Upravljanje prihodima i rashodima i trošenje sredstava

Zakonom se propisuje obveza potvrđivanja i usklađivanja mjesečnih financijskih planova proračunskih korisnika s mjesečnim dodjelama kao temelja za izvršavanje obveza u sljedećem mjesecu te instituta izuzetne dodjele sredstava na temelju posebnog zahtjeva koji odobrava Državna riznica, s tim da je rezervacija sredstava prema dospijeću obveza nužna zbog dinamičnog planiranja izvršavanja. Bitno je naglasiti da proračunski korisnici smiju preuzimati obveze najviše do visine sredstava osiguranih u posebnom dijelu Državnog proračuna, ako je njihovo izvršavanje usklađeno s mjesečnom proračunskom dodjelom.

Državni proračun ima jedan račun za sva plaćanja, a proračunski korisnici također imaju jedan račun koji je dio računa Državnog proračuna RH.

Kao i prošle godine, u skladu s člankom 62. Zakona o proračunu, i ove godine se posebno naglašava obveza korisnika proračuna da izvještavaju Ministarstvo financija glede otvaranja računa u poslovnoj banci, a da se na temelju naloga ministra financija mogu povlačiti raspoloživa sredstva korisnika, radi održavanja tekuće likvidnosti proračuna, s tim da su prihodi Državnog proračuna i oni prihodi koji se ostvare od upravljanja slobodnim novčanim sredstvima (kamate) na računu Državnog proračuna.

Proračunska zaliha (iznos, raspolaganje i namjena korištenja)

U skladu sa Zakonom o proračunu (Nar. nov., br. 96/03), Zakonom o izvršavanju propisuje se iznos zalihe i ovlasti Vladi Republike Hrvatske, predsjedniku Vlade i ministru financija glede raspolaganja sredstvima proračunske zalihe. Ukupno planirana sredstva zalihe za 2005. g. iznose 314,8 milijuna kuna, s tim da Vlada raspolaže do pojedinačnog iznosa od 500.000 kuna, a ministar financija do 100.000 kuna.

Sredstva proračunske zalihe mogu se koristiti za:

• nepredviđene namjene, za koje u Državnom proračunu nisu osigurana sredstva,
• namjene za koje se tijekom godine pokaže da za njih nisu utvrđena dostatna sredstva jer ih pri planiranju proračuna nije bilo moguće predvidjeti,
• financiranje rashoda nastalih pri otklanjanju posljedica elementarnih nepogoda, epidemija, ekoloških nesreća ili izvanrednih događaja koji mogu ugroziti okoliš i ostalih nepredvidivih nesreća,
• izvršavanje sudskih odluka i nagodbi za isplatu naknade i rente,
• druge nepredviđene rashode u tijeku godine,
• rashode zbog promjene ustrojstva i nadležnosti proračunskih korisnika kojima se sredstva osiguravaju u Državnom proračunu.

Naglašavamo da se sredstva proračunske razlike ne mogu koristiti za kreditiranje.

Rashodi za zaposlene i ostala materijalna prava

U 2005. godini primjenjuju se važeći propisi koji reguliraju plaće i materijalna davanja uz primjenu novog Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike, koji su zaključili Vlada RH i sindikati državnih službi, a na referendumu prihvatili službenici i namještenici.

Osnovicu za izračun plaće utvrđuju Vlada i sindikati posebnim dodatkom ugovoru, svake godine u postupku donošenja Državnog proračuna za sljedeću godinu. Osnovica za obračun plaće korisnika Državnog proračuna ostaje kao i za 2004., tj. iznosi 4.414,42 kuna, a primjenjuje se i na obračun plaća državnih dužnosnika, sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika.

I nadalje će se korisnicima Državnog proračuna sredstva za ostala materijalna prava isplaćivati prema kolektivnim ugovorima i sporazumima između Vlade i sindikata u slučaju kad ovim Zakonom nije drukčije propisano. Budući da Zakonom o izvršavanju nije ništa drugo propisano, primjenjuju se zaključeni ugovori.

Ostala materijalna prava službenika i namještenika u državnoj službi i javnim službama osiguravaju se prema kolektivnim ugovorima i osnovici iz Zakona. Sva materijalna prava utvrđena kolektivnim ugovorima isplaćuju se u neto iznosu. Sukladno formulaciji iz zaključenog ugovora, materijalna prava se utvrđuju najmanje u iznosu, i to:

• dnevnica za službeno putovanje u zemlji i naknada za terenski dodatak 170 kuna,
• naknada zbog odvojenog života 1.000 kuna,
• regres za korištenje godišnjeg odmora 1.000 kuna,
• osnovica za isplatu jubilarnih nagrada 1.800 kuna,
• visina dara za djecu prigodom Dana sv. Nikole iznosi 400 kuna,
• godišnja nagrada za Božične blagdane u iznosu od 1.000 kuna (ove će se godine isplatiti nakon odgovarajuće izmjene podzakonskog akta koji regulira visinu neoporezivog dijela poreza na dohodak), odnosno prema sporazumu s Vladom.

Naknada troškova za prijevoz na posao ovisi o stvarnim troškovima usluga javnog prijevoza.

U saborski postupak Vlada sprema uputiti Prijedlog zakona o državnoj službi, kao jedan od nužnih zakona koji će sukladno europskim kriterijima predstavljati početak provedbe reforme javne uprave u Republici Hrvatskoj.

Prava iz zdravstvenog osiguranja i visina osnovice za obračun naknada

Zakonom o izvršavanju je propisano da se u Državnom proračunu za 2005. godinu osiguravaju sredstva za naknade i druga primanja na temelju posebnih propisa, s tim da je osnovica za obračun naknada i drugih primanja zadržana na razini iz 2004. godine i iznosi 3.326,00 kuna. To je, dakle, osnovica za obračun naknada i drugih primanja koja su utvrđena posebnim propisima za koja se sredstva planiraju u Državnom proračunu.

Primjenom propisane osnovice utvrđivat će se obračun i visina isplate naknada i drugih primanja, neovisno o tome kako je taj obračun utvrđen posebnim propisima. I osnovica za obračun naknada plaće za vrijeme korištenja dodatnog porod-nog dopusta, posvojiteljskoga dopusta i skraćenog radnog vremena do određene dobi djetetova života i visina iznosa opreme novorođenog djeteta ostala je ista i iznosi 1.600 do maksimalno 2.500 kuna, a naknada za opremu novorođenog djeteta iznosi 1.360 kuna.

Upravljanje državnom imovinom (osiguravanje, upravljanje, stjecanje)

Upravljanje državnom imovinom i dugovima posebno je značajno pitanje koje se često tumači vrlo ekstenzivno, ne samo na razini lokalne već i državne vlasti. Posebno moramo napomenuti da pri donošenju odluka treba voditi računa ne samo o djelatnosti i djelokrugu rada određenog proračunskog korisnika, već i o načinu i izvorima njegova financiranja, a sve u općem javnom interesu za sve građane kojima služe i koji se financiraju iz poreznih i neporeznih obveznih davanja.

Zakonom o proračunu je propisano da korisnik mora nefinancijsku dugotrajnu imovinu osigurati. Zakonom o izvršavanju za 2005. godinu propisano je da su korisnicima osigurana sredstva samo za obvezno osiguranje iz članka 75. točke 2., 3. i 4. Zakona o osiguranju (Nar. nov., br. 46/97 - proč. tekst, 116/99 i 11/02) što se odnosi na obvezno osiguranje letjelica, plovila i automobila, dok su sredstva za naknadu štete na neosiguranoj imovini (poslovne zgrade, uređaji, instalacije, oprema i dr.) osigurana u Državnom proračunu za 2005. godinu, a isplaćuju se korisnicima na njihov zahtjev.

Budući da u praksi ima situacija kad korisnici postavljaju pitanja tko raspolaže - upravlja slobodnim novčanim sredstvima računa proračuna, moramo posebno naglasiti da je to prema Zakonu u izravnoj izvornoj nadležnosti ministra financija.

Prema zakonu, sredstva moraju biti uložena tako da su na raspolaganju za slučaj da ih treba upotrijebiti za namjene koje su predviđene u proračunu, a prihodi od upravljanja slobodnim novčanim sredstvima uplaćuju se u proračun, i nisu vlastiti prihodi korisnika, kao što ih neki od zainteresiranih tumače.

Zaduživanje države, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, upravljanje javnim dugom i državna jamstva

Posebno naglašavamo da je, u odnosu na 2004. godinu, Zakonom o izvršavanju za 2005. propisan znatno niži ukupan iznos zaduživanja. Tako u 2005. godni Vlada može uzeti kredit do ukupnog iznosa od 12.189,6 milijuna kuna. Tekuće otplate glavnice državnog duga iskazane u računu financiranja za 2005. iznose 12.050,0 milijuna kuna, a uz pripadajuće kamate imaju prednost u izvršavanju pred svim ostalim izdacima.

Smatramo nužnim da se takve norme ugrade i u lokalne odluke o izvršavanju proračuna općina, gradova i županija i druge odluke o izvršavanju financijskih planova trgovačkih društava i ustanova u vlasništvu lokalnih vlasti.

Zakonom je dana ovlast Vladi i za uzimanje kredita za Hrvatske autoceste d.o.o. Zagreb i Hrvatske ceste d.o.o Zagreb, do ukupnog iznosa od 3.200,0 milijuna kuna, koja je iskazana u njihovu financijskom planu, ali samo ako kreditni uvjeti budu povoljniji za državu nego za korisnika.

U zakonu se uređuje visina državnog duga u 2005. godini, koja ne može iznositi više od 51% od ukupnog bruto domaćeg proizvoda u godini, a imajući na umu visinu postojećeg duga, kao i činjenicu mogućih zaduženja u 2005. godini.

U svezi s čestim pitanjima o mogućnosti izdavanja sredstava osiguranja čelnika i ovlaštenih osoba državnih tijela, a u skladu sa Zakonom o proračunu, u članku 26. Zakona o izvršavanju je propisano da mjenice na teret Državnog proračuna može izdavati samo ministar financija, a ne i drugi čelnici državnih tijela koja se financiraju iz sredstava Državnog proračuna. Napominje se da će kontrolu i praćenje izvršavanja Državnog proračuna i nastanka obveza obavljati sustav Državne riznice.

Svako izdavanje mjenica i drugih sredstava osiguranja ujedno je i neizravno zaduživanje, što je ograničeno zakonskim normama i na razini lokalne vlasti, a provodi se sukladno Zakonu o proračunu i Zakonu o izvršavanju.

Vladi je dana ovlast za odobravanje (financijskih i činidbenih) jamstava, utvrđena je godišnja visina tih jamstava (4 milijarde kuna) te uvjeti, načini i postupci izdavanja državnih jamstava i naplate duga s osnove jamstava. Pravne osobe u većinskom ili neizravnom državnom vlasništvu moraju tražiti suglasnost Vlade Republike Hrvatske za zaduživanje, odnosno davanje jamstva, ako vrijednost kreditnog posla s inozemstvom ili davanja jamstava prelazi iznos od 7,5 milijuna kuna. Kod jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave treba izravno primijeniti odgovarajuće odredbe Zakona o proračunu.

Tako se, u skladu sa Zakonom o državnim potporama, a na temelju propisa i godišnjih planova nadležnih ministarstava, pravnim i fizičkim osobama koje imaju pravo na državne potpore u Državnom proračunu za 2005. godinu osiguravaju potpore, koje se obustavljaju ako korisnici potpora ne izvršavaju obveze prema državi (porezne, carinske i dr.).

Nadalje, Zakonom se propisuje povrat poreza na dodanu vrijednost po računima plaćenim za nabavku opreme, materijala i usluga za obavljanje djelatnosti javnim vatrogasnim postrojbama, vatrogasnim zajednicama i dobrovoljnim vatrogasnim društvima, s tim da se ta sredstva mogu koristiti samo za izgradnju i nabavu opreme za obavljanje vatrogasne djelatnosti. Isto tako, Zakonom o izvršavanju je propisano da se znanstvenim ustanovama vraćaju uplaćeni porezi za nabavljenu opremu za tehnologijskois-traživačke i znanstvenoistraživačke projekte u 2005. godini, a sukladno odgovarajućem naputku ministra o načinu povrata toga prihoda.

Država je preuzela obvezu isplate poreznim obveznicima s područja posebne skrbi, povrat poreza na dohodak umjesto općina gradova i županija.

Pomoći općinama, gradovima i županijama

Zakonom o izvršavanju se propisuju kriteriji za utvrđivanje visine pomoći županijama, gradovima i općinama s područja I. i II. skupine područja posebne državne skrbi. U Državnom proračunu RH za 2005. godinu, u razdjelu Ministarstva financija planirana su i raspoređena sredstva pomoći u visini razlike između procijenjenog povrata poreza na dohodak, koji će se vraćati, na teret Državnog proračuna, izravno građanima, i planiranog iznosa pomoći na temelju zakonom utvrđenih kriterija.

Prema Zakonu o izvršavanju, županije mogu koristiti pomoći samo za ulaganja u kapitalne programe - rashode za nabavu nefinancijske imovine (skupina 4, osim za nabavu osobnih automobila osnovni račun - 42311), općine i gradovi za ulaganja u kapitalne programe i za financiranje rashoda za materijal i energiju (skupina računa 322 Računskog plana proračuna).

Kriteriji za pomoći županijama su: fiskalni kapacitet županije i gustoća naseljenosti.

Sredstva izravne pomoći iz Državnog proračuna planirana su i raspodijeljena u iznosu od 71,8 milijuna kuna pomoći.

Iznos od 40,0 milijuna kuna pomoći osiguranih u Državnom proračunu raspodijeljen je na 13 županija, dok ostalih 7 županija ne dobiva neizravnu pomoć preuzimanjem povrata, jer ne zadovoljavaju zakonske kriterije.

Prema Zakonu o izvršavanju, županije trebaju najmanje 75% iznosa dobivene pomoći raspodijeliti na općine i gradove s njihova područja, a koje nisu izravno korisnici pomoći iz Državnog proračuna.

Raspored pomoći općinama i gradovima rezultat je primjene Zakona o područjima posebne državne skrbi (Nar. nov., br. 26/03 - proč. tekst), odnosno klasifikacija općina i gradova po skupinama iz Zakona. Osnova za utvrđivanje iznosa pomoći općina i gradova je status općine, odnosno grada, kao i njihovi financijski i demografski pokazatelji te struktura rashoda proračuna.

Kriteriji za pomoći općinama i gradovima su: fiskalni kapacitet, gustoća naseljenosti, udio kapitalnih rashoda za kapitalne programe u ukupnim rashodima, racionalnost izvršenja funkcija sustava (broj zaposlenih, rashod po zaposlenom) i rashodi za funkcije grada ispod 30.000 stanovnika.

Sredstva pomoći čine razliku nakon procijenjenog iznosa povrata poreza na dohodak od 212,9 milijuna kuna, koja umjesto tih jedinica vraća država. Iznos od 31,8 milijuna kuna pomoći u Državnom proračunu za 2005. raspoređen je na 51 općinu i gradove, dok će ostalih 60 jedinica dobiti neizravnu pomoć putem preuzimanja njihove obveze povrata poreza građanima, koje bi morali vraćati iz svoga proračuna. To stoga što je procjena povrata veća nego što bi pomoći dobili na temelju zakonskih kriterija.

Zakonom o izvršavanju je propisano da korisnici o korištenju pomoći tromjesečno izvještavaju - Ministarstvo financija, odnosno nadležnu županiju, s tim da Ministarstvo financija obustavlja doznaku pomoći ako županija ne donese raspored sredstava svojim općinama i gradovima i ako županije, općine i gradovi ne obavještavaju u propisanom roku te ako odobrena sredstva pomoći koriste nenamjenski ili ako kupuju dionice ili udjele u trgovačkom društvu (protivno čl. 67. Zakona o proračunu). Također, ističemo da je Zakonom propisano da se u skladu sa člankom 96. Zakona o jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave na korisnike pomoći iz Državnog proračuna primjenjuju i odredbe o rashodima za zaposlene i o ostalim rashodima i naknadi troškova zaposlenima koje se odnose na korisnike Državnog proračuna.

Namjenski prihodi korisnika

Člankom 49. Zakona o proračunu regulirani su namjenski prihodi, s tim da su to prihodi proračuna koji se uplaćuju u proračun, osim ako se Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna ne propiše da se ti prihodi ne uplaćuju u Državni proračun. Nadalje, spomenutim je Zakonom propisano da se Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna mogu propisati i drugi prihodi kao namjenski prihodi. Stoga se ovogodišnjim Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna propisuje korištenje namjenskih prihoda i primitaka, prava (dionica) i donacija.

Naime, obveza uplate navedenih prihoda i primitaka u Državni proračun ne odnosi se na: institucije znanosti, visokog obrazovanja, zdravstvene ustanove, pravosuđe, sustav izvršenja kaznenih sankcija, na ustanove socijalne skrbi, kulture, na diplomatsko-konzularna predstavništva, robne zalihe i na Ministarstvo pravosuđa, s tim da nadležna ministarstva iz navedenih djelatnosti nadziru ne samo ostvarenje, već i trošenje prihoda. Propisano je da se uplaćene, a manje planirane ili neplanirane donacije mogu izvršavati po aktivnostima i/ili projektima za koje su namijenjeni iznad iznosa utvrđenih u Državnom proračunu, a neplanirane i uplaćene pomoći i donacije se mogu koristiti prema naknadno utvrđenim aktivnostima i/ili projektima, uz prethodnu suglasnost Ministarstva financija. Također se utvrđuje i to da su prihodi od igara na sreću namjenski prihodi Državnog proračuna, a koriste se za aktivnosti iz Uredbe o kriterijima za utvrđivanje korisnika i načinu raspodjele dijela prihoda od igara na sreću (Nar. nov., br. 44/04), s tim da se mogu izvršavati iznad iznosa utvrđenih Državnim proračunom za 2005. godinu, a do iznosa ostvarenih prihoda od igara na sreću. Što se tiče sredstava ostvarenih od spomeničke rente, ona se uplaćuju u Državni proračun i koriste za programe i aktivnosti za zaštitu i očuvanje kulturnih dobara pri Ministarstvu kulture.

Odgoda primjene određenih odredaba Zakona o proračunu

Člankom 38. Zakona o izvršavanju propisana je odgoda primjene odredbe članka 10. stavak 2. Zakona o proračunu te odredbe članaka 26., 28. i 29. Zakona o proračunu (Nar. no., br. 96/03), koji se odnose na sadržaj financijskog plana iz-vanproračunskog korisnika te obveznu izradu plana razvojnog programa, plana radnih mjesta i plana javne nabave korisnika, s obrazloženjem koja moraju biti usklađena s prijedlogom njihova financijskog plana. Odgoda je propisana jer jedan dio državnih i drugih tijela koja se financiraju iz Državnog proračuna (zbog nedostatnih kadrovskih i tehničkih kapaciteta) nije mogao izraditi spomenute planove ni za 2005. godinu. Napominjemo da se u konkretnom slučaju odgoda provedbe navedenih članaka Zakona o proračunu odnosi samo na korisnike koji se financiraju iz Državnog proračuna.

Odgoda naplate poreza i doprinosa

Člankom 39. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna za 2005. godinu, kao i u 2004. godini, daje se mogućnost odgode plaćanja ili odobrenja obročne otplate dospjelih nenaplaćenih javnih davanja (poreza i doprinosa) uz suglasnost Vlade.

Kaznene odredbe

Kao i u 2004. godini, za 2005. godinu propisano je izricanje novčane kazne i zaštitne mjere (od 10.000,00 do 100.000,00 kuna), a sve kako bi se onemogućilo nezakonito korištenje sredstava Državnog proračuna, sukladno Zakonu o proračunu i Zakonu o prekršajima, imajući pritom na umu težinu i posljedice koje nastaju činjenjem prekršaja, s tim da se glede žalbenog postupka, obnove postupka, zastare, plaćanja, prisilne naplate i odgode plaćanja novčane kazne te vođenja prekršajnog postupka primjenjuju odredbe Općeg poreznog zakona.

Treba naglasiti da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u svoje odluke o izvršavanju proračuna za 2005. godinu trebaju ugraditi odgovarajuće odredbe, sukladno Zakonu o proračunu i Zakonu o izvršavanju kako bi se osiguralo normalno funkcioniranje i izvršavanje javnih rashoda i preuzetih obveza.

Zaduživanja općina, gradova i županija te davanja jamstava propisano je odredbama Zakona o proračunu. Zakonom o izvršavanju za ovu godinu propisuju se mjere ograničenja zaduživanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u skladu s ovlastima propisanim člankom 86. stavak 7. Zakona o proračunu. Vladi se daje ovlast na davanje suglasnosti za zaduženje jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave ako je u 2004. godini ostvarila prihode poslovanja iznad rashoda poslovanja, a pod uvjetom da ispunjavaju navedene uvjete iz članka 106.-108. Zakona o proračunu (Nar. nov., br. 96/03). Naime, budući da se zaduživati može samo za kapitalne projekte, to proizlazi da se zaduživati ne mogu one jedinice koje su po financijskim izvješćima za 2004. ostvarile deficit, pa ne mogu izvršavati redovite tekuće rashode ni otplatu kredita. Zakonom je i Vlada ograničena u iznosu do kojeg može dati suglasnosti za zaduživanje jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave u 2005. godini. Kvota do koje se mogu odobravati zaduženja iznosi 2% ukupnih ostvarenih prihoda poslovanja svih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iskazanih u financijskim izvještajima za 2004. godinu, s tim da su od mjera ograničenja (kvote odobrenja) izuzete općine, gradovi i županije koje su dobile suglasnost za zaduženje do 31. prosinca 2004. godine, ali nisu iskoristile sredstva u 2004. godini, te općine i gradovi koji su na području posebne državne skrbi, kao i jedinice lokalne samouprave koje ostvaruju kreditna sredstva za nabavu nefinancijske imovine iz sredstava Fonda za regionalni razvoj i Fonda za razvoj i zapošljavanje.

Poticajne mjere u gospodarstvu (državne potpore i povrati poreza)

Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna RH za 2005. godinu propisane su značajne zakonske mjere na temelju kojih se poboljšava položaj određenog dijela gospodarstvenih subjekata (korisnika državnih potpora), proračunskih korisnika i javnih ustanova iz znanstvenoistraživačke i vatrogasne djelatnosti, financijskih institucija u vlasništvu države čija je djelatnost u području obnove i razvitka te općina, gradova i županija.