U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. Državna vlast ustrojena je na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

U pitanju državne vlasti, a to je u biti pitanje ljudskih prava, Ustav,^1,2 naime, punu pažnju pridaje ograničenju vlasti. To je vječno iskustvo na koje je još Montesquieu ukazao u djelu »O duhu zakona«, naime, da je svaki čovjek koji ima vlast sklon zloupotrijebiti je. Stoga je pitanje diobe vlasti (trodiobe vlasti) iznimno značajno za njihovu međusobnu kontrolu, za njihovu odvojenost i za ostvarivanje ljudskih prava. Ustav je doista na izuzetan način uredio ovaj, kako to autor James Madison naziva »mudri pronalazak«. U tom je nastojanju Ustav u članku 4., uređujući ustrojstvo državne vlasti, ograničio državnu vlast trodio-bom. Ustrojio ju je na načelu diobe vlasti na:
- zakonodavnu,
- izvršnu,
- sudbenu.

1. Ograničenje načela diobe vlasti Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu
Propisano je da je ta dioba vlasti ograničena Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Time je naglašeno da dioba vlasti, osim horizontalne, obuhvaća i vertikalnu dimenziju, te je središnja vlast »ograničena Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu samoupravu«.³

Naglašavamo da to načelo uključuje, što je bitno, oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom, pa pravo i obveza na tu međusobnu suradnju i uzajamnu provjeru pripada i lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

To su temeljne odredbe Ustava. Uz njih valja navesti, kao potku na kojoj je građen, i članak 5. Ustava.⁴ On glasi:

»U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
Svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike.«

Time su utvrđene obveze svih i svakoga, a kao njihov korelativ i pravo onih koji mogu štititi ispunjenje tih obveza, pa tako i sredstva koja ima im daje radi zaštite ustavnog položaja sam Ustav.

1.1. Sadržaj prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu
Ustav je posvetio mjesnoj, lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi niz odredaba, a posebno u Glavi VI. Ustava, koja je također potka na kojoj se može zahtijevati zaštita ustavnog položaja lokalne i područne (regionalne) samouprave⁵ koji je definiran odredbom članka 132. Ustava, gdje se »građanima jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.

Građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom.«

Sve te odredbe Glave VI. Ustava Republike Hrvatske⁶ su bitne, ali smatramo da je vrlo bitna odredba članka 136. Ustava da su u obavljanju poslova iz svojega djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.

Jednako je tako bitno da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga (čl. 137. Ustava Republike Hrvatske).

2. Kojim ustavnopravnim sredstvima zaštititi ustavni položaj lokalne i područne (regionalne) samouprave
Odgovor na pitanje kojim sredstvima zaštititi ustavni položaj lokalne i područne (regionalne) samouprave daje prije svega sam Ustav. Već smo naveli odredbu članka 5. Ustava. Ta odredba svoje ustavnopravno ostvarenje nalazi i u zaštiti putem Ustavnog suda. U njegovu nadležnost prema članku 128. Ustava spada i:
»Ustavni sud Republike Hrvatske:
- odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom,
- odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,
- može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su prestali važiti ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije prošlo više od godine dana,
- odlučuje povodom ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske.«

Na temelju te ustavne odredbe ustavna se zaštita dijeli na dva područja:
1. odlučivanje o suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom (čl. 128. al. 1. i 2. Ustava) i
2. zaštita putem ustavne tužbe (čl. 128. al. Ustava)

U ovom ćemo članku pisati samo o pravu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave na podnošenje zahtjeva Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom.

2.1. O zaštiti protiv neustavnih zakona, odnosno neustavnih ili nezakonitih drugih propisa
Ustavni položaj lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave može biti povrijeđen i neustavnim zakonom ili, pak, neustavnim, odnosno nezakonitim drugim propisom.

Zaštita je sljedeća:
Ustavni zakon razlikuje tri načina kojima se pokreće, odnosno može pokrenuti postupak ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. To su:
1. Zahtjev, koji pripada samo osobama ovlaštenim u članku 35. i članku 36. Ustavnog zakona.
2. Prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti zakona i ocjene ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, koji pripada svakome u smislu članka 37. stavak 1. Ustavnog zakona.
3. Postupak za ocjenu ustavnosti zakona i ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugih propisa koji je pokrenuo, bez ičijeg zahtjeva ili prijedloga, temeljem članka 37. stavak 2. Ustavnog zakona sam Ustavni sud.⁷

Pravo na zahtjev predviđeno je člankom 35. Ustavnog zakona. Taj glasi:
»Zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom mogu podnijeti:
- jedna petina zastupnika Hrvatskoga sabora,
- radno tijelo Hrvatskoga sabora,
- Predsjednik Republike Hrvatske,
- Vlada Republike Hrvatske za ocjenu suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom,
- Vrhovni sud Republike Hrvatske ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenom pred tim sudom,
- Pučki pravobranitelj u postupcima iz članka 92. Ustava Republike Hrvatske.«

U krugu osoba iz članka 35. Ustavnog zakona nisu tijela lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Međutim, Ustavni zakon sadržava i članak 36. koji se odnosi upravo na zahtjev predstavničkih tijela lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave. Taj glasi:
»(1) Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu ustavnosti tog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom.
(2 ) O zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud dužan je odlučiti po hitnom postupku, a najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

Stavkom 1. utvrđeno je pravo na zahtjev svakom predstavničkom tijelu jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj koje smatra da zakon kojim se uređuje:
- ustrojstvo,
- djelokrug, ili
- financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom.

Ustavni sud obvezan je da o zahtjevu (mora) odluči(ti) po hitnom postupku, a najkasnije u roku 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva. To je jedan od izuzetaka u kojima je Ustavnom sudu propisan rok za donošenje odluke. Propuštanje roka bilo bi bez utjecaja na valjanost odluke koju bi Ustavni sud donio izvan roka od 30 dana.

Ovdje treba primijetiti da je prijašnji Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske⁸ sadržavao u članku 13. drukčije određenje osoba kojima pripada pravo na zahtjev, pa su u njima bila uključena i najviša tijela jedinica lokalne uprave i samouprave. Međutim, sama prava jedinica lokalne uprave i samouprave su bila suženija nego prema važećem Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Odredba članka 13. tog Ustavnog zakona glasila je:
»Zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom, mogu podnijeti:
- Sabor Republike Hrvatske,
- trećina zastupnika svakog doma Sabora,
- Predsjednik Republike Hrvatske,
- Vlada Republike Hrvatske za ocjenu suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom,
- Vrhovni sud Republike Hrvatske ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku pred sudovima,
- Pučki pravobranitelj u postupcima iz članka 93. Ustava Republike Hrvatske,
- najviša tijela jedinica lokalne uprave i samouprave, u stvarima iz ustrojstva lokalne uprave i samouprave.«

U namjeri da lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi da značajnije mjesto nego što gaje imala u propisu članka 13. prvobitnog Ustavnog zakona, zakonodavac je tu materiju uredio na sljedeći način:
a) prvo ju je izdvojio kao zasebno pravo na zahtjev u poseban članak 36.;⁹
b) proširio je opseg tog prava. Naime, dok je u članku 13. podstavku 7. prvobitnog Ustavnog zakona bilo to pravo propisano samo u odnosu na »ustrojstvo lokalne samouprave i uprave«, sada je ono, kao što smo vidjeli, šire jer se odnosi i na ustrojstvo i na djelokrug, ali i na financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Ta izmjena upotpunjuje prijašnju odredbu i otklanja svaku dvojbu o pravu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave na zahtjev.

U praksi Ustavnog suda nije sporno (barem koliko nam je poznato) to pravo. Tako, primjerice, u odluci Ustavnog suda od 28. travnja 1999. godine, br. U-l-504/1993 u izreci se odbija zahtjev za ocjenu ustavnosti. Taj je zahtjev bilo podnijelo Gradsko vijeće Grada R. S obzirom na podnositelja Ustavni je sud prihvatio podnesak kao zahtjev te u cijelom obrazloženju koristi izraz zahtjev, a ne prijedlog. Isto tako i u odluci od 4. prosinca 1996. br. U-l-503/1993. (Nar. nov., br. 5/ 97) koristi u odnosu na Gradsko vijeće Grada R. samo izraz zahtjev, a ne i prijedlog.

Naprotiv, tamo gdje podnesak nisu podnijele osobe ovlaštene bilo iz prijašnjeg propisa članka 13., odnosno sada iz članka 36. Ustavnog zakona, Ustavni sud izrijekom navodi daje riječ o prijedlogu, a ne o zahtjevu. Primjerice, u rješenju od 14. ožujka 2001., br. U-ll-1110/98. Naime, podnesak je potpisao dio vijećnika Gradskog vijeća Grada V., ali oni nisu ti koji bi bili ovlašteni na podnošenje zahtjeva. Stoga je njihov podnesak s pravom smatran kao prijedlog. O tome više u nastavku teksta.

Ovdje treba tek naglasiti da ako nije riječ o neustavnosti koja bi se odnosila na ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, tada predstavnička tijela lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave nemaju pravo na zahtjev, već kao i svi drugi na prijedlog.

2.1.1. O prijedlogu
Ako ne bi postojale pretpostavke za podnošenje zahtjeva, a tijela lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave bi ipak smatrala da treba pokretati postupak za ocjenu ustavnosti zakona odnosno ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, ostalo bi im pravo na podnošenje prijedloga. To pravo predlaganja (koje nije i pravo zahtijevanja) utvrđeno je odredbom članka 38. stavak 1. Ustavnog zakona. Ona glasi:

1) Svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. «

Iz tog propisa slijedi da:
a) svaka fizička osoba,
b) svaka pravna osoba
može (i bez postojanja njezinog pravnog interesa) podnijeti prijedlog kojim predlaže Ustavnom sudu da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugog propisa.

Pravo na podnošenje prijedloga u pravnom sustavu Republike Hrvatske doista je najšire dano, daleko šire nego u mnogim drugim ustavnim sustavima. Međutim, njega se ponekad poistovjećuje s popularnom tužbom, tzv. actio popularis.

Prijedlog i actio popularis donekle su slični. Još sličnija popularnoj tužbi je ustavna tužba, ali one se ne mogu nikako izjednačiti.

Naime, popularnom tužbom može se pokrenuti spor o ustavnosti o prekršenim ljudskim pravima i temeljnim slobodama. Kod toga tužitelj ne mora biti tim kršenjem neposredno pogođen. Prema tome, iako nije neposredno pogođen može podnijeti popularnu tužbu. Utoliko je popularna tužba slična prijedlogu. Međutim, kad je riječ o zahtjevu, tada nema nikakve istovjetnosti između popularne tužbe i zahtjeva. Jednako to vrijedi i u odnosu na ustavnu tužbu.

Popularna tužba oblik je institucionalne zaštite temeljnih prava (u našem Ustavnom zakonu je nema), ali ima prije svega na umu opći interes.

Naprotiv, pravo na zahtjev lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave ograničeno je tako da pripada i to u odnosu samo već na navedena tri segmenta isključivo predstavničkim tijelima lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave. To, dakle, nije popularna tužba, a možda bi mogla prividno biti slična prijedlogu za koji se također ne traži ni vlastiti interes, niti za njega postoji ograničenje o osobama koje ga mogu podnijeti.

Ovdje ćemo dodati da i ustavnu tužbu ne može podnijeti svatko, kao što bi to bilo da je riječ o popularnoj tužbi, već samo pojedinac ili pravna osoba čija su ljudska prava i temeljne slobode povrijeđene.

Ustavna tužba namijenjena je, dakle, zaštiti osobnih prava kad je riječ o lokalnoj, odnosno područnoj (regionalnoj) samoupravi protiv odluka kojima bi bilo povrijeđeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske (čl. 128. podst. 4. Ustava). To, dakle, nije postupak prigovora, kao što bi to bila actio popularis, koji pripada i nekom drugom. O podnošenju ustavne tužbe odlučuje samo onaj čija su ustavna prava povrijeđena.

Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. To čini rješenjem o pokretanju postupka.

2.1.2. Različiti učinak zahtjeva od učinka prijedloga
Prema odredbi članka 44. stavak 1. Ustavnog zakona:
(1) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom, smatra se pokrenutim na dan primitka zahtjeva u Ustavnom sudu, odnosno na dan predaje zahtjeva preporučenim putem pošti.«
Naprotiv:
(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

Ustavni sud, dakle, ne može odlučivati hoće li ili neće pokretati postupak kad je podnesen zahtjev, jer je yeć samim podnošenjem zahtjeva postupak pokrenut. Ustavni sud će u tijeku postupka odlučiti o dopuštenosti i (ne)osnova- nosti zahtjeva i o tome se očitovati.

Naprotiv, prema članku 43. Ustavnog zakona:
»(1 ) O prijedlogu kojim se traži da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, Ustavni sud na sjednici odlučuje rješenjem hoće li prihvatiti prijedlog i pokrenuti postupak.
(2) O pokretanju postupka, odnosno neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka, Ustavni sud će obavijestiti sudionike postupka.
(3) Kada Ustavni sud pokrene postupak radi ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, rješenje o pokretanju postupka objavit će se i u Narodnim novinama.«

2.1.3. Sadržaj zahtjeva
Prema odredbi članka 17. stavak 1. Ustavnog zakona zahtjev mora biti sastavljen u pisanom obliku.

Mora biti potpisan (čl. 17. st. 2.).

Zahtjev mora sadržavati:
a) oznaku suda;
b) ime, zanimanje, prebivalište, odnosno boravište stranaka;
c) oznaku njihovih zakonskih zastupnika i opunomoćenika, ako ih imaju;
Kod toga treba imati na umu odredbu članka 24. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, prema kojoj sudionici mogu poduzimati radnje u postupku, osobno ili preko opunomoćenika. Ovlasti opunomoćenika za poduzimanje svih ili samo određenih radnji u postupku mora se temeljiti na posebnoj punomoći;
d) oznaku odredbi čija se ustavnost, odnosno zakonitost osporava;
e) oznaku odredbi Ustava ili zakona za koje se u zahtjevu tvrdi da su povrijeđene;
f) razloge zbog kojih se tvrdi da osporeni propis nije suglasan s Ustavom, odnosno zakonom;
g) potpis podnositelja zahtjeva;
h) pečat podnositelja zahtjeva.
O tome vidjeti Zakon o pečatima i žigovima s grbom Republike Hrvatske;¹⁰
i) podnositelj može navesti i druge činjenice za koje smatra da su od značenja za ocjenu stvari;
j) isto tako može navesti i svoje mišljenje o tome treba li osporeni propis ukinuti ili poništiti.
Izričito je propisano da se uz zahtjev mora uvijek priložiti osporavani akt.

2.1.4. Sadržaj prijedloga
Prijedlog, također, mora biti sastavljen u pisanom obliku i potpisan. On mora sadržavati:
a) oznaku suda;
b) ime, zanimanje, prebivalište, odnosno boravište stranaka;
c) oznaku njihovih zakonskih zastupnika i opunomoćenika, ako ih imaju;
d) oznaku odredbi čija se ustavnost, odnosno zakonitost osporava;
e) oznaku odredbi Ustava ili zakona za koje se u prijedlogu tvrdi da su povrijeđene;
f) razloge zbog kojih se tvrdi da osporeni propis nije suglasan s Ustavom, odnosno zakonom;
g) potpis podnositelja prijedloga;
h) pečat podnositelja prijedloga (ako ga ima).

Odluku o prihvaćenom prijedlogu, dakle hoće li će ukinuti zakon koji nije u suglasnosti s Ustavom ili, pak, ukinuti, odnosno poništiti drugi propis koji nije u suglasnosti s Ustavom ili zakonom, dužan je Ustavni sud donijeti (ali u pravilu) u roku od najviše godinu dana računajući od dana prihvaćanja prijedloga.

2.2. Još neka pitanja o zahtjevu
a) Zastupanje
U praksi se uvriježilo shvaćanje (i mi smo ga na svoj način izrazili u našim primjerima u prije navedenom Zborniku) da bi predstavnička tijela jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave, kad podnose zahtjev Ustavom sudu za ocjenu suglasnosti nekog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom ili zakonom, odnosno ustavnosti drugog propisa s Ustavom ili zakonom trebao zastupati državni odvjetnik. Čini se, međutim, da za to nema uporišta ni u Ustavnom zakonu, a ni u Zakonu o državnom odvjetništvu (Nar. nov., br. 51/01). Naime, kad se iščitaju nadležnosti i ovlasti državnih odvjetništava, tada bi se tek u članku 16. tog Zakona moglo naći da nadležna državna odvjetništva mogu na temelju posebne punomoći zastupati u građanskim i upravnim predmetima jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave, kad je to s obzirom na predmet postupka opravdano. U slučaju da nadležni državni odvjetnik odbije punomoć, izvijestit će o tome višeg državnog odvjetnika koji će donijeti konačnu odluku.

Prema našem mišljenju, kad je riječ o zahtjevima koje podnose predstavnička tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave pozivom na članak 36. Ustavnog zakona, tada zahtjev potpisuje statutom jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave ovlaštena osoba, tako primjerice predsjednik gradskog vijeća odnosnog grada. Tek na osnovi punomoći koju bi se dalo nadležnom državnom odvjetniku ili, pak, nekoj drugoj osobi, ta bi mogla podnijeti zahtjev, ali uvijek u ime predstavničkog tijela jedinice lokalne ili područne samouprave.

b) Kojom se većinom odlučuje
U praksi se pojavilo i pitanje je li za podnošenje zahtjeva potrebna odluka predstavničkog tijela, a tada kojom većinom. Bilo je, naime, mišljenja da nije potrebna posebno određena većina, što nije prihvatljivo, jer bi tada čak jedan ili dva glasa članova predstavničkog tijela mogla biti dovoljna za donošenje odluke. To je, dakako, nezakonito. Odgovor sadržava, prema našem mišljenju, odredba članka 36. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/01 - vjerodostojno tumačenje). Taj propis glasi:
»Predstavničko tijelo donosi odluke većinom glasova ako je na sjednici nazočna većina članova predstavničkog tijela.
Statut jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračun i godišnji obračun donose se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.
Poslovnikom predstavničkog tijela mogu se odrediti druga pitanja o kojima se odlučuje većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.«

U svom komentaru Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi autor Juraj Hrženjak navodi i ovo:
»Ovim člankom Zakona (riječ je o članku 36. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi - nap. J. C.) je regulirano da statut, proračun i godišnji obračun predstavničko tijelo donosi većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.
Člankom 33. ovoga Zakona je regulirano da se i poslovnik donosi većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Međutim, statutom se može urediti da se i statutarne odluke donose većinom glasova svih članova predstavničkog tijela, a poslovnikom se može odrediti da se o bilo kojem drugom pitanju, ad hoc, odredi da se odluka donese većinom glasova.«¹¹

Iz takve odredbe, prema našem mišljenju, slijedi da je za valjanu odluku o podnošenju zahtjeva Ustavnom sudu potrebno da tu odluku donese predstavničko tijelo većinom glasova, a da na sjednici bude nazočna većina članova predstavničkog tijela.

Otvoreno je pitanje bi li se statutom mogla odrediti i neka druga većina glasova, naime, ona kojom i se odluka donosila većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Čini nam se da u to pitanje ne bi trebalo zadirati statutom, odnosno statutarnom odlukom, već da se treba zadržati na odredbi članka 36. stavak 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, dakle da se odluka o tome da se (ili ne) podnese Ustavnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno suglasnosti drugog propisa s Ustavom ili zakonom donosi većinom glasova ako je na sjednici nazočna većina članova predstavničkog tijela.

2.2.1. Primjer Zahtjeva
U skladu s iznesenim, primjer zahtjeva koje predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave podnosi Ustavnom sudu Republike Hrvatske mogao bi biti sljedeći:

Zahtjev za ocjenu suglasnosti pojedinih odredaba Zakona s Ustavom (čl. 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske)

USTAVNOM SUDU REPUBLIKE HRVATSKE ZAGREB
Trg Sv. Marka 4

Podnositelj zahtjeva: Gradsko vijeće Grada Dugog Sela, ulica Josipa Zorića br. 21, zastupano po predsjednici vijeća Marini Mari-nić, Dugo Selo, Josipa Zorića br. 24.

Na temelju Odluke Gradskog vijeća Grada Dugog Sela od 21. rujna 2003., a na temelju članka 36. i 39. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 49/02 - proč. tekst) Gradsko vijeće Grada Dugog Sela podnosi ovaj

ZAHTJEV
za ocjenu suglasnosti članka 83. stavak 1. i 3. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/93,117/93....)

1. Odredbom članka 83. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/ 93, 117/93 .....) propisano je:
»Općinski načelnik, odnosno gradonačelnik odgovoran je Ministarstvu pravosuđa i uprave za ustavnost i zakonitost obavljanja poslova koji su u njegovu djelokrugu kao i za ustavnost i zakonitost akata i rada općinskog, odnosno gradskog poglavarstva i upravnih tijela.
Nadležno ministarstvo može, u obavljanju poslova državne uprave koji su preneseni na tijela općine, odnosno grada davati općinskom načelniku, odnosno gradonačelniku opće i pojedinačne naredbe.
Ministarstvo pravosuđa i uprave može razriješiti općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika ako on ili općinska odnosno gradska tijela iz stavka 1. ovoga članka učestalo krše ustavnost, odnosno zakonitost ili ako učestalo ne postupaju po naredbama iz stavka 2. ovog članka.«

2. Ova odredba nije u suglasnosti sa člankom 128., 129. i 130. Ustava.

3. Razlozi toj tvrdnji su sljedeći:
a) Prema tim ustavnim odrednicama, lokalna samouprava predstavlja najviši stupanj samostalnosti lokalnih tijela koja je lokalnom stanovništvu u određenom djelokrugu poslova lokalnog karaktera zajamčena Ustavom.
Tijela jedinica lokalne samouprave u obavljanju lokalnih poslova su samostalna u skladu sa zakonom i statutom.
Lokalna samouprava uključuje pravo izbora ili imenovanja lokalnih tijela i dužnosnika, što znači da općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika (kao nositelje izvršne ovlasti) bira predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.
b) Država ima pravo nadzora (s pomoću tijela središnje državne uprave prema djelokrugu) koje je Ustavom ograničeno na kontrolu zakonitosti.
c) Konkretna zakonska uređenja dana u stavku 1. i stavku 3. članka 83. Zakona, proširuju to pravo nadzora izvan ustavnih odrednica i to u dva pravca:
- davanjem ovlasti tijelu središnje državne uprave na ocjenu i ustavnosti (a ne samo zakonitosti) i to obavljanja poslova, rada i donesenih akata tijela jedinice lokalne samouprave,
- davanjem ovlasti tijelu središnje državne uprave na razrješenje općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika, koji su birani na temelju ustavnog jamstva prava na lokalnu samoupravu, pri čemu zakonodavac nije odredio postupak u kojem se mora utvrditi odgovornost lokalnih tijela i dužnosnika i u kojem se mora provesti ocjena donesenih akata.
d) Slijedi da se postojećim zakonskim određenjem omogućuje način korištenja instituta koji je u suprotnosti sa svrhom zaštite funkcioniranja lokalne samouprave, a u svezi s ostvarenjem Ustavom zajamčenog prava na lokalnu samoupravu, a da pritom navedene odredbe nisu ni glede sadržaja niti glede postupka precizno određene.

4. Iz navedenih se razloga podnosi ovaj

Zahtjev

1. da Ustavni sud Republike Hrvatske ocijeni suglasnost odredbe članka 83. stavak 1. i 3. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br......) sa člancima 128., 129. i 130. Ustava, te
2. osporenu odredbu ukine.

U Zagrebu, _____________

Podnositelj zahtjeva: Gradsko vijeće Grada Dugog Sela Predsjednica Marina Marinić

Prilozi:

osporeni akt,

(Pečat)

Ovaj se primjer temelji na odluci Ustavnog suda donesenoj u povodu tada važećeg zakona i u svezi s njime neustavnih odredaba zakona. Uzet je, dakle, iz stvarnog života. Promijenjene su tek naznake podnositelja zahtjeva za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom.

Izneseni primjer odnosi se na tada važeći Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00 i 105/00). Taj je Zakon prestao važiti 11. travnja 2001., te od tada treba imati na umu u ustavnopravnim zahtjevima novi, sada važeći Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01), te Vjerodostojno tumačenje članka 31. stavka 1., članka 46. stavka 1. i 2., članka 53. stavka 4. i članka 90. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 60/01) i na njega se pozivati.

* dr. sc. Jadranko Crnić, predsjednik Ustavnog suda Republike Hrvatske u mirovini.
1 Vidjeti o tome knjigu Djelokrug jedinica lokalne samouprave, Zagreb, Novi informator, d.o.o. Zagreb, 2003.
2 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov,, br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.).
3 Branko Smerdel: »Novi sustav ustrojstva vlasti«, Informator, br. 4881 od 16. prosinca 2000.»Smisao načela diobe vlasti nije organizacijsko i funkcionalno odvajanje triju temeljnih grana vlasti koje bi onda, kako se često pogrešno tumači, djelovale neovisno jedna o drugoj. Takvo odvajanje ne samo što nije uopće moguće provesti, već bi sam takav pokušaj djelovao razorno na jedinstvo pravnog sustava i djelotvornost vlasti. Nasuprot takvim idejama, smisao je primjene diobe vlasti u tome da organizacijski omogući uzajamnu provjeru i ravnotežu između nositelja najviših državnih funkcija. Uz horizontalnu dimenziju, gdje se uređuju odnosi između nositelja zakonodavne, izvršne i sudbene grane vlasti, dioba obuhvaća i vertikalnu dimenziju, odnose između središnje vlasti i lokalne samouprave utemeljene na ustavnoj razdiobi ovlasti, sukladno načelu ustavno zajamčenog prava na lokalnu samoupravu.«
4 Vidjeti bilješku pod 2.
5 Naslov Glave VI. (čl. 132.-137.) Ustava Republike Hrvatske glasi: »Mjesna, lokalna i područna (regionalna) samouprava«, a te odredbe glase:
»Članak 132.
Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.
Građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom.
Članak 133.
Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi i njihovo područje određuje se na način propisan zakonom. Zakonom se mogu ustanoviti i druge jedinice lokalne samouprave.
Jedinice područne (regionalne) samouprave su županije. Područje županije određuje se na način propisan zakonom.
Zakonom se može glavnom gradu Zagrebu utvrditi položaj županije. Većim gradovima u Republici Hrvatskoj zakonom se mogu dati ovlasti županije.
U naselju ili dijelu naselja mogu se, u skladu sa zakonom, osnivati oblici mjesne samouprave.
Članak 134.
Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.
Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.
Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.
Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.
Članak 135.
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.
Članak 136.
U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.
Članak 137.
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga. Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom.
Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom«.
6 Vidjeti bilješku pod 5.
7 Ovaj dio članka vidjeti u »Djelokrug jedinica lokalne samouprave«, str. 13.-17.
8 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 13/91).
9 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 49/02 - proč. tekst).
10 Zakon o pečatima i žigovima s grbom Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 33/95).
11 Vidjeti o tome knjigu: Juraj Hrženjak: Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi s kratkim komentarom, napomenama i pojmovnim kazalom, Novi informator, Zagreb, 2002., str. 37.