1. UVOD
U Narodnim novinama, br. 133/20 objavljen je novi Zakon o strancima (u nastavku teksta: Zakon), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2021. godine. Novi Zakon donosi određene promjene u uređenju ulaska, boravka i rada stranaca u Republici Hrvatskoj. No, za razliku od prije važećeg Zakona o strancima¹, koji se odnosio na sve strance koji borave na području RH (državljane Europskog gospodarskog prostora, državljane trećih zemalja i upućene radnike), novi Zakon odnosi se samo na državljane trećih zemalja², dok se položaj i prava državljana Europskog gospodarskog prostora i članova njihovih obitelji uređuju posebnim Zakonom o državljanima država članica Europskog gospodarskog prostora i članovima njihovih obitelji³, a položaj i prava upućenih radnika uređuju se Zakonom o upućivanju radnika u Republiku Hrvatsku i prekograničnoj provedbi odluka o novčanoj kazni⁴.

Novim Zakonom propisane su odredbe koje reguliraju ulazak državljana trećih zemalja u RH, izdavanje viza onim državljanima kojima su vize potrebne za ulazak u RH, izdavanje dozvola za boravak i rad, reguliranje boravka u svrhu spajanja obitelji, srednjoškolskog obrazovanja i studiranja i istraživanja, odobrenja EU plave karte visokokvalificiranih državljana trećih zemalja odobrenje dugotrajnog boravišta i stalnog boravišta te reguliranje statusa državljana trećih zemalja koji imaju odobreno dugotrajno boravište u drugoj državi članici EGP-a i članova njihovih obitelji. No, ključna promjena novog Zakona jest liberalizacija uvjeta i postupka za zapošljavanje stranaca napuštanjem modela zapošljavanja koji se temeljio na propisanim kvotama⁵ za zapošljavanje stranaca, a koje su imale cilj državljanima trećih zemalja ograničiti ulazak te zaštititi tržište rada RH. Upravo je navedena promjena u novom Zakonu izazvala najviše polemika u stručnoj i interesnoj javnosti u postupku njegova donošenja jer se smatralo da će liberaliziranje uvjeta za zapošljavanje stranaca imati negativne učinke na hrvatsko tržište rada, što bi se posljedično moglo odraziti na pogoršanje uvjeta rada hrvatskih državljana koji rade u RH.

U ovome članku ukratko ćemo opisati novi model zapošljavanja stranaca te promjene koje u tom modelu donosi novi Zakon.

2. POSTUPAK ZAPOŠLJAVANJA STRANACA IZ TREĆIH ZEMALJA
Državljanin treće zemlje u RH može raditi samo na temelju izdane dozvole za boravak i rad ili potvrde o prijavi rada, osim u slučajevima kada Zakon dopušta rad strancima bez dozvole za boravak i rad ili potvrde o prijavi rada⁶. S obzirom na to da se obavljanje prethodnih radnji za osnivanje i registraciju trgovačkog društva ili obrta ne smatra radom u smislu Zakona, za obavljanje navedenih poslova na području RH nije potrebno ishoditi dozvolu za boravak i rad ili potvrdu o prijavi rada.

2.1. TEST TRŽIŠTA RADA
Da bi stranac ishodio dozvolu za boravak i rad, potrebno je provesti test tržišta rada. Poslodavci koji žele na određenim poslovima zaposliti stranca morat će prije podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad stranca prethodno se obratiti područnoj službi Hrvatskog zavoda za zapošljavanje (u nastavku teksta: HZZ) i zatražiti provedbu testa tržišta rada. Test tržišta rada obuhvaća provjeru stanja u evidenciji nezaposlenih osoba i postupak posredovanja u cilju zapošljavanja radnika s nacionalnog tržišta rada. Drugim riječima, poslodavci će morati prije zapošljavanja državljana trećih zemalja provjeriti mogu li potrebu za radnicima zadovoljiti na domaćem tržištu rada.

No, Zakonom su propisani i slučajevi u kojima će poslodavac moći zaposliti stranca bez prethodne obveze da od HZZ-a zatraže provedbu testa tržišta rada, a i to u sljedećim slučajevima:

• • ako je riječ o produljenju dozvole za boravak i rad za istog poslodavca i istog državljanina treće zemlje⁷
• • ako se stranac zapošljava u zanimanju za koja, prema Odluci Upravnog vijeća HZZ-a, poslodavac nije dužan zatražiti provedbu testa tržišta rada (čl. 101. Zakona)⁸
• • ako se stranac zapošljava u poljoprivredi, šumarstvu, ugostiteljstvu i turizmu do 90 dana (čl. 104. st. 2. Zakona)⁹ i
• • u slučajevima u kojima je moguće izdavanje dozvole za boravak i rad bez testa tržišta rada i mišljenja HZZ-a (članak 110. Zakona)¹⁰.

Ako rezultati provedenog testa tržišta rada pokažu da u evidenciji nezaposlenih osoba HZZ-a ima osoba koje ispunjavaju zahtjeve poslodavca za zapošljavanje, područna služba odnosno ured HZZ-a provest će postupak posredovanja u zapošljavanju te će o rezultatu testa tržišta rada obavijestiti poslodavca najkasnije u roku od 15 dana od dana traženja poslodavca. No, činjenica je da Zakon propisuje samo obvezu HZZ-a da posreduje u zapošljavanju, ali Zakon ne obvezuje poslodavca da zaposli osobu koju je HZZ pronašao na hrvatskom tržištu rada.

Ako je test tržišta rada pokazao da u evidenciji nezaposlenih osoba nema raspoloživih osoba koje ispunjavaju zahtjeve poslodavca za zapošljavanje ili se oni ne mogu ispuniti migracijama nezaposlenih osoba u zemlji, poslodavac može u roku od 90 dana od dana zaprimanja obavijesti¹¹ o rezultatu testa tržišta rada od Ministarstva unutarnjih poslova (u nastavku teksta: MUP) zatražiti izdavanje dozvole za boravak i rad kako bi zaposlio stranca na navedenim poslovima.

Zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad može podnijeti i stranac sukladno članku 58. Zakona.

2.2. ZAHTJEV ZA IZDAVANJE DOZVOLE ZA BORAVAK I RAD
Zahtjevu za izdavanje dozvole za boravak i rad, koji se podnosi policijskoj upravi odnosno policijskoj postaji prema mjestu namjeravanog boravka ili rada stranca ili sjedištu poslodavca, mora se priložiti i sljedeća dokumentacija:

1. ugovor o radu i

2. dokaz o ispunjavanju zahtjeva poslodavaca traženih u testu tržišta rada koji se odnose na razinu obrazovanja, obrazovnu kvalifikaciju, radno iskustvo i sve druge uvjete koje zahtijeva poslodavac.

Ako je riječ o zapošljavanju stranca koji će obavljati reguliranu profesiju prema popisu reguliranih profesija u RH, zahtjevu se mora priložiti i rješenje o priznavanju inozemne stručne kvalifikacije. Agencija za privremeno zapošljavanje, koja želi zaposliti stranca radi ustupanja korisniku, uz zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad dužna je priložiti i ugovor o ustupanju radnika krajnjem korisniku. Ako se promijeni korisnik, agencija za privremeno zapošljavanje dužna je dostaviti novi ugovor o ustupanju radnika.

O zahtjevu za izdavanje dozvole za boravak i rad rješenjem odlučuje MUP u roku od petnaest dana od dana podnošenja urednog zahtjeva putem policijske uprave odnosno policijske postaje prema mjestu boravišta odnosno namjeravanog boravka stranca. Dozvola za boravak i rad izdaje se strancu na vrijeme koje je potrebno za obavljanje posla odnosno vrijeme na koje je sklopljen ugovor o radu, a najduže na godinu dana. Strancu koji dolazi raditi kao prijeko potrebna osoba sukladno Protokolu o pristupanju Republike Hrvatske Marakeškom ugovoru o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije dozvola za boravak i rad izdaje se s rokom važenja od dvije godine ako nije zatraženo kraće razdoblje izdavanja dozvole za boravak i rad.

Ako je za izdavanje dozvole za boravak i rad potrebno prethodno mišljenje HZZ-a, MUP strancu putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može izdati dozvolu za boravak i rad samo ako osoba ispunjava uvjete za odobrenje privremenog boravka¹² i ako je HZZ dao pozitivno mišljenje o zapošljavanju stranca. Mišljenje13 o zapošljavanju stranca MUP će od HZZ-a zatražiti po službenoj dužnosti, putem policijske uprave odnosno policijske postaje.

HZZ će izdati pozitivno mišljenje o zapošljavanju stranca ako su kumulativno ispunjeni uvjeti:

a) da su zahtjevu priloženi ugovor o radu i dokaz o ispunjavanju zahtjeva poslodavaca traženih u testu tržišta rada koji se odnose na razinu obrazovanja, obrazovnu kvalifikaciju, radno iskustvo i sve druge uvjete koje zahtijeva poslodavac, i

b) ako poslodavac:

1. obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u RH

2. ima podmirene obveze po osnovi javnih davanja, tj. ako nema evidentiranog dugovanja po osnovi poreza na dohodak i doprinosa za obvezna osiguranja o kojima službenu evidenciju vodi ministarstvo nadležno za financije¹⁴

3. na području RH u posljednjih šest mjeseci ima zaposlenog najmanje jednog radnika državljanina RH odnosno državljanina države članice EGP-a ili Švicarske Konfederacije na neodređeno i puno radno vrijeme. Iznimno poslodavac – fizička osoba čiji obrt posluje sezonski mora zapošljavati na području RH najmanje jednog radnika državljanina RH odnosno državljanina države članice EGP-a ili Švicarske Konfederacije u prethodnoj sezoni i

4. nije pravomoćno osuđen za kaznena djela iz područja radnih odnosa i socijalnog osiguranja¹⁵.

Dokaze o ispunjavanju uvjeta područna će služba odnosno ured HZZ-a pribaviti po službenoj dužnosti i/ili od poslodavca.

Područna služba odnosno ured HZZ-a neće izdati pozitivno mišljenje za zapošljavanje stranca ako je broj zaposlenih radnika državljana RH odnosno državljana države članice EGP-a ili Švicarske Konfederacije kod poslodavca manji od 1/4 ukupno zaposlenih.

Kao i do sada, stranac može raditi u RH samo na onim poslovima za koje mu je izdana dozvola za boravak i rad ili potvrda o prijavi rada i samo kod onog poslodavca za kojeg mu je izdana dozvola za boravak i rad ili potvrda o prijavi rada i s kojim je zasnovao radni odnos. Područna služba odnosno ured HZZ-a dužni su, bez odgode, obavijestiti nadležnu policijsku upravu odnosno policijsku postaju koja je izdala dozvolu za boravak i rad ako:

1. državljanin treće zemlje ne obavlja poslove za koje je sklopio ugovor o radu ili

2. poslodavac više ne ispunjava uvjete temeljem kojih HZZ izdaje pozitivno mišljenje na zapošljavanje stranca.

Navedene okolnosti mogu se utvrditi u inspekcijskom nadzoru tijela državne uprave nadležnog za poslove inspekcije ili u okviru redovitih aktivnosti područne službe odnosno ureda HZZ-a odnosno na drugi odgovarajući način.

Prije zasnivanja radnog odnosa poslodavac mora od stranca, kojem za rad na području RH nije potrebna dozvola za rad ili potvrda o prijavi rada zatražiti na uvid valjano odobrenje boravka u RH. Ako je stranac predočio nevaljanu dozvolu boravka na području RH, poslodavac se neće smatrati odgovornim za zapošljavanje stranca koji nezakonito boravi u RH, osim ako je poslodavac znao da je dokument koji je predočen kao dozvola bio krivotvoren.

Poslodavac koji zapošljava stranca dužan je u roku od osam dana od dana zasnivanja radnog odnosa ili početka rada stranca o tome obavijestiti nadležnu policijsku upravu odnosno policijsku postaju prema mjestu boravišta stranca.

No, jednom izdana dozvola za boravak i rad može se i ukinuti ako nastupi jedan od slučajeva propisan člankom 94. Zakona. Treba istaknuti da novi Zakon uvodi i nove osnove za ukidanje dozvole za boravak i rad, i to ako se provjerom u Poreznoj upravi ili u Središnjem registru osiguranika utvrdi da poslodavac ne isplaćuje plaću i/ili doprinose te ako je poslodavac sankcioniran zbog neprijavljenog rada i/ili nezakonitog zapošljavanja. Na taj se način prisiljava poslodavce koji zapošljavaju strance da posluju u skladu s važećim propisima RH te da uredno ispunjavaju svoje obveze prema radnicima u radnom odnosu.

3. UVJETI RADA STRANACA U RH
Sukladno odredbama Direktive 2011/98/EU¹⁶, strancima kojima je izdana dozvola za boravak i rad na temelju ugovora o radu s hrvatskim poslodavcem kao i strancima kojima na temelju odobrenog statusa nije potrebna dozvola za boravak i rad ili potvrda o prijavi rada¹⁷, Zakonom se jamči pravo na jednako postupanje s državljanima države članice domaćina najmanje u odnosu na određeni skup prava, koja obuhvaćaju:

1. radne uvjete¹⁸ uključujući plaću i prestanak ugovora o radu, kao i sigurnosne zahtjeve za mjesto rada

2. opće i strukovno obrazovanje

3. priznavanja obrazovnih i stručnih kvalifikacija sukladno propisu kojim se uređuje priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija

4. grane socijalne sigurnosti kako je definirano Uredbom (EZ) broj 883/2004

5. porezne olakšice, u mjeri u kojoj se radnik smatra rezidentom u porezne svrhe u Republici Hrvatskoj

6. pristup robi i uslugama i opskrbi robom i uslugama koji su dani na raspolaganje javnosti, uključujući postupke za dobivanje subvencioniranih smještaja sukladno posebnim propisima kojima se uređuju navedena područja, ne dovodeći u pitanje slobodu ugovora u skladu s pravom Unije i Republike Hrvatske

7. slobodu udruživanja i povezivanja te članstva u organizacijama koje zastupaju radnike ili poslodavce ili organizacijama čiji članovi obavljaju posebno zanimanje, uključujući i naknade koje im takve organizacije daju

8. usluge savjetovanja koje pružaju javni zavodi za zapošljavanje.

No, ovdje valja zamijetiti da su prava stranaca sadržajno različita u odnosu na prava koja su navedenoj kategoriji stranaca bila zajamčena prije važećim Zakonom. Naime, članak 85.a Zakona je državljanima trećih zemalja¹⁹ jamčio prava samo u odnosu na određene institute iz radnog odnosa²⁰ i na najmanjoj razini propisanoj Zakonom. Novim Zakonom poslodavac je dužan osigurati sve radne uvjete, koji moraju biti jednaki uvjetima rada radnika u Hrvatskoj. No, za razliku od Direktive 2011/98/EU, koja se kod utvrđivanja razine prava koja se jamče strancima izravno poziva na kolektivne ugovore koji obvezuju poslodavca, Zakon u članku 138. ne navodi kolektivne ugovore kao izvor prava za utvrđivanje uvjeta rada stranaca. Prema Zakonu prava koja se jamče strancima u odnosu na načelo jednakog postupanja utvrđuju se na razini prava utvrđenoj propisima RH kojima se uređuju pojedina područja i prava iz radnih odnosa, pri čemu Zakon izravno ne spominje niti kolektivne ugovore koji su sukladno odredbama Zakona o radu prošireni na određeno područje, granu ili djelatnost niti na „kućne“ kolektivne ugovore koji obvezuju poslodavca. Ovdje valja odmah zamijetiti da se spomenuti uvjeti rada jamče samo na razini propisa RH. Takva stipulacija odredbe zapravo podrazumijeva da je poslodavac dužan osigurati strancu uvjete rada samo na onoj razini koja proizlazi iz Zakona o radu, kao općeg propisa koji uređuje radne odnose, ili nekih drugih posebnih zakona kojima se u određenom dijelu na drukčiji način uređuju pojedini instituti iz radnog odnosa. Takvom stipulacijom odredbe otvara se mogućnost da se na strance primjenjuju nepovoljniji uvjeti rada od uvjeta rada koji se primjenjuju na državljane RH. No, s obzirom na to da se kolektivni ugovori proširuju odlukom ministra, tako prošireni kolektivni ugovori dobivaju pravnu snagu propisa, pa bi navedenu odredbu Zakona trebalo tumačiti da se razina zajamčenih prava stranaca koja se odnose na radne uvjete trebaju određivati i prema razini utvrđenoj proširenim kolektivnim ugovorom.

4. DIGITALNI NOMADI
Budući da postojeće EU zakonodavstvo kojim se uređuje ulazak i boravak državljana trećih zemalja na području EU-a ne prepoznaje novu kategoriju radnika koji rade na daljinu koristeći se modernom tehnologijom za svoj rad i istovremeno borave na području druge države, sve više država članica EU-a u svojim nacionalnim zakonodavstvima prepoznaju tu kategoriju radnika osiguravajući im jednostavnije uvjete za boravak na svom području. U tome kontekstu je i RH Zakonom uvela novu kategoriju državljana trećih zemalja tzv. digitalne nomade, koji pod povoljnijim uvjetima, od ostalih kategorija stranaca, mogu boraviti na području RH.

Zakon definira digitalnog nomada kao državljanina treće zemlje koji je zaposlen ili obavlja poslove putem komunikacijske tehnologije za tvrtku ili vlastitu tvrtku koja nije registrirana u RH i ne obavlja poslove ili pruža usluge poslodavcima na području RH. Sukladno Zakonu, digitalni nomad može biti i radnik s ugovorom o radu s poslodavcem koji ima sjedište u drugoj državi, a koji radi na daljinu, ali i samozaposlena osoba. Strancu, koji ispunjava uvjete da bi se smatrao digitalnim nomadom, odobrava se privremeni boravak na području RH, a to znači da takva osoba na području RH može boraviti do jedne godine, a ne najviše 90 dana, koliko bi inače navedeni stranac smio boraviti na području RH, da nije riječ o toj kategoriji osoba.

Dakle, stranac smije boraviti na području RH na temelju odobrenog kratkotrajnog boravka, bilo na temelju vize bilo bez vize u trajanju od ne više od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana, ali u tom slučaju nema pravo raditi na području RH. No, digitalnim se nomadima omogućava da dok borave u Hrvatskoj istovremeno i rade te im se omogućava duži ostanak na području RH od dopuštenih 90 dana. Digitalnim nomadima odobrava se privremeni boravak na području RH u trajanju do jedne godine.

5. IMIGRACIJSKA POLITIKA
Ulaskom u Europsku uniju RH je otvorila tržište rada stranoj radnoj snazi, a zajednička unutarnja, sigurnosna i socijalna politika EU-a na određeni način determinira i odnos i postupanje RH prema državljanima trećih zemalja, pa tako i kada je riječ o tržištu rada. Imajući na umu znatan porast²¹ dozvola za boravak i rad državljana trećih zemalja u RH posljednjih godina, iznimno je važno hrvatsko tržište rada uskladiti s imigracijskom politikom, kako bi se osigurala imigracija strane radne snage za deficitarna zanimanja, ali i u određenoj mjeri i zaštitilo hrvatsko tržište rada.

S obzirom na to da RH još uvijek nema imigracijsku politiku kojom bi mogla, temeljem demografske i socijalne platforme, predložiti konkretne mjere koje bi se u tom slučaju odnosile na dolazak državljana trećih zemalja u RH, Zakonom su stvorene normativne pretpostavke da Hrvatski sabor utvrdi načela za provedbu sveobuhvatne imigracijske politike za razdoblje od najmanje pet godina te je dana ovlast Vladi da za svaku kalendarsku godinu donese odluku o broju, mjerilima i uvjetima za useljavanje državljana trećih zemalja. Sinergijsko djelovanje svih dionika na tržištu rada, kroz osmišljen plan imigracijske politike trebao bi osigurati da ulazak strane radne snage na hrvatsko tržište rada nema negativan utjecaj na uvjete rada domaćih radnika.