Pravo na udruživanje je utvrđeno u brojnim međunarodnim i europskim dokumentima. U ovom članku navodimo samo neke, značajnije odredbe iz tih dokumenata, da bi se uvidjelo koliko značenje pitanju prava na slobodu udruživanja pridaje međunarodna, i posebice, Europska zajednica država (EU). Tako, primjerice, Opća deklaracija o pravima čovjeka iz 1948., u članku 20. utvrđuje pravo svakoga na slobodu mirnog okupljanja i udruživanja. Dvije godine poslije, tj. 1950. godine, 4. studenoga, u Rimu je donesena Europska konvencija za zaštitu prava čovjeka i temeljenih sloboda koja u članku 11. također regulira pravo mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima. Ali, taj dokument i proširuje to pravo. U stavku drugom navedenoga članka 11. utvrđeno je da se pri obavljanju prava udruživanja ne mogu postavljati nikakva ograničenja, osim onih koja su nametnuta u skladu sa zakonom, i koja su potrebna u demokratskom društvu u interesu državne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.

Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, usvojen 1966. godine, u članku 22. ponavlja odredbu članka 11. navedene Europske konvencije i time obvezu primjene toga članka diže na međunarodnu razinu za sve potpisnice toga Pakta. Usvojena je i konvencija o eliminiranju svih oblika diskriminacije žena 18. prosinca 1979. u New Yorku u kojoj je utvrđeno i pravo žena da se učlanjuju i da sudjeluju u udrugama za zaštitu ljudskih prava.

Na konferencijama o ljudskoj dimenziji KESS-a posebna je pažnja poklonjena udruživanju ljudi radi promocije, ostvarivanja i zaštite prava i sloboda ljudi. Tako su na Kopenhaškoj konferenciji o ljudskoj dimenziji KESS-a od 25. lipnja 1990. godine, 34 europske države i SAD, jamčile između ostalog:

• pravo pojedincima na udruživanje, uključujući pravo na osnivanje, pristupanje i efikasno sudjelovanje u nevladinim organizacijama koje se zalažu za unapređenje i zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, uključujući i grupe za praćenje ostvarivanja ljudskih prava;
• pravo članovima takvih grupa i organizacija na nesmetan pristup i komuniciranje sa srodnim tijelima u sklopu svojih zemalja i izvan njih, kao i s međunarodnim organizacijama radi suradnje na unapređivanju i zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda. Na konferenciji je utvrđeno da će sudionice i financijskim kontribucijama, iz nacionalnog i međunarodnih izvora, osiguravati rad nevladinih udruga na ostvarivanju ljudskih prava. Posebna novost te Konferencije je u tome što svako ograničenje prava na udruživanje i slobodu udruživanja mora biti propisano zakonom, u skladu s međunarodnim standardima.

Analize ostvarivanja međunarodnih i europskih dokumenata o ostvarivanju ljudskih prava, a osobito u vezi s dostignutom suradnjom s nevladinim udrugama za promociju i ostvarivanje ljudskih prava pokazale su da praksa znatno zaostaje za dogovorima. Zato, u dokumentu Moskovskog sastanka Konferencije o ljudskoj dimenziji KESS-a, od 3. listopada 1991. godine (kojemu je prisustvovalo 38 europskih država, uključujući i SAD) posebnu su pažnju države sudionice posvetile položaju nevladinih udruga u nacionalnim zakonodavstvima. U tom se dokumentu upućuje europske demokratske države:

• da traže putove i načine za bolje kontakte i razmjene gledišta između nevladinih udruga i državnih vlasti i vladinih institucija;
• da prihvate i podrže aktivnosti nevladinih udruga na ostvarivanju ljudskih prava i da s dužnom pažnjom razmotre njihovo ukazivanje kad se ta prava krše;
• da se nevladinim udrugama omogući pripremanje i raspačavanje materijala u vezi sa stanjem ljudskih prava svim članicama KESS-a;
• da se ne ometa komunikacija nevladinih udruga pojedinih država članica KESS-a po pitanjima ostvarivanja ljudske dimenzije KESS-a;
• da se članove nevladinih udruga poziva ili i uključuje u nacionalne delegacije prilikom održavanja konferencija o ljudskoj dimenziji KESS-a, itd.

Uvidom u međunarodne i europske dokumente možemo zaključiti da je pravo građana - fizičkih i pravnih osoba - na slobodu udruživanja u različite udruge, civilizacijsko dostignuće koje su načelno usvojile demokratske države, a većina je regulirala to pravo i u nacionalnom zakonodavstvu.

Pravo na udruživanje ima 150 godina dugu tradiciju i na teritoriju Hrvatske. Ono je zacrtano i u članku 6. Deklaracije ZAVNOH-a o osnovnim pravima naroda i građana demokratske Hrvatske od 9. svibnja 1944. godine. U ustavima i zakonima koji su bili na snazi na teritoriju današnje Republike Hrvatske od 1945. do 1990. godine bilo je zajamčeno pravo na slobodu udruživanja radi ostvarivanja demokratskih, političkih, gospodarskih, socijalnih, znanstvenih, kulturnih, umjetničkih, stručnih, športskih i drugih zajedničkih interesa.

Regulacija prava na slobodu udruživanja u Republici Hrvatskoj

Od interesa je za naše građane i njihove udruge, ali ne samo za njih nego i za ukupni pravni sustav, koliko su u skladu s našom tradicijom i međunarodnim načelima i kako su regulirana pitanja prava na slobodu udruživanja danas u Republici Hrvatskoj. Odgovor na ta pitanja daje nam članak 43. Ustava Republike Hrvatske¹, i Zakon o udrugama².

Ustav Republike Hrvatske jamči građanima pravo na slobodu udruživanja radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Ta su prava udruživanja ustavom ograničena samo kad se udruživanje provodi sa ciljem nasilnog ugrožavanja demokratskog ustavnog poretka te neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske.

Vjerske zajednice su regulirane člankom 41. Ustava, a pravo zaposlenih i poslodavaca - osnivanje sindikalnih udruga, stupati u njih i istupati iz njih - regulirano je člankom 59. Ustava. Prema tome, članak 43. Ustava i Zakon o udrugama odnose se na sve druge Ustavom i zakonom regulirane oblike udruživanja.

Nakon donošenja Ustava Republike Hrvatske, od 1990. godine³ pravni temelj za organiziranje udruga bio je navedeni članak 43. Ustava i Zakon o društvenim organizacijama i udruženjima građana iz 1982. godine (s izmjenama i dopunama) koji je djelomično (s obzirom na novo ustavno uređenje) primjenjivan sve do 1997. godine. U tom su razdoblju načelna, Ustavom utvrđena prava građana na slobodno udruživanje bila zakonima ograničavana i pod strogim nadzorom državnih tijela (policije), u odnosu na međunarodne i europske standarde. Neosporno je da su se brojne odredbe i zaključci prethodno navedenih međunarodnih i europskih dokumenata, a osobito stavovi konferencija o ljudskoj dimenziji KESS-a, odnosili i na položaj i uvjete djelovanja nevladinih udruga i u Socijalističkoj Republici Hrvatskoj i u Republici Hrvatskoj, nakon donošenja Ustava 1990. godine. Republika Hrvatska, kao članica međunarodnih i europskih asocijacija bila je dužna, između ostalog, regulirati pravo na slobodu udruživanja u skladu s “međunarodnim standardima” - kako je zapisano na Kopenhaškoj konferenciji o ljudskoj dimenziji KESS-a. Međutim, Zakon o udrugama koji je donesen 1997. godine⁴ nije značajnije liberalizirao tu materiju. Štoviše, neke njegove odredbe bile su protivne odredbama članka 43. Ustava. Tako je, npr., pojam udruge u Zakonu utvrđen, suprotno međunarodnim dokumentima kojih je potpisnica Republika Hrvatska. Načelo da “svatko ima pravo na slobodu udruživanja s drugima” (članak 11. Europske konvencije o ljudskim pravima i slobodama) ne može se zakonom limitirati na najmanje deset osoba nasuprot poznatoj i općenito prihvaćenoj izreci da trojica čine društvo (tres faciunt colegium). Suprotno je i međunarodnim standardima propisivati bitno drukčija mjerila za strance nego što su propisana za vlastite državljane, itd. Zbog tih i drugih restrikcija i pogrešno reguliranih prava osnivanja i djelovanja udruga, stupanja u njih i istupanja iz njih, Ustavni sud Republike Hrvatske svojom je Odlukom (Nar. nov., br. 20/00) ukinuo odredbe Zakona koje nisu bile u skladu s Ustavom i međunarodnim standardima. Nakon odluke Ustavnog suda trebalo je donijeti novi zakon o udrugama što je Hrvatski sabor i učinio na sjednici 28. rujna 2001., a koji se primjenjuje od 1. siječnja 2002. godine.

U devet poglavlja novi Zakon o udrugama regulira: opća pitanja, osnivanje udruga, registraciju, imovinu i odgovornost udruge za obveze, nadzor, prestanak postojanja udruge, zabranu djelovanja udruge i druga pitanja.

I. OPĆE ODREDBE

U sklopu općih odredaba, u devet članaka regulirana su načelna pitanja koja karakteriziraju područje primjene Zakona, pojam udruge i pravnu osobnost, članstvo u udruzi, djelatnost udruge, upravljanje udrugom i javnost rada udruge.

Odredbe tog Zakona ne primjenjuju se na političke stranke, vjerske zajednice i udruge poslodavaca, u skladu s prethodno navedenim člancima 41. i 59. Ustava i stavkom 2. članka 1. tog Zakona.

Pojam udruge i pravna osobnost regulirani su u članku 2. Zakona. Udrugom u smislu tog Zakona smatra se svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruživanja više fizičkih odnosno pravnih osoba, koje se, radi zaštite njihovih interesa ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, te ekološka, humanitarna, informacijska, kulturna, nacionalna, pronatalitetna, prosvjetna, socijalna, strukovna, športska, tehnička, zdravstvena, znanstvena ili druga uvjerenja i ciljevi, a bez namjere stjecanja dobiti, podvrgavaju pravilima koja uređuju ustroj i djelovanje toga oblika udruživanja. Time što se, primjerice, nabrajaju područja djelovanja udruga Zakonom se ne onemogućuje nego naprotiv, Zakon omogućuje da se i zbog drugih uvjerenja i ciljeva mogu slobodno i dobrovoljno udruživati fizičke i pravne osobe radi zaštite njihovih probitaka. Kad udruživanjem nastane udruga ona stječe svojstvo pravne osobe danom upisa u registar udruga.

Prema članku 3. Zakona mogu se ustrojiti i udruge koje nemaju pravnu osobnost, koje se ne registriraju. Na takve se udruge ne primjenjuju odredbe ovog Zakona pego propisi koji se odnose na ortaštvo.

Članom udruge - regulirano je u članku 4. Zakona - može postati svaka fizička osoba ako je poslovno sposobna i svaka pravna osoba pod jednakim uvjetima koje propisuje taj Zakon ili statut udruge. Prema toj odredbi Zakona nikakve razlike među ljudima (spol, rasa, vjera, nacionalnost ili ideologija, itd.) ne mogu ograničavati njihovo stupanje u udrugu. To je u skladu s međunarodnim standardima. Članom udruge može postati i osoba s ograničenom ili bez poslovne sposobnosti, ali takva osoba nema pravo odlučivanja u tijelima udruge. Kako će takve osobe sudjelovati u radu udruge propisat će statut udruge. Važna je i odredba stavka 3. članka 4. Zakona prema kojoj je udruga dužna voditi popis svojih članova.

Djelatnost udruge

Udruga (članak 5. Zakona) samostalno obavlja djelatnost kojom se ostvaruju njezini ciljevi, a ciljeve utvrđuje statut. Udruga, uz djelatnost kojom se ostvaruju njezini ciljevi, može obavljati i djelatnost kojom se stječe prihod. Takvu djelatnost udruga ne smije obavljati radi stjecanja dobiti za svoje članove ili treće osobe. Ako se djelatnošću udruge ostvari dobit, ta se dobit mora “koristiti isključivo za obavljanje i unapređenje djelatnosti udruge kojima se ostvaruju njeni ciljevi utvrđeni statutom". Ta odredba

Zakona utvrđuje udruge kao neprofitne organizacije.

Upravljanje udrugom i tijela udruge

Udrugom upravljaju članovi udruge neposredno, putem svojih izabranih predstavnika u tijelima udruge, na način propisan statutom ili i putem predstavnika pravne osobe ovlaštene za zastupanje pravne osobe. Najviše tijelo udruge je skupština ili neki drugi oblik koji utvrdi statut kao najviše tijelo udruge. Osim skupštine statutom udruge se mogu utvrditi i druga tijela udruge. Nakon što se udruga ustroji, imenuje jednu ili više fizičkih osoba za zastupanje udruge - tako je regulirano u članku 6. Zakona o udrugama.

Udruživanje

Dvije ili više udruga - regulirano je u članku 7. Zakona - mogu se udruživati i kao udružene mogu imati svojstvo pravne osobe. Udruge se mogu pojedinačno ili udruženo učlaniti u međunarodne udruge.

Stavkom 3. članka 7. omogućeno je udrugama da organiziraju podružnice, ogranke, klubove (po županijama, gradovima, općinama, mjesnim odborima ili na drugi način) i ti oblici mogu imati svojstvo pravne osobe ako je tako određeno statutom udruge te s obzirom na to i oni djeluju u skladu sa Zakonom o udrugama.

Strane udruge

Strane udruge su regulirane člankom 8. Zakona o udrugama. Prema tom članku:

“(1 ) Strana udruga u smislu ovog Zakona je udruga ili drugi oblik udruživanja osnovan bez namjere stjecanja dobiti koji ispunjava uvjete iz ovog Zakona, a valjano je osnovan na temelju pravnog poretka strane države.

(2) Strana udruga može obavljati svoju djelatnost na području Republike Hrvatske nakon upisa u registar stranih udruga što ga vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave.

(3) U Republici Hrvatskoj strana udruga djeluje sukladno ovom Zakonu."

Javnost rada udruge

Statutom udruge, pored ostalih pitanja, uređuje se i javnost njezina rada te osigurava obaviještenost članova o radu udruge u skladu s općim aktom udruge - regulirano je u članku 9. Zakona.

II. OSNIVANJE UDRUGA

U člancima 10.—13. Zakona regulirana su pitanja osnivanja, statuta i naziva udruga.

Udrugu mogu osnovati najmanje tri fizičke osobe poslovno sposobne i pravna osoba.

Statut udruge

Svaka udruga mora imati statut koji je temeljni opći akt udruge, a donosi ga skupština. Statut, ili sličnog naziva temeljni akt, mora biti u skladu sa Zakonom, a svaki drugi opći akt koji donosi skupština mora biti u skladu sa statutom. Statut udruge sadržava: odredbe o nazivu i sjedištu, zastupanju i ciljevima, o djelatnostima kojima se ostvaruju ciljevi, o članstvu te pravima i obvezama članova, o tijelima udruge, njihovom sastavu, izboru, opozivu, ovlastima, načinu odlučivanja i trajanju mandata, te o prestanku postojanja udruge.

Uz obvezne odredbe statut udruge može sadržavati i odredbe o području na kojem udruga djeluje, o imovini, načinu stjecanja imovine i o korištenju ostvarene dobiti, o rješavanju sporova i sukoba interesa unutar udruge, o stegovnoj odgovornosti članova, o postupku s imovinom u slučaju prestanka udruge, o znaku udruge i njegovom izgledu te o drugim pitanjima od značaja za udrugu.

Naziv udruge

Naziv udruge mora biti na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu. Naziv udruge može sadržavati i pojedine strane riječi, ako one čine ime međunarodne organizacije čija je udruga članica. Udruge kojih je svrha zaštita i promicanje interesa pripadnika nacionalne manjine mogu, uz naziv, ponajprije na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu, imati i naziv na jeziku i pismu nacionalne manjine.

Ako je to predviđeno statutom naziv udruge može se upisati u registar udruga i u prijevodu na jedan ili više stranih jezika. Uz svoj puni naziv udruga može rabiti i skraćeni naziv te se i skraćeni naziv upisuje u registar udruga.

Zahtjev za upis u registar bit će odbijen - regulirano je u stavku 8. članka 12. Zakona - ako se naziv udruge jasno ne razlikuje od naziva druge udruge koja je već upisana u registar udruga. Ako se tijelu državne uprave, koja vodi registar udruga, podnesu dva ili više zahtjeva za upis u registar udruga s istim nazivom, odobrit će se upis one udruge koja je prva podnijela zahtjev. Prema članku 13. Zakona, riječ “Hrvatska” na bilo kojem jeziku i njezine izvedenice, te dijelovi grba i zastave Republike Hrvatske kao i nazivi drugih država, te nazivi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, dijelovi njihova grba i zastave te imena međunarodnih organizacija i imena fizičkih osoba, mogu biti sadržani u nazivu i znaku udruge tako da ističu njihov ugled i dostojanstvo.

III. REGISTRACIJA UDRUGE

Upis u registar udruga je dobrovoljan i obavlja se na zahtjev osnivača udruge. Udruge se upisuju u Registar udruga Republike Hrvatske koji se vodi pri nadležnom tijelu državne uprave, prema sjedištu udruge, u jedinicama područne (regionalne) samouprave.

Registar udruga i registar stranih udruga su javni. Republičkim pravilnikom se propisuje sadržaj registra udruga i registra stranih udruga te njihov način vođenja.

Zahtjevu za upis u registar udruga - prema članku 15. Zakona - prilažu se:

• zapisnik o radu i odlukama osnivačke skupštine,
• odluka o pokretanju postupka za upis u registar udruga,
• statut,
• popis osnivača,
• osobna imena osoba ovlaštenih za zastupanje,
• izvod iz sudskog ili drugog registra za pravnu osobu - osnivača udruge,
• suglasnost ili odobrenje nadležnog tijela državne uprave za obavljanje određene djelatnosti kad je to propisano posebnim zakonom kao uvjet za upis udruge,
• preslika osobne iskaznice osnivača i osoba ovlaštenih za zastupanje..."

U stavku 3. članka 15. Zakona utvrđeno je da zahtjev za upis u registar, u ime osnivača, podnosi osoba ovlaštena za zastupanje udruge.

Ured državne uprave - prema članku 16. Zakona - dužan je donijeti rješenje o zahtjevu za upis u roku 30 dana od dana predaje urednog zahtjeva za upis. Ako ured državne uprave utvrdi da statut udruge nije u skladu sa Zakonom ili ako zahtjevu nisu priloženi odgovarajući, tim Zakonom utvrđeni dokazi, zaključkom će podnositelju zahtjeva za upis u registar udruga odrediti rok za usklađivanje statuta, odnosno dostavu dokaza koji ne može biti kraći od 15 dana niti dulji od 30 dana.

Rješenje o upisu u registar udruga mora sadržavati: “naziv, sjedište, datum upisa udruge, registarski broj upisa, osnovni sadržaj djelatnosti udruge, utvrđenje da udruga upisom u registar stječe svojstvo pravne osobe, te imena osoba ovlaštenih za zastupanje udruge.”

Ovjereni statut udruge ured državne uprave dostavlja udruzi.

Ako ured državne uprave ne donese rješenje o upisu u registar udruga, u roku 30 dana od dana predaje urednog zahtjeva, smatrat će se da je udruga upisana u registar sljedećeg dana nakon pro-teka toga roka, osim u slučaju kad se zaključkom zahtijeva dopuna od podnositelja (članak 17. Zakona).

Odbijanje upisa

Zahtjev za upis u registar udruga odbit će se ako su statutom utvrđeni ciljevi i djelatnosti udruge u suprotnosti s Ustavom ili zakonom ili podnositelj u roku ne postupi prema zaključku nadležnog ureda državne uprave kojim je ovaj tražio dopunu zakonom propisanih dokaza.

Promjene podataka

I promjene koje nastaju u funkcioniranju registriranih udruga treba ovlaštena osoba za zastupanje udruge podnijeti uredu državne uprave. Moraju se upisati promjene u registar udruga koje se odnose na: statut, naziv, adresu sjedišta, izbor osoba ovlaštenih za zastupanje te na prestanak udruge.

Zahtjevu za promjenu prilažu se: zapisnik o radu tijela udruge koje je prema statutu nadležno za donošenje odluke zbog koje se traži upis promjene u registar udruge, odluka o promjeni, novi statut ili njegove izmjene i dopune te preslika osobne iskaznice osoba ovlaštenih za zastupanje.

O upisu promjena u registar udruga donosi se rješenje kao što se donosi i kod upisa u registar.

Uz rješenje, udruzi će se dostaviti i primjerak ovjerenog novog statuta ili izmjena i dopuna statuta, ako je predmet upisa bila promjena statuta.

Upis u registar stranih udruga

Upis u registar stranih udruga reguliran je člankom 20. Zakona.

Uz odgovarajuće dokaze o stranoj udruzi i njezinoj regulaciji u stranoj državi, te prijevoda dokaza na hrvatski jezik i latinično pismo, Zakonom je utvrđeno da zahtjev za upis u registar stranih udruga podnosi osoba ovlaštena za zastupanje strane udruge u Republici Hrvatskoj, da se na strane udruge na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o udrugama Republike Hrvatske.

Rješenje o upisu u registar stranih udruga mora sadržavati: naziv, sjedište strane udruge, datum upisa u registar stranih udruga, registarski broj upisa, osnovni sadržaj djelatnosti strane udruge, te imena osoba ovlaštenih za zastupanje u Republici Hrvatskoj, što je gotovo identično rješenju koje sadržava upis u registar udruga građana Hrvatske.

Pravni lijekovi

Kod žalbenog postupka protiv rješenja ureda državne uprave u vezi s registracijom, odlučuje ministarstvo nadležno za poslove opće uprave. Protiv rješenja ministarstva žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor - utvrđeno je člankom 21. Zakona

IV. IMOVINA I ODGOVORNOST UDRUGE ZA OBVEZE

Imovinu udruge, prema članku 22. Zakona, čine novčana sredstva koja je udruga stekla:

• uplatom članarine, dobrovoljnim prilozima i darovima,
• obavljanjem njezinih djelatnosti,
• dotacijama iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te fondova,
• i druga novčana sredstva stečena u skladu sa zakonom,
• nepokretne i pokretne stvari udruge kao i
• druga imovinska prava.

Člankom 23. Zakona regulirane su samo proračunske dotacije Vlade Republike Hrvatske koje se dodjeljuju iz državnog proračuna i dotacije koje se dodjeljuju iz proračuna lokalne i područne (regionalne) samouprave. Vlada Republike Hrvatske dodjeljuje dotacije udrugama na osnovi provedenog natječaja za program ili pojedinačni projekt koji je od osobitog interesa za opće javno dobro u Republici Hrvatskoj. Visina sredstava iz državnog proračuna određuje se svake godine u državnom proračunu. “Sukladno usvojenom programu suradnje Vlade Republike Hrvatske i nevladinog, neprofitnog sektora u Republici Hrvatskoj, Hrvatski sabor donijet će na prijedlog Vlade Republike Hrvatske Kodeks pozitivne prakse, standarda i mjerila za ostvarivanje financijske potpore programima i projektima udruga.” - regulirano je u stavku 2. članka 23. Zakona.

Za dodjelu dotacija iz državnog proračuna mogu se natjecati samo udruge koje su upisane u registar udruga.

Za svoje obveze udruga odgovara svojom cjelokupnom imovinom, a nad udrugom se može provesti stečaj - utvrđeno je člankom 24. Zakona.

Prema članku 25. Zakona udruge su dužne voditi poslovne knjige i sastavljati financijska izvješća prema propisima kojima se uređuje način vođenja računovodstva neprofitnih organizacija.

Primjenjujući tu odredbu članka 25. Zakona treba imati na umu da u udrugama pretežno rade volonteri i da među njima najčešće nedostaje stručnih ljudi za vođenje financijskog poslovanja. Država (Ured za udruge), Ministarstvo financija mogli bi i trebali bi omogućiti da financijsko knjigovodstvo za udruge vode specijalizirani financijsko-knjigovodstveni servisi na temelju odluka nadležnih tijela udruga i pod njihovim nadzorom.

V. NADZOR

U člancima 26. i 27. Zakona reguliran je nadzor rada udruge. Značajna je demokratska mjera koju utvrđuje Zakon u stavku 1. članka 26., a prema kojoj članovi udruge sami nadziru rad udruge.

“Ako član udruge utvrdi nepravilnosti u provedbi statuta, ovlašten je na to upozoriti statutom određeno tijelo udruge, odnosno skupštinu ako statutom nije određeno nadležno tijelo. Ako se upozorenje ne razmotri na sjednici statutom određenog tijela udruge, odnosno skupštine u roku od deset dana od dostavljenoga pisanog upozorenja i nepravilnosti ne otklone, član ima pravo podnijeti tužbu županijskom sudu nadležnom prema sjedištu udruge radi zaštite svojih prava propisanih statutom udruge."

Upravni nadzor nad provedbom zakona i propisa donesenih na temelju ovog Zakona provodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave, a inspekcijski nadzor nad radom udruge, u smislu Zakona, obavlja ured državne uprave. U provedbi inspekcijskog nadzora ovlašteni državni službenik, ako utvrdi da je povrijeđen zakon, ovlašten je - u skladu sa člankom 27. Zakona - poduzeti sljedeće mjere:

“1 . narediti otklanjanje utvrđenih nedostataka i nepravilnosti u određenom roku, podnijeti prijavu za pokretanje prekršajnog postupka.

(2 ) O mjerama iz stavka 1. ovoga članka, državni službenik ureda državne uprave, dužan je odmah obavijestiti tijelo državne uprave u čiji djelokrug, s obzirom na ciljeve osnivanja, spada djelatnost udruge. Ako službenik tijela državne uprave, u čiji djelokrug s obzirom na ciljeve osnivanja spada djelatnost udruge, poduzme mjere iz djelokruga toga tijela, odnosno podnese prekršajnu prijavu, dužan je o tome odmah obavijestiti ured državne uprave."

VI. PRESTANAK POSTOJANJA UDRUGE

Prestanak postojanja udruge detaljno je reguliran u člancima 28.-34. Zakona o udrugama. Udruga može prestati postojati iz tri razloga. Prvo, ako nadležno tijelo (skupština) odluči o prestanku postojanja udruge, drugo, ako udruga prestane djelovati zbog toga što ima manje od tri člana ili zbog toga što se nije održala skupština dvostruko dulje vrijeme od statutom propisanog. U oba slučaja (na prijedlog skupštine ili zainteresiranih fizičkih i pravnih osoba ili na vlastitu inicijativu) činjenice utvrđuje ured državne uprave u postupku po službenoj dužnosti, i dostavlja ih nadležnom sudu radi provedbe stečaja.

Treći je slučaj prestanka postojanja udruge na temelju pravomoćne odluke suda kojom je zabranjeno djelovanje udruge. I temeljem rješenja ureda državne uprave o prestanku rada udruge i temeljem pravomoćne presude suda, kojom je zabranjeno djelovanje udruge, nadležni sud otvara stečajni postupak.

Ako udruga prestaje postojati na temelju odluke nadležnog tijela, to tijelo određuje: način provođenja likvidacijskog postupka, likvidatora (osobe ovlaštene za provedbu likvidacije), visinu naknade za likvidatora i način izvješćivanja nadležnog tijela udruge o provođenju postupka likvidacije (članak 29. Zakona). Likvidator je dužan o svom radu podnositi polugodišnje izvješće i završni račun nadležnom tijelu i uredu državne uprave nadležnom po mjestu sjedišta udruge. Ujedno, likvidator daje prijedlog o raspodjeli preostale imovine nakon što se namire vjerovnici, troškovi sudskog i drugih postupaka, te povrati ostatak sredstava dotacije u proračun iz koga je dotacija dobivena (čl. 34. st. 1 .-3. Zakona).

Ako udruga statutom nije odredila postupak s imovinom udruge u slučaju njezinog prestanka postojanja, preostala imovina pripada jedinici lokalne samouprave na čijem je području sjedište udruge. I sud može, regulirano je u st. 4. čl. 34. Zakona, ako je djelovanje udruge zabranjeno, odrediti da se preostala imovina udruge preda nekoj zakladi ili udruzi slične djelatnosti.

Nakon raspodjele preostale imovine, ured državne uprave nadležan po mjestu

sjedišta udruge donosi rješenje o prestanku postojanja udruge i briše je iz registra udruge.

VII. ZABRANA DJELOVANJA UDRUGE

Već je u članku 18. ovoga Zakona utvrđeno da će se odbiti upis u registar udruga ako su statutom utvrđeni ciljevi i djelatnost udruge u suprotnosti s Ustavom ili zakonom. U člancima 35. do 38. pobliže su regulirani razlozi za zabranu djelovanja osnovane i u registar upisane udruge. Člankom 35. Zakona regulirano je da će se zabraniti postojanje udruge ako ona: svojim djelovanjem ugrožava demokratski ustavni poredak, te neovisnost, jedinstvenost i teritorijalnu cjelovitost Republike Hrvatske, ako je njezino djelovanje usmjereno na druge aktivnosti koje su zabranjene Ustavom ili zakonom, ako udruga obavlja djelatnosti koje nisu u skladu s ciljevima utvrđenim statutom, ako je njezino djelovanje suprotno ostvarivanju zaštite slobode i prava drugih osoba te zaštite zdravlja i javnog morala.

Svatko može, prema članku 36. Zakona, podnijeti prijavu o postojanju razloga za zabranu djelovanja udruge županijskom državnom odvjetniku nadležnom prema sjedištu udruge. Ako županijski državni odvjetnik ocijeni da postoje razlozi iz članka 35. toga Zakona, podnijet će prijedlog za zabranu djelovanja udruge županijskom sudu nadležnom prema sjedištu udruge.

Prema stavku 3. članka 36. Zakona “postupak zabrane djelovanja udruge vodi se, ako to ovim Zakonom nije drukčije određeno, prema odredbama Zakona o parničnom postupku. Postupak za zabranu djelovanja je hitan.”.

Postupak pred sudom prvog stupnja reguliran je u članku 37. Prema tom članku sud će, bez odgode, prijedlog nadležnog županijskog državnog odvjetnika za zabranu djelovanja udruge dostaviti osobi koja je u vrijeme podnošenja prijedloga za zabranu djelovanja udruge bila ovlaštena zastupati udrugu ili, ako se toj osobi dostava ne može izvršiti, odnosno ako je ona spriječena uredno zastupati udrugu, sud će postaviti privremenog zastupnika između odvjetnika na području toga suda. Raspravu o prijedlogu za zabranu djelovanja udruge sud je dužan održati u roku 15 dana od dana dostave prijedloga zastupniku udruge.

Svaki član udruge, prema stavku 3. članka 37. Zakona, ovlašten je umiješati se u postupak na strani udruge. “Ako sudjelovanje u postupku prijavi više od dva člana udruge ti su članovi dužni odrediti svoga zajedničkog zastupnika u roku koji će im odrediti sud. Ako se u tome ne slože, predsjednik vijeća odredit će im zajedničkog zastupnika između odvjetnika na području toga suda, na njihov trošak.” Sud može održati raspravu te donijeti odluku i u slučaju kad uredno pozvane osobe ne dođu na ročište.

Na temelju održane rasprave sud presudom izriče zabranu djelovanja ili odbija prijedlog. U obrazloženju presude o zabrani djelovanja udruge sud navodi razloge zbog kojih je djelovanje udruge zabranio. U presudi kojom zabranjuje djelovanje udruge sud mora odlučiti i o imovini udruge te ovjereni prijepis presude otpremiti strankama i nadležnom sudu radi provedbe stečaja u roku tri dana od dana objave.

Pravomoćna presuda o zabrani djelovanja udruge objavljuje se u Narodnim novinama, a troškovi postupka naplatit će se po službenoj dužnosti u stečajnom postupku iz imovine udruge ako bude zabranjen njezin rad.

Žalba

Žalba protiv presude prvog stupnja kojom je odlučeno o prijedlogu za zabranu rada udruge, državni odvjetnik, osoba ovlaštena za zastupanje udruge, odnosno osoba koja je zamjenjuje te svaki član udruge koji je prijavio svoje sudjelovanje u prvostupanjskom postupku do zaključenja rasprave mogu - regulirano je u članku 38. Zakona - podnijeti žalbu Vrhovnom sudu Republike Hrvatske u roku od osam dana od dana dostave presude. Vrhovni sud Republike Hrvatske dužan je donijeti odluku o žalbi u roku od osam dana od dana primitka žalbe sa spisima.

VIII. KAZNENE ODREDBE

Udruga koja ne vodi popis članova udruge, koja obavlja djelatnosti koje nisu u skladu s ciljevima utvrđenim statutom, koja ne rabi naziv i skraćeni naziv udruge u obliku i sadržaju u kojem su upisani u registar udruga ili koja rabi u pravnom prometu podatke o promjenama ili postupa po promjenama prije nego što su upisane u registar udruga, kaznit će se za prekršaj novčanom kaznom od 1.000,00 do 10.000,00 kuna. Za navedene prekršaje kaznit će se novčanom kaznom od 500,00 do 5.000,00 kuna i odgovorna osoba udruge propisano je člankom 39. Zakona.

IX. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

U prijelaznim i završnim odredbama - u člancima 40.-45. Zakona - regulirana su pitanja usklađivanja s odredbama toga Zakona, pravilnika o registru udruga, postupaka koji nisu okončani, propisa koji prestaju važiti i dana stupanja na snagu tog Zakona. Prema članku 40., danom primjene tog Zakona - tj. od 1. siječnja 2002. godine - udruge nastavljaju djelovati pod uvjetima utvrđenim svojim statutom i tim Zakonom.

Ministar nadležan za poslove opće uprave - prema članku 41. Zakona - treba do 30. siječnja 2002. godine donijeti pravilnik kojim će se propisati sadržaj registra udruga i registra stranih udruga, njihov način vođenja i druga pitanja regulirana člankom 14. stavkom 7. tog Zakona.

Postupci koji nisu okončani - prema članku 42. Zakona - u vezi sa zahtjevima za upis u registar udruga, odnosno postupci pokrenuti na temelju Zakona o udrugama (Nar. nov., br. 70/97, 106/96, i 20/ 00) koji nisu okončani do dana primjene toga Zakona, bit će okončani prema odredbama toga Zakona.

Udruge i udruženja građana koja nisu uskladila svoje statute s važećim Zakonom o udrugama do dana primjene ovoga Zakona, tj. do 1. siječnja 2002. godine smatrat će se brisanima iz registra s tim danom.

Strane udruge koje se nisu uskladile s važećim Zakonom o udrugama do dana primjene toga Zakona smatrat će se brisanima iz registra s tim datumom, tj. 1. siječnja 2002. godine.

Prema članku 43. toga Zakona, imovina na kojoj je udruga imala pravo raspolaganja ili pravo korištenja do donošenja Zakona danom primjene tog Zakona postaje vlasništvo udruge koja je njezin pravni sljednik.

Imovina udruga koje su prestale postojati, a koje nemaju udrugu koja je njihov pravni sljednik, danom primjene toga Zakona, postaju vlasništvo jedinica lokalne samouprave na čijem je području bilo sjedište udruge. Na zahtjev zainteresiranih jedinica lokalne samouprave, o pravu na imovinu udruge koja je prestala postojati, odlučuje Ured državne uprave za imovin- sko-pravne odnose. Taj Ured svoju odluku dostavlja nadležnom državnom odvjetniku radi podnošenja zahtjeva za prijenos te imovine u vlasništvo jedinica lokalne samouprave.

Danom primjene toga Zakona, tj. 1. siječnja 2002. godine prestaje važiti Zakon o udrugama (Nar. nov., br. 70/97, 106/97 i 20/00).

Zaključno

Prikazani Zakon o udrugama Republike Hrvatske osigurava prava građanima Hrvatske na slobodu udruživanja bez ograničenja, osim onog koje je u skladu s međunarodnim standardima.

Zakonom je utvrđeno pravo na međusobno komuniciranje i pravo na komuniciranje sa srodnim organizacijama drugih država, u skladu s međunarodnom praksom “radi suradnje na zaštiti i unapređenju ljudskih prava i temeljnih sloboda”.

Zakon o udrugama osigurava mogućnost da se udruge, pod jednakim uvjetima, natječu svojim programima, za sredstva iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područje (regionalne) samouprave.

Vlada Republike Hrvatske ustrojila je posebni Ured za udruge koji omogućuje kontakte udruga s Vladom i obratno. Tako, npr., Vladin Ured za udruge organizira potkraj godine (Zagrebački velesajam) kontakte i međusobno upoznavanje hrvatskih udruga (i stranih). Tako su se, npr., u 2001. godini održali “Dani udruga” 14. i 15. prosinca 2001. godine na kojima su udruge izlagale svoje ciljeve, programe i rezultate rada. Danima udruga su prisustvovale i neke države, kao npr. Mađarska, te Svjetska organizacija za razvoj civilnog društva CIVICUS, odnosno njihov regionalni ured za Europu. Na Dane udruga pripremaju se i različite teme koje su od interesa za sve udruge (bez obzira na njihove posebnosti). Takve su, na primjer, u 2001. godini bile teme: kako prevladati ključne probleme u razvoju civilnog društva u Republici Hrvatskoj i što civilno društvo može napraviti za razvoj Hrvatske.

Budući da je UN 2001. godinu proglasio Međunarodnom godinom volontera, sudionici Dana udruga imali su priliku zajednički proslaviti tu godinu, a Vlada Republike Hrvatske bila je u prilici da se preko svoga Predsjednika javno zahvali svim volonterima u Hrvatskoj koji nesebično stavljaju svoja znanja, vrijeme i ljudsku solidarnost u službu čovjeka i razvoja svoje uže i šire zajednice u kojoj žive.

Prema podacima Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske na teritoriju Republike ustrojeno je 18.981 udruga. Najveći broj udruga je ustrojen na području športa, ukupno 6.950. Na području tehnike osnovano je 2.397 udruga, a na području kulture 2.174. Na području prosvjete i znanosti postoji 410 udruga, u zdravstvenoj, socijalnoj i humanitarnoj oblasti osnovane su 1.683 udruge, 361 udruga okuplja djecu i mladež, a na planu okupljanja i zaštite žena postoje 202 udruge. Na nacionalnoj osnovi ustrojeno je 249 udruga, a na etničkoj 184, dok je za zaštitu ljudskih prava osnovano svega 179 udruga. Udruga iz Domovinskog rata ima 496, za područje ekologije 208, a za područje informatike svega 74. Različitih gospodarskih udruga ima 2.339, hobističkih 317, itd.

Većina nabrojenih udruga je prezentirala svoju aktivnost na Danima udruga.

Iz ovog se osvrta vidi da udruge i prema broju i prema strukturi, ali i prema teritorijalnoj rasprostranjenosti (ima ih u svakoj općini, gradu i županiji) obuhvaćaju aktivnost velikog broja građana. Udruge su ustrojene za gotovo sva područja života, rada i odnosa ljudi. Posebnost je udruga u tome da pretežno funkcioniraju na dobrovoljnom radu entuzijasta, da su neprofitne, da okupljaju uglavnom one pojedince koji su zainteresirani za postizanje ciljeva koji koriste čovjeku. Njihovo je djelovanje, u pravilu, konstruktivni faktor funkcioniranja države, osobito u području ostvarivanja prava i sloboda građana. Kao što smo u prethodnom izlaganju pokazali, međunarodna zajednica i Europska unija pridaju veliko značenje regulaciji prava na slobodu udruživanja, a u novije se vrijeme sve više inzistira i na obvezi država da osiguraju uvjete za ostvarivanje toga prava u životu ljudi.

Odredbe ovog Zakona o udrugama su uvelike, čini nam se, formalno-pravno u skladu s međunarodnim standardima i za nadati se je da će država više uvažavati i oslanjati se na djelovanje nevladinih udruga, kao conditio sine qua non civilnog društva.

 

1 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 40/01 .
proč. tekst i 55/01 - isp.)
2 Zakon o udrugama, Nar. nov., br. 88 od 11. listopada
2001. g.,
3 Nar. nov., br. 56 od 22. prosinca 1970. g.
4 Nar. nov., br. 70 od 1997. g.