom skupu podataka koji se može smatrati evidencijom imovinske naravi.

S druge strane, od 4. kolovoza 2018. na snazi je (još uvijek relativno novi) Zakon o komunalnom gospodarstvu² (u nastavku teksta: ZKG), koji u članku 63. i 131. propisuje obvezu svih gradova i općina da ustroje i vode vlastite evidencije komunalne infrastrukture³. Navedene evidencije sadrže čak devet kategorija uglavnom nepokretne imovine, kao i zadane atribute koje je potrebno navesti uz svaku pojedinu jedinicu unosa, bez obzira na to je li riječ o rasvjetnom tijelu ili fontani s jedne, odnosno groblju ili nerazvrstanoj cesti s druge strane.

Obje bi se prethodno navedene evidencije, s obzirom na znatan udio komunalne infrastrukture u ukupnosti gradske ili općinske imovine, trebale suštinski preklapati. Međutim, takvo preklapanje nije sadržajno podudarno u odnosu na podatke koji se prikupljaju za svaku jedinicu imovine, a to u bitnoj mjeri isključuje njihovu međusobnu operativnu iskoristivost. Navedena okolnost istovremeno implicira nužnost i potrebu višestrukog evidentiranja istih jedinica imovine, ali u okviru različitih područja rada i nadležnosti.

Da ne bismo ostali na samo dvije evidencije imovinske naravi koje je svaka lokalna jedinica dužna ustrojiti i voditi, naš je zakonodavac odlučio uspostaviti i neke dodatne obveze. Naime, imovina svih javnopravnih tijela na svim razinama javne vlasti u Republici Hrvatskoj, pa tako i imovina gradova, općina i županija, našla se u obuhvatu pojma državna imovina. U semantičkom i gramatičkom smislu, pojam državne imovine trebao bi se odnositi na imovinu u vlasništvu Republike Hrvatske, kako je i uređeno odredbama članka 3. Zakona o upravljanju državnom imovinom⁴. Međutim, posebnim je propisom, točnije Zakonom o Središnjem registru državne imovine⁵ (u nastavku teksta: ZSRDI), pojmu državna imovina dano prošireno i alternativno značenje. Prije svega, važno je naglasiti da nije riječ o nikakvoj logičkoj, gramatičkoj ili lingvističkoj akrobaciji autora ovih redaka, već je zakonodavac proširio obuhvat i udahnuo novo značenje istom pojmu, ali uz napomenu da se predmetni pojam u tom opsegu koristi samo i isključivo u smislu ZSRDI-a⁶. Istim Zakonom propisana je obveza dostave i unosa podataka u Središnji registar, a obveznici dostave dužni su voditi svoju evidenciju o pojavnim oblicima državne imovine iz članka 2. st. 2. ZSRDI-a kojom upravljaju, raspolažu ili im je dana na korištenje, neovisno o nositelju vlasničkih prava takve imovine te dostaviti podatke o njoj u Središnji registar, uz naznaku isprave na temelju koje je upis, promjena ili brisanje izvršeno, sve sukladno postupku koji će se propisati Pravilnikom o tehničkoj strukturi podataka i načinu upravljanja Središnjim registrom.

Dodajmo da je ZSRDI na snazi od 22. prosinca 2018., a navedeni Pravilnik, iako je o njemu provedeno javno savjetovanje, još uvijek nije stupio na snagu pa takva (pomalo paradoksalna) situacija suštinski onemogućuje postupanje po njemu, a posljedično i ispunjavanje svih drugih obveza propisanih ZSRDI-om.

3. OBUHVAT POJMA „UPRAVLJANJE IMOVINOM“
Za potrebe ovoga članka, ne ulazeći u dublju analizu normativnog okvira, valja navesti da je odredbama članka 67. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi⁷ (u nastavku teksta: ZLPRS) propisano da imovinu jedinica lokalne, odnosno područne samouprave čine sve pokretne i nepokretne stvari te imovinska prava koja im pripadaju, dok su odredbama članaka 35. i 391. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima⁸ propisane opće odredbe i ograničenja u vezi upravljanja i raspolaganja stvarima u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Novi Zakon o proračunu⁹, također, sadržava odredbe koje se odnose na upravljanje i raspolaganje imovinom središnje države i lokalnih jedinica, a osobito je zanimljivo i neobično rješenje zakonodavca sadržano u blanketnoj odredbi članka 92. st. 3. toga Zakona, koja propisuje da se na postupke upravljanja i raspolaganja imovinom na odgovarajući način primjenjuju odredbe propisa kojima se uređuje područje primjene pravila o državnim potporama.

Međutim, postojeći normativni okvir ne daje pravno ni sadržajno određenje pojma „upravljanje imovinom“¹⁰ pa je taj pojam potrebno tumačiti u njegovu najširem smislu i obuhvatu. Tako nećemo pogriješiti ako upravljanje imovinom promatramo kao skup složenih i koordiniranih multidisciplinarnih aktivnosti koje obuhvaćaju sustavno evidentiranje svih oblika imovine i njezin stvarnopravni status, evidentiranje svih prava i obveza koje proizlaze s osnove njezine uporabe i korištenja, kao i donošenje niza odluka strateške i/ili političke naravi kojima se odlučuje o njezinu raspolaganju, bez obzira na to odnosi li se takvo raspolaganje na stjecanje, otuđenje ili neki drugi oblik uporabe ili korištenja imovine.

Kada je riječ o raspolaganju imovinom, a osobito o davanju imovine na korištenje različitim subjektima po različitim osnovama, poput davanja poslovnih prostora u zakup, odnosno stanova u najam, na većinu takvih raspolaganja primjenjuju se opći i posebni propisi koji uređuju područje obveznopravnih odnosa, dok se o određenim raspolaganjima imovinom odlučuje donošenjem pojedinačnih akata u upravnom, odnosno poreznom postupku.

Navedeno naglašavamo i posebno izdvajamo zato što se upravljanje imovinom u široj stručnoj javnosti ponekad pojednostavnjeno percipira upravo kroz navedene upravne i poslovne procese, ali se istovremeno propušta uzeti u obzir i sve prethodno spomenute aktivnosti u rasponu od donošenja nomotehnički i sadržajno zakonitih općih akata pa do knjigovodstvenog evidentiranja svih poslovnih događaja u odnosu na pojedinu jedinicu imovine.

Dodatnu dimenziju složenosti svakako dodaje i okolnost što u odnosu na brojne nekretnine u vlasništvu lokalnih jedinica još uvijek nisu uređeni imovinskopravni odnosi, a i to su aktivnosti koje se mogu podvesti pod široki obuhvat pojma „upravljanje imovinom“.

4. IMOVINA PRAVNIH OSOBA KOJIMA SU OSNIVAČI JLS-I
Iz pregleda dostupnih podataka o vlasništvu nad nekretninama koje različite ustanove i druge institucije koriste u obavljanju svojih djelatnosti, lako je izvesti zaključak da i u tom smislu postoji visoka razina neujednačenosti na području čitave Republike Hrvatske. Primjerice, nije rijetkost da na području većeg grada dio ustanova za odgoj i obrazovanje za obavljanje svoje stručne djelatnosti koristi nekretnine u svojem vlasništvu, dok dio njih za obavljanje istih djelatnosti koristi nekretnine u vlasništvu JLS-a. Dodamo li tome okolnost da takve ustanove gotovo u potpunosti financijski ovise o proračunskim sredstvima svojih osnivača, osobito u kontekstu izdašnijih financijskih ulaganja u gradnju ili energetsku učinkovitost, postavlja se pitanje je li razumno očekivati da one budu vlasnice nekretnina te da njima mogu (gotovo) samostalno raspolagati kako u stvarnopravnom tako i u obveznopravnom smislu.

Navedena okolnost ne dolazi toliko do izražaja u manjim JLS-ima, ali u većima je gotovo pravilo pa često izaziva teškoće u smislu evidentiranja imovine, a potom prihoda i rashoda koji nastaju u svezi s njezinim korištenjem i održavanjem. Ilustracije radi, uz uvažavanje mogućih iznimki, ustanova koja koristi gradski prostor za obavljanje svoje djelatnosti vrlo vjerojatno neće imati teškoća pri evidentiranju svoje imovine, i takav radni zadatak ne bi trebao zahtijevati dugoročni ili trajni angažman većeg broja različitih stručnjaka.

Za razliku od toga, gotovo je nemoguće zamisliti općinu, grad ili županiju koja, osobito uvažavajući obvezu evidentiranja svih pojedinačnih građevina i uređaja koje čine komunalnu infrastrukturu, raspolaže cjelovitim i potpunim podacima o svoj svojoj imovini.

5. ORGANIZACIJSKE PREPREKE UČINKOVITOM UPRAVLJANJU IMOVINOM
Slikovito rečeno, svijest o potrebi uspostave učinkovitog, sistematičnog i sveobuhvatnog pristupa upravljanju imovinom kod većine donositelja političkih odluka nastaje tek u trenutku kada se o tome oglasi Državni ured za reviziju putem naloga i preporuka sadržanih u svojim izvješćima, a te naloge i preporuke, nota bene, od 2019. prati i mogućnost izricanja prilično izdašnih prekršajnih sankcija.¹¹

Tek tada, u pravilu, odgovorne i nadležne osobe u lokalnim jedinicama dolaze do spoznaje da poslovi upravljanja imovinom nisu navedeni u propisima koji utvrđuju samoupravni djelokrug općina, gradova i županija, a potreba njihova obavljanja nije istaknuta, izravno ili neizravno, u bilo kojem općenormativnom aktu. U bitnome, svi su dionici procesa u većoj ili manjoj mjeri svjesni da imovina postoji u različitim pojavnim oblicima, da ona u pravilu uzrokuje znatne rashode u proračunima lokalnih jedinica, osobito radi održavanja komunalne infrastrukture, ali se sustavnom postupanju s imovinom pristupa uglavnom onda kada se učinkovitost upravljanja imovinom nađe u žarištu pozornosti Državnog ureda za reviziju.

Brojne specifičnosti različitih lokalnih jedinica, zatim učestale, nepredvidive i neusklađene izmjene normativnog okvira kojim se propisuju nove operativne obveze i nadležnosti, kao i raspoloživost njihovih administrativnih i financijskih kapaciteta, ključne su okolnosti koje mogu biti od odlučnog utjecaja na obavljanje poslova glede upravljanja imovinom. Stoga bi navedeno svaki grad i općina trebali uzeti u obzir, i uspostaviti individualno prilagođene mehanizme postupanja kako bi se uzele u obzir i na optimalan način nadišle sve prepreke karakteristične za pojedinu lokalnu jedinicu.

6. ZAKLJUČNO PROMIŠLJANJE
Bez obzira na izostanak univerzalno primjenjive definicije, sasvim je jasno da je upravljanje imovinom vrlo složen i zahtjevan, multidisciplinaran proces, koji prije svega implicira postojanje stručnih i administrativnih kapaciteta u različitim stručnim područjima rada, ali i visoku razinu organizacijskih i upravljačkih kompetencija.

Nadalje, valja uzeti u obzir da su neke aktivnosti unutar toga procesa (poput sustavnog evidentiranja imovine i sl.) relativno statične i u pravilu jednokratne naravi, dok je određene radnje, poput evidentiranja poslovnih događaja u odnosu na svaku pojedinu jedinicu imovine, s druge strane potrebno provoditi organizirano, sistematično i trajno.

Stoga je, s obzirom na izostanak jasne i nedvojbene definicije navedenog pojma unutar normativnog okvira, kao i na činjenicu da se imovini pristupa nesustavno i pomalo stihijski te iz različitih stručnih i operativnih perspektiva, razumljivo zašto su učinci u području upravljanja imovinom u našim lokalnim jedinicama prilično skromni.

Upravljanje imovinom se, prema našem mišljenju, i uvažavajući postojanje malobrojnih iznimki, može svrstati u krug onih poslova koji se obavljaju usput, u okviru takozvanog hladnog pogona svake lokalne jedinice, a koji kratkoročnu (zasluženu) pozornost dobivaju, u pravilu, tek nakon intervencije nekog od tijela nadležnih za nadzor njihova funkcioniranja.

Nažalost, koordinirano obavljanje niza složenih stručnih i administrativnih poslova u različitim područjima rada u navedenom smislu, ima vrlo nisku (ako ikakvu) razinu političke i društvene atraktivnosti, a time i vrlo nizak potencijal za stjecanje političkih bodova u široj javnosti, što ne pridonosi stvaranju svijesti o važnosti obavljanja svih prethodno spomenutih aktivnosti i poslova.

Također, uređeni imovinskopravni odnosi predstavljaju nužan preduvjet (su)financiranju bilo kojeg projekta infrastrukturne naravi. Stoga se zalažemo za to da upravljanje gradskom i općinskom imovinom u bliskoj budućnosti dobije pozornost koju zaslužuje.

*LIBUSOFT CICOM d.o.o.
1 Nar. nov., br. 124/14, 115/15, 87/16, 3/18 i 126/19.
2 Nar nov., br. 68/18, 110/18 – Odluka USRH i 32/20.
3 Članak 59. ZKG-a propisuje da komunalnu infrastrukturu čine: nerazvrstane ceste, javne prometne površine na kojima nije dopušten promet motornih vozila, javna parkirališta, javne garaže, javne zelene površine, građevine i uređaji javne namjene, javna rasvjeta, groblja i krematoriji na grobljima te građevine namijenjene obavljanju javnog prijevoza.
4 Nar. nov., br 52/18.
5 Nar. nov., br. 112/18.
6 Članak 2. st. 2. ZSRDI-a glasi:
„Pod pojmom državne imovine u smislu stavka 1. ovoga članka podrazumijeva se sva nefinancijska i financijska imovina države, i to: imovina u vlasništvu Republike Hrvatske, imovina jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, imovina trgovačkih društava, zavoda i drugih pravnih osoba čiji je osnivač Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, imovina ustanova kojima je jedan od osnivača Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, imovina ustanova kojima je jedan od osnivača ustanova čiji je osnivač Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave i imovina pravnih osoba s javnim ovlastima te pojavni oblici državne imovine koji su tim pravnim osobama na temelju posebnog propisa ili pravnog posla dani na upravljanje ili korištenje (u daljnjem tekstu: državna imovina), bez obzira na visinu vlasničkih udjela.
7 Nar. nov., br. 33/01, 60/01, 129/05, 36/09, 109/07, 125/08, 150/11, 144/12, 123/17, 98/19 i 144/20.
8 Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12 i 152/14.
9 Nar. nov., br. 144/21.
10 U članku 9. Zakona o upravljanju državnom imovinom definirani su pojmovi upravljanja i raspolaganja državnom imovinom, ali se navedene definicije odnose isključivo na državnu imovinu navedenu u članku 3. toga Zakona.
11 Navedena mogućnost propisana je Zakonom o Državnom uredu za reviziju (Nar. nov., br. 25/19), koji je na snazi od 21. ožujka 2019.