Izbori u svakoj državi u interes javnosti stavljaju brojna politička pitanja, kao i mnoge važne teme, koje se u vrijeme izbornog procesa posebno naglašavaju od svih sudionika u izbornom procesu. Radi važnosti očuvanja regularnosti izbora i povjerenja javnosti u izborni sustav, zakonodavac[1], ali i ostala nadležna tijela, izbornim procesima posvećuju posebnu pozornost. Prof. Smerdel navodi: »Cilj i svrha donošenja demokratskog ustava jest uspostavljanje demokratskog ustavnog poretka, što je u većem dijelu današnjeg svijeta općeprihvaćeno kao cilj i izvor legitimacije vlasti. Minimalni zahtjev provjere demokratskog sustava jest postoji li istinska mogućnost smjenjivanja vlasti (vladajuće stranke) na poštenim kompetitivnim izborima.«[2] M. Arlović ističe: »Kod uređivanja izbornog pravnog sustava koji mora biti demokratski, utemeljen na slobodi izbora, nacionalnom suverenitetu i najvišim vrednotama ustavnog poretka koji su istovremeno sadržajno ostvarenje konstitucionalizacije moderne demokratske države vladavine prava, a ne ljudi nad ljudima, mora se poći od toga koja su osnovna načela i vrednote na kojima počivaju u takvim sustavima izborna prava i istovremeno su osnova za njihova tumačenja. S druge strane ni u jednoj pa ni najmanjoj soluciji ne smije se zaboraviti činjenica da biračka prava kao ljudska prava i slobode ulaze u grupu osnovnih političkih prava i sloboda čovjeka - građanina koja im omogućuje da na slobodnim izborima izaberu svoje predstavnike u predstavnička tijela naroda.«^[3] U Republici Hrvatskoj izborni sustav za izbor zastupnika u Hrvatski sabor uređen je normama ustavnog i zakonskog karaktera, kao i normama međunarodnog prava. Svakako treba spomenuti i norme kojima se propisuju etička pravila ponašanja i međusobnog odnošenja za sve sudionike u izborima zastupnika.^[4]

Ustavni sud, jedan je od važnih čimbenika u izbornim postupcima^[5], u kojima nadzire ustavnost i zakonitost svih političkih izbora (parlamentarnih, predsjedničkih, lokalnih), kao i manjinskih izbora^[6]. Zahtjev Ustavnom sudu za provođenje toga nadzora ovlaštene su podnijeti političke stranke, kandidati, najmanje 100 birača ili najmanje 5 % birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori.^[7] Ako utvrdi da se pojedine izborne aktivnosti provode suprotno Ustavu i zakonu, Ustavni sud poduzet će »odgovarajuće mjere«, kao što je obavješćivanje javnosti sredstvima javnog priopćavanja i/ili upozoravanje nadležnih tijela^[8], a u slučaju povrede koja je utjecala ili je mogla biti od utjecaja na rezultat izbora, poništit će sve ili pojedine izborne radnje i odluke, koje su prethodile takvoj povredi.^[9] Riječ je o pravnom sredstvu za zaštitu objektivnog poretka vrijednosti u izbornim postupcima. Zbog takvog karaktera postupka, a kako bi »ispunio svoju ustavnu zadaću pravodobnog podsjećanja na smjer koji moraju slijediti sva tijela za provedbu izbora i svi sudionici izbornog procesa«^[10], Ustavni će sud, iznimno postupiti i na vlastitu inicijativu^[11] ili će unatoč tome što ne postoje formalne pretpostavke za provođenje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora upozoriti na određena pogrešna tumačenja zakona^[12] odnosno ispitati određene prigovore^[13]. Osim što nadzire ustavnost i zakonitost izbora, Ustavni sud rješava i izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova. Za razliku od ustavnosudskog postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora kojemu ne prethodi donošenje formalnog pravnog akta nadležnog izbornog povjerenstva, izborni spor je postupak povodom prigovora i žalbi protiv rješenja nadležnih izbornih povjerenstava. Izborni spor »tijekom provedbe izbora služi kao pravno sredstvo zaštite (subjektivnih) izbornih prava sudionika u izbornom postupku«.^[14] U slučaju povrede izbornog prava, koja nije u djelokrugu sudova, može se pokrenuti izborni spor pred nadležnim izbornim povjerenstvom (u slučaju parlamentarnih izbora, to je Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske - u nastavku teksta: DIP), u kojem je slučaju Ustavni sud tijelo drugog (žalbenog) stupnja koje odlučuje o zaštiti izbornog prava.

Izbori za zastupnike u Hrvatski sabor u Republici Hrvatskoj provedeni su 8. studenoga 2015., na temelju Odluke o raspisivanju izbora za zastupnike u Hrvatski sabor, objavljenoj u Narodnim novinama, broj 106 od 5. listopada 2015. Parlamentarni izbori^[15] uvijek imaju jednu dodatnu zanimljivost u široj javnosti, što je posebno naglašeno danas u Republici Hrvatskoj, kada se u kratkom razdoblju provode prijevremeni parlamentarni^[16] izbori. U svezi s provedenim parlamentarnim izborima 2015. godine^[17] zanimljivo je istaknuti da je Ustavni sud zaprimio trinaest žalbi u izbornom sporu (signature U-VIIA) i nijedan zahtjev za nadzor ustavnosti i zakonitosti izbora (signature U-VII). Od trinaest izbornih sporova njih sedam odnosilo se na pitanje kandidiranja N. H. za izbor zastupnika u Hrvatski sabor pripadnika albanske, bošnjačke, crnogorske, makedonske i slovenske nacionalne manjine u XII. izbornoj jedinici. Žalitelji su isticali da se on, kao predsjednik Bošnjačke demokratske stranke Hrvatske, kandidirao »samoinicijativno« i »nedopušteno«, bez znanja i održavanja sjednice Glavnog odbora stranke i suprotno statutarnim odredbama.^[18] 

Na temelju odredbe članka 98. stavak 1. podstavak 1., a u svezi s odredbom članka 78. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske^[19] te članka 5., članka 6. i članka 80. stavak 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor^[20], Predsjednica Republike Hrvatske je, 16. srpnja 2016., donijela Odluku o raspisivanju prijevremenih izbora za zastupnike u Hrvatski sabor.^[21]U svezi s tim prijevremenim parlamentarnim izborima, raspisanim za 11. rujna 2016., Ustavni sud zaprimio je jednu žalbu u izbornom sporu, U-VIIA-4031/2016. Hrvatska demokratska zajednica (u nastavku teksta: žaliteljica) podnijela je žalbu protiv rješenja DIP-a kojim je odbačen kao nepravodoban žaliteljičin prigovor kojim je tražila da se »ispred imena kandidatkinje D. R. na listi Hrvatske demokratske zajednice i Hrvatske demokršćanske stranke u X. izbornoj jedinici izbriše pogrešno naveden akademski naziv ispred imena 'mr. sc.'« Žaliteljica je tvrdila da gospođa R. u svom Očitovanju o prihvaćanju kandidature (Obrazac OZ-17) nije navela akademski naziv »mr. sc.«, već je on pogreškom upisan i objavljen u Odluci DIP-a kojom je prihvaćena kao pravovaljana kandidacijska lista Hrvatske demokratske zajednice i Hrvatske demokršćanske stranke u X. izbornoj jedinici. »Prigovor kojim se traži ispravak predmetne Odluke DIP-a, dalje se obrazlaže činjenicom da bi se ostanak navedenog akademskog naziva u Odluci DIP-a, a poglavito ako bi on stajao na glasačkom listiću, mogao smatrati kako je gospođa R. imala namjeru lažno se predstavljati ili birače dovesti u zabludu o svojoj stručnoj spremi, što bi se moglo tretirati i kao lažno predstavljanje iznošenjem neistinitih podataka ili čak počinjenje kaznenog djela krivotvorenja službene isprave.«

DIP je istaknuo da je dopis žaliteljice zaprimio 22. kolovoza 2016. u 12:22 sati putem elektroničke pošte, a da je »15. kolovoza 2016., na sjednici započetoj u 15,00 i završenoj u 16,00 sati, prihvatilo kao pravovaljane kandidacijske liste za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, i to na osnovi zaprimljenih prijedloga i popratne dokumentacije priložene uz prijedloge kandidacijskih lista, nakon čega su objavljene na web stranici Državnog izbornog povjerenstva www.izbori.hr. Na navedenoj sjednici donesena je i Odluka Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske, KLASA: 013-03/16-01/99, URBROJ: 507/11-16-09 od 15. kolovoza 2016., kojom je prihvaćena kao pravovaljana kandidacijska lista Hrvatske demokratske zajednice - HDZ i Hrvatske demokršćanske stranke - HDS za izbor zastupnika u Hrvatski sabor u X. izbornoj jedinici, na kojoj je kandidatkinja D. R. navedena kao kandidatkinja pod rednim brojem 13., s navedenim akademskim nazivom 'mr. sc.'.« DIP se pozvao na Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 66/15 - proč. tekst i 104/15 - Odluka i Rješenje USRH, br. U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.), koji u članku 98. propisuje da se prigovor zbog nepravilnosti u postupku kandidiranja i u postupku izbora za zastupnike podnosi DIP-u u roku 48 sati, računajući od isteka dana kad je izvršena radnja na koju je stavljen prigovor.

Ustavni sud ocijenio je da je osporeno rješenje doneseno u skladu s mjerodavnim propisom. Pritom je istaknuo da žaliteljica u ustavnosudskom postupku i ne osporava da nije pravovremeno podnijela prigovor DIP-u, »već smatra da je njezin prigovor suštinske naravi i da se stoga ne može primijeniti članak 98. stavak 1. ZIZHS-a«. Ustavni sud smatrao je potrebnim ponoviti stajalište da za izborne postupke vrijedi načelo prema kojem su ti postupci strogo formalni, pa stoga i pravna zaštita u tim postupcima podliježe strogim formalnim pravilima.^[22]

Podsjećamo na Odluku Ustavnog suda, broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.^[23], kojom je pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, koji je objavljen u Narodnim novinama, broj 19 od 20. veljače 2015. (u nastavku teksta: ZID ZIZHS/2015) i ukinuo odredbe ili dijelove odredaba toga Zakona. Rješenjem, broj: U-I-1397/2015 Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 8., 12., 13. i 14. u dijelovima koji nisu ukinuti točkom I.1), točkom I.2), točkom I.3) i točkom I.4) izreke Odluke Ustavnog suda, broj: U-I-1397/2015; članka 22. te ZID ZIZHS-a u cjelini. Ovdje podsjećamo na pozornost i struke i javnosti koju je ova Odluka izazvala, posebno u odnosu na dijelove obrazloženja koji se odnose na postupak donošenja ZID ZIZHS-a/2015, kandidiranje počinitelja kaznenih djela zloporabe položaja i ovlasti, povećanje broja potpisa birača za neovisne liste s 500 na 1.500, obvezu političkih stranaka da prikupljaju potpise birača za svoje liste i obvezu »spolne kvote« na kandidacijskim listama.^{[24], [25]}

[1] Robert Podolnjak, u »O pitanju zašto u hrvatski Ustav treba ugraditi temeljna načela izbornog sustava«, Informator, br. 6334 od 19. studenoga 2014., str. 1 i 3, ističe: »Jedno od najaktualnijih i najvažnijih ustavnopravnih pitanja posljednjih mjeseci u Republici Hrvatskoj je i pitanje treba li, i u kojoj mjeri, konstitucionalizirati izborni sustav, tj. treba li u Ustav ugraditi određena načela izbornog sustava koja su sada sadržana u izbornom zakonodavstvu. (…) Danas 16 od 28 država članica EU ima u svom Ustavu ugrađena određena temeljna načela izbornog sustava. Osim toga, još neke europske države izvan EU, kao što su Švicarska, Norveška i Island, određena načela izbornog sustava definirala su u svom ustavu.«Robert Podolnjak (»Izborne manipulacije: suvremeni primjeri i hrvatsko iskustvo« u »Izbori u Hrvatskoj i iskustva iz regije, prva dva desetljeća«, Gong, Zagreb, 2012.), navodi: »Pritom se pokazuje da postojeća pravna zaštita od izbornog inženjeringa u Republici Hrvatskoj nije dovoljna, jer vladajuća koalicija u pravilu može osigurati apsolutnu većinu u Hrvatskom saboru potrebnu za donošenje izbornih zakona, a postojeća interpretacija Ustavnog suda u vezi s člankom 5. UZPU da se zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donose najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za zastupnike Hrvatskoga sabora također ne sprečava promjenu pravila izborne utakmice u izbornoj godini. Znatno kvalitetnija zaštita u tom smislu bio bi zahtjev da se izborno zakonodavstvo donosi dvotrećinskom većinom u Hrvatskom saboru, što bi nužno zahtijevalo suglasje vladajuće koalicije i opozicije oko bilo kakve promjene. U nama susjednoj Sloveniji o izbornom zakonu Državni zbor odlučuje dvotrećinskom većinom svih zastupnika, tj. istom većinom kojom donosi i mijenja Ustav.«
[2] Branko Smerdel, »Ustavno uređenje europske Hrvatske«, Narodne novine, Zagreb, lipanj 2013., str. 7.
[3] Mato Arlović, »Ustavni sud Republike Hrvatske u zaštiti ustavnosti i zakonitosti izbora zastupnika u Hrvatski sabor«, Konferencija »Ustavnosudska zaštita izbornog prava«, 14. - 16. veljače 2016., Budva.
[4] Više u M. Arlović, op. cit., str. 13.
[5] V. M. Arlović, op. cit.; kao i: Teodor Antić, »Zaštita izbornog prava pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske«, Informator, br. 5584-5585 od 12. rujna 2007., str. 1.
[6] U Odluci, broj: U-VIIA-2390/2015 od 29. svibnja 2015. Ustavni sud potvrdio je stajalište Državnog izbornog povjerenstva da manjinski izbori nisu politički izbori.M. Arlović, op. cit., str. 10 i 11 navodi: »Polazeći od članka 45. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, hrvatski izborni sustav treba sadržavati pravne propise koji ostvaruju biračko pravo hrvatskih državljana koji imaju status birača u izborima za a) Predsjednika Republike Hrvatske, b) Hrvatski sabor, c) Europski parlament i d) u postupku odlučivanja na državnom (…) referendumu, u skladu sa zakonom. Pored ovih izbora valja uvijek imati u vidu izborni sustav koji mora osigurati slobodne i kompetitivne izbore za mjesnu, lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu sukladno članku 133. Ustava. Naravno, kad su u pitanju ovi izbori valja imati u vidu njihovu specifičnost za razliku od onih iz članka 45. Ustava. Naime, u ovim izborima sukladno stavku 4. članka 133. sudjeluju i građani Europske unije u Republici Hrvatskoj, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom Europske unije.«
[7] V. Rješenja U-VII-1821/2013 od 4. travnja 2013. (Nar. nov., br. 50/13), U-VII-275/2015 od 21. siječnja 2015. i dr.
[8] V., primjerice, upozorenje broj: U-VII-323/1997 i dr. od 11. travnja 1997.
[9] Članak 89. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst. V., primjerice, Rješenje: U-VII-1120/1999 od 17. prosinca 1999. (Nar. nov., br. 141/99).
[10] Iz predmeta U-VII-5293/2011 od 12. studenoga 2011.
[11] Tako je, primjerice, prije održavanja parlamentarnih izbora 2011. razmotrio načelni pristup Državnoga izbornog povjerenstva Republike Hrvatske (u nastavku teksta: DIP) rješavanju pojedinih izbornopravnih pitanja koja su, na zahtjev jedne političke stranke, sadržana u njegovu očitovanju od 9. studenoga 2011.Branko Smerdel (»Važan iskorak: Ustavni sud protiv pravnog formalizma«, Informator, br. 6021-6022 od 19. studenoga 2011., str. 1) navodi: »Ustavni sud Republike Hrvatske po prvi je put odlučio javno, unaprijed upozoriti na moguće pravno štetne posljedice formalističkog tumačenja zakona i neuvažavanja cjeline Ustava Republike Hrvatske, ustavnih vrijednosti i odredaba koje u cijelosti upućuju kako treba pristupiti konkretnom pitanju primjene izbornog zakonodavstva. U tu je svrhu Ustavni sud: prvo, odstupio od dosadašnje prakse strogo formalne interpretacije svojih nadležnosti i, drugo: dao dobar primjer kako kombiniranim metodama valja tumačiti Ustav i zakone. Prema našem mišljenju ta intervencija predstavlja jedan od najvažnijih iskoraka iz pravnog formalizma i etablirane tendencije pretjeranog samoograničavanja suda i otvara istinski europske perspektive njegova djelovanja. To je potvrđeno pozitivnim odjekom u javnosti, kao i prihvaćanjem odluke od samih inicijatora ustavnog pitanja. Ne radi se o zanimljivoj epizodi, već o bitnom iskoraku iz, do sada, uobičajenog samo-ograničavanja Ustavnog suda Republike Hrvatske.« Da se radilo o važnom iskoraku Ustavnog suda, govore i stručne polemike, npr. M. A. Giunio mišljenja je: »Svaka restrikcija ove vrste mora biti propisana zakonom i u pojedinom slučaju verificirana pravomoćnom sudskom odlukom. To je samo po sebi dostatno jasno. Ipak, bivajući u trendu, pozvat ćemo se i na Venecijansku komisiju Vijeća Europe, njezin Kodeks dobre prakse za izbore. Prvenstvena je namjena Kodeksa pomoći državi članici Vijeća u stvaranju dobre pravne regulative. Kodeks dopušta ograničenja glede izbornog prava, tj. suspendiranje političkih prava, ali isključivo ako je to unaprijed predviđeno zakonom (provided for by law) i, u konkretnom slučaju, ako je za tako nešto donesena izričita sudska presuda (express decision of a court of law).« (Miljenko A. Giunio, »Kontekstualna (ne)podobnost sudionika izbornog procesa«, Informator, br. 6023 od 26. studenoga 2011., str. 2).
[12] V. dopis U-VII-64395/2009 od 15. prosinca 2009.
[13] V. dopis U-VII-64983/2009 od 14. siječnja 2010. i Rješenje U-VII-1821/2013 navedeno u bilj. 2. Godine 2012. Ustavni sud promijenio je formu u kojoj rješava te predmete. Prije je donosio akte koji su se nazivali »priopćenja«, »upozorenja«, a ako je utvrdio da ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora, podnositeljima je upućivao dopise. Od 2012. donosi rješenje (v. Rješenje br. U-VIIR-72/2012 i dr. od 16. siječnja 2012. - Nar. nov., br. 11/12), odnosno odluku (v. Odluku br. U-VIIR-474/2012 od 30. siječnja 2012. - Nar. nov., br. 15/12) - Davor Krapac: Postupak pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, ustrojstvo i proceduralni elementi ustavnog nadzora, Narodne novine, 2014., str. 292.
[14] Iz dopisa U-VII-64983/2009 od 14. siječnja 2010.
[15] V. Mario Jelušić, »Izbori za zastupnike u Hrvatski sabor«, Informator, br. 5598-5599 od 3. studenoga 2007., str. 9.
[16] Branko Smerdel (»Parlamentarni sustav i stabilnost hrvatskog Ustava - Slijede li nakon predsjedničkih izbora nove promjene ustrojstva vlasti?«, u Revus, (2009.) 11, 97-126) navodi: »Držimo kako bit problema ustrojstva vlasti ne izražava pitanje je li primijenjen čisti ili hibridni model organizacije vlasti, niti je li sustav skrojen po mjeri i željama nositelja određene ključne pozicije moći, već može li određeni sustav djelovati putem uzajamnih provjera i ravnoteža i time pridonijeti razvitku demokracije u Republici Hrvatskoj, za što je nužno konstitucionalističko razumijevanje potrebe ograničavanja svake vlasti i svakog pojedinog nositelja neke funkcije vlasti.«
[17] Općenito o prethodnim parlamentarnim izborima u Republici Hrvatskoj v. Mirjana Kasapović, »Drugi kritični izbori u Hrvatskoj - slom jednog modela vladanja«, Političke analize, godina II, br. 8, Zagreb, Zagreb, prosinac 2011.; Nenad Zakošek, Politički sustav Hrvatske, Zagreb, 2002.
[18] Odluke U-VIIA-4093/2015 i dr. od 23. listopada 2015., U-VIIA-4098/2015, U-VIIA-4129/2015, U-VIIA-4130/2015 sve od 27. listopada 2015.
[19] Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH).
[20] Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 116/99, 109/00, 53/03, 69/03 - proč. tekst, 167/03, 44/06, 19/07, 20/09, 145/10, 24/11, 93/11, 120/11 - proč. tekst, 19/15, 66/15 - proč. tekst i 104/15).
[21] Odluka je objavljena u Nar. nov., br. 70 od 30. srpnja 2016.
[22] V., primjerice, Odluku U-VIIA-2141/2009 od 6. svibnja 2009.
[23] Odluka i Rješenje objavljeni su u Nar. nov., br. 104/15 i na internetskoj stranici Ustavnog suda (www.usud.hr).
[24] Rješenjem, broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015. (Rješenje je objavljeno u Nar. nov., br. 104/15 i na www. usud.hr) Ustavni sud odbacio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora, koji je objavljen u Nar. nov., br. 116 od 5. studenoga 1999.
[25] V. Sandra Marković, Ustavnosudska ocjena izbornih zakona, Informator, br. 6389 od 26. listopada 2015., str. 1.