Venecijanska komisija je savjetodavno tijelo Vijeća Europe za ustavna pitanja. Osnovana je u svibnju 1990. godine. U dvadeset sedam godina svoga postojanja Komisija je daleko premašila svoju prvotno zamišljenu ulogu – pružanje ustavnopravne pomoći zemljama u tranziciji. Izrasla je u respektabilno stručno tijelo, koje svjedoči i sudjeluje u gotovo svim procesima ustavnih reformi koje su se odvijale i koje se odvijaju u Europi od pada komunizma do danas.¹ Štoviše, s pravom se može reći da je Komisija postupno prerasla u međunarodno tijelo sui generis jer je njezino članstvo odavno prešlo okvire europskog kontinenta, a njezina promocija razvitka zajedničkih ustavnih vrijednosti dobila je svjetske okvire. Stručna mišljenja Venecijanske komisije o ustavnim i zakonodavnim rješenjima i njihovoj usklađenosti sa zajedničkim ustavnim vrijednostima danas žele čuti ne samo zemlje tzv. nove demokracije i tranzicijske zemlje diljem svijeta, nego i zemlje tzv. stare demokracije, poput Luksemburga, Norveške ili Španjolske.

Venecijanska komisija čvrsto nosi luč europskih ustavnih vrijednosti i od njih ne odstupa. Njezini doprinosi u rasvjetljavanju spornih pitanja ustavne naravi te pružanju pravne pomoći mnogobrojnim državama (ne samo članicama Vijeća Europe, što dobro pokazuje angažiranost Komisije u gorućoj ustavnoj krizi u Venezueli, ali i njezin značajan utjecaj na ustavne i zakonodavne reforme u zemljama sjeverne Afrike i središnje Azije) od nemjerljive su važnosti. Pravni standardi koje Venecijanska komisija stvara, danas su globalna vodilja u promociji vladavine prava i zaštiti ljudskih prava.  

U nastavku dajemo kratak pregled o ustrojstvu Venecijanske komisije te načinu i djelokrugu njezina rada, da taj pregled bude podsjetnik hrvatskoj stručnoj i široj javnosti o važnosti zajedničkog ustavnog nasljeđa, u čijem stvaranju Venecijanska komisija ima ključnu ulogu. Na kraju rada dajemo i kratak osvrt na odnose Hrvatske i Venecijanske komisije.  

Osnivanje Venecijanske komisije povezano je s turbulentnim razdobljem političkih promjena u Europi s kraja osamdesetih godina, kad su se na europskoj sceni pojavili novi politički poredci u zemljama Srednje i Istočne Europe. Skinuvši okove komunizma, ti su poredci pohrlili putem demokracije. Ideja ministra vanjskih poslova Italije, Antonia La Pergole, s kraja osamdesetih godina prošlog stoljeća o tome da se stvori tijelo koje će pratiti razvitak demokracije i poštovanje vladavine prava u postkomunističkoj Europi pretočena je u Konferenciju za osnivanje Komisije za demokraciju putem prava za prijelazno razdoblje od dvije godine. Konferencija je održana u Veneciji u siječnju 1990. godine. Već je u svibnju iste godine donesena Rezolucija (90)6 Odbora ministara Vijeća Europe o djelomičnom sporazumu, kojom se osniva Europska komisija za demokraciju putem prava s ciljem da postane temeljni instrument za razvitak demokracije u Europi. Sukladno tada usvojenom Statutu koji je bio dodatak Rezoluciji, Venecijanska komisija definirana je kao savjetodavno tijelo koje surađuje s državama članicama Vijeća Europe i državama nečlanicama, posebice onima Srednje i Istočne Europe. Područje djelovanja Komisije usmjereno je na jamstva koja nudi pravo u službi demokracije radi stjecanja znanja o nacionalnim pravnim sustavima europskih država, s naglaskom na njihovo približavanje, razumijevanje njihove pravne kulture, ispitivanje problema s kojima se u radu susreću demokratske institucije, te na njihovo osnaživanje i razvitak.²

Odbor ministara Vijeća Europe donio je 2002. godine Rezoluciju (2002)3, kojom je Statut Venecijanske komisije revidiran.³ Komisija je od tada definirana kao neovisno savjetodavno tijelo, koje surađuje s državama članicama Vijeća Europe, ali i sa zainteresiranim državama nečlanicama te zainteresiranim međunarodnim organizacijama i tijelima. Njezino posebno područje djelovanja i dalje su jamstva koja nudi pravo u službi demokracije, a ciljevima iz prvotnog Statuta (1990.) dodana je promocija vladavine prava i demokracije. 

Prioriteti u radu Venecijanske komisije su ustavna, zakonodavna i administrativna načela i tehnike, koji služe učinkovitosti demokratskih institucija i njihovu jačanju, kao i jačanju vladavine prava, zaštiti ljudskih prava i sloboda, posebice onih koji podrazumijevaju sudjelovanje građana u javnom životu te doprinos lokalne i regionalne samouprave za unaprjeđenje demokracije. 

Uloga Venecijanske komisije sastoji se u pružanju pravne pomoći državama članicama, odnosno svim državama koje žele svoje pravne i institucionalne strukture uskladiti s europskim standardima i međunarodnim iskustvom na području demokracije, ljudskih prava i vladavine prava. Komisija pomaže pri diseminaciji i konsolidaciji zajedničkog ustavnog nasljeđa u tri glavna područja: području demokratskih institucija i temeljnih prava, području ustavnog sudovanja i redovitog sudstva, te području izbora, referenduma i političkih stranaka. Komisija ima osobitu i jedinstvenu ulogu u upravljanju sukobima, a pruža i tzv. hitnu ustavnu pomoć zemljama u tranziciji.⁴

Na zahtjev više od 50 država (to jest, njihovih parlamenata, vlada ili čelnika država), Venecijanska komisija do danas pripremila je i publicirala više od 500 mišljenja o različitim pravnim pitanjima vezanim uz ustavne i zakonodavne projekte te je izradila 80 pravnih studija o temeljnim načelima prava i institutima koji tvore zajedničko ustavno nasljeđe.⁵ St-Hilaire pravilno zapaža da rad Komisije pokazuje “kako je moguće, kroz kretanje naprijed i nazad koje karakterizira interpretativni ekvilibrijum, ići od načela vladavine prava, preko komparativne potrage za funkcionalnim ekvivalentima, preko tipologije, preko vrednovanja, preko standarda, natrag do načela, sve to bez pokušaja da se pronađe naivna i dogmatski globalna uniformnost”.⁶

Počevši od 2002. godine, Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu pozvao se u preko 90 svojih presuda na pravna mišljenja Venecijanske komisije. Nije rijetkost ni da strasbourški sud zatraži mišljenje Komisije u konkretnim slučajevima (tzv. amicae curiae brief). 

Štoviše, 11. ožujka 2014. Venecijanska komisija postala je savjetodavno tijelo Europske komisije u okviru posebnog mehanizma Europske unije (EU) vezanog uz implementaciju članka 7. Ugovora o Europskoj uniji, pod nazivom Okvir za vladavinu prava. Riječ je o  mehanizmu koji se aktivira u slučaju kad nadležna tijela EU utvrde da pojedina država članica teško krši vrijednosti iz članka 2. Ugovora o EU (sistemska prijetnja vladavini prava). Europska komisija prvi put je aktivirala taj mehanizam u siječnju 2016. godine zbog događaja u Poljskoj.⁷

Zaslugom Venecijanske komisije osnovana je, 2009. godine, Svjetska konferencija ustavnog sudovanja, koja danas okuplja 110 ustavnih sudova odnosno ustavnih vijeća, te vrhovnih sudova s ustavnosudskom jurisdikcijom iz Afrike, Azije, Australije/Oceanije, Europe te Južne i Sjeverne Amerike. Konferencija promiče vrijednosti ustavnog sudovanja, to jest institucionaliziranog ustavnog nadzora nad državnim djelovanjem, uključujući zaštitu individualnih ljudskih prava, kao ključnog elementa za razvitak demokracije, ljudskih prava i vladavine prava.

Posebnost Venecijanske komisije ogleda se prije svega u njezinu članstvu.Komisija danas ima 61 državu članicu. Svih 47 država članica Vijeća Europe su i članice Venecijanske komisije, zajedno s Kosovom (Bjelorusija je jedina europska država koja ima status pridružene, a ne punopravne članice). Članice Komisije su i 13 država izvan europskog kontinenta (Alžir, Brazil, Čile, Costa Rica, Izrael, Kazahstan, Kirgistan, Maroko, Republika Koreja, Meksiko, Tunis i Sjedinjene Američke Države). Pet zemalja ima status promatrača (Argentina, Kanada, Japan, Urugvaj i Sveta Stolica). U posebnom statusu su Europska unija, Palestinska nacionalna vlast, Udruženje ustavnih sudova koji se koriste francuskim jezikom, te Južna Afrika. 

Svaka država članica imenuje jednog člana i jednog zamjenika člana Komisije. Međutim, oni ne predstavljaju državu koja ih je izabrala. Član i zamjenik člana djeluju kao neovisni stručnjaci u osobnom svojstvu te ne smiju prihvaćati ili dobivati instrukcije od vladinih tijela svoje države. Sukladno Statutu, Europska unija ima pravo sudjelovati u radu Komisije, a otvorena je i mogućnost da postane njezina punopravna članica.

Republika Hrvatska je članica Venecijanske komisije od 1990. Članica Komisije iz Republike Hrvatske je prof. dr. sc. Jasna Omejec, koja istodobno obnaša funkciju supredsjedateljice Zajedničkog vijeća za ustavno sudovanje, a predsjednica je i Potkomisije za ustavno sudovanje. Njezin zamjenik je Toma Galli, pomoćnik ministra vanjskih poslova Republike Hrvatske za međunarodnopravne poslove. 

Republika Hrvatska u više je navrata koristila pomoć Venecijanske komisije u povodu pojedinih ustavnih i zakonodavnih projekata. Tako je Venecijanska komisija svoj doprinos dala tijekom pripreme promjena Ustava iz 2000. i 2001. godine, te Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, Zakona o financiranju političkih stranaka, Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu, itd. Posljednji put Venecijanska komisija dala je mišljenje 2007. godine na nacrt Zakona o popisu birača. 

Izuzme li se neprimjerena i netočna izjava iz 2010. godine tadašnjeg šefa oporbe i predsjednika SDP-a Zorana Milanovića, koji je - nezadovoljan odlukom u kojoj se Ustavni sud pozvao na standarde Venecijanske komisije - tu Komisiju okarakterizirao kao parasavjetodavno tijelo Vijeća Europe, čija mišljenja i preporuke služe za usmjeravanje prakse i ponašanja prvenstveno onih država koje nemaju svoj stav i identitet i čiji sudovi ne znaju ili ne žele znati prema kojim izvorima prava trebaju rješavati,⁸ standardi Venecijanske komisije i sama Komisija u Republici Hrvatskoj dobro su prihvaćeni. Njezin rad uvažava stručna javnost i civilno društvo, koji se nerijetko pozivaju na njih u promociji demokracije i zaštite ljudskih prava. Za njezinim standardima često posežu i mediji u cilju razjašnjenja pojedinih pitanja ili kada žele upozoriti na situacije koje odstupaju od onoga na čemu Venecijanska komisija vrijedno radi – konsolidaciji zajedničkog ustavnog nasljeđa. 

Ipak, najvjerniji prijatelj i suradnik Venecijanske komisije u Republici Hrvatskoj oduvijek je bio i do danas je ostao Ustavni sud. Taj se sud u svojim odlukama u više navrata koristio i mišljenjima Komisije radi razjašnjenja određenih ustavnopravnih pitanja. Putem Venecijanskog foruma, posebnog programa Venecijanske komisije, Ustavni sud surađuje s Komisijom i drugim europskim ustavnim sudovima na konkretnim pitanjima ustavnos

Ustavni sud prvi put koristio je stručnu pomoć Venecijanske komisije 1997. godine, tijekom pripreme odluke broj: U-II-993/1997 i U-II-55/1998 od 8. studenoga 1999. (Narodne novine, broj 129/99). U tom su slučaju predmet ocjene ustavnosti i zakonitosti bile odluke Ministarstva prosvjete i športa o donošenju osnovnoškolskih i srednjoškolskih nastavnih planova i programa na jezicima nacionalnih manjina te o načinu obrazovanja učenika − pripadnika manjina, kao i naputak o ustroju razrednih odjela za učenike − pripadnike manjina i o zapošljavanju stranih državljana u predškolskim i školskim ustanovama.  

Standardi Venecijanske komisije bili su predmet interesa javnosti kad je Ustavni sud raspravljao o dopustivosti javnog okupljanja na Trgu sv. Marka u Zagrebu, o sudskom poništenju odluke Hrvatskog sabora o izboru ustavne sutkinje, o ispunjenju pretpostavki za raspisivanje referenduma u povodu predloženih izmjena Zakona o radu, o izbornom pravu pripadnika nacionalnih manjina, kao i o razgraničenju političke i kaznene odgovornosti ministara u povodu ustavne tužbe bivšeg predsjednika Vlade zbog povrede ustavnih prava. U svima njima lučonoša ustavnih vrijednosti bila je, slobodno se može reći, globalna, ali u prvom redu naša Venecijanska komisija.



1 Buquicchio, Gianni; Granata-Menghini, Simona. The Venice Commission Twenty Years on. Challenge met but Challenges ahead, u: van Roosmalen, Marjolein; Vermeulen, Ben; van Hoof, Fried, Oostling, Merten, eds., Fundamental Rights and Principles – Liber amicorum Pieter van Dijk, Cambridge, Antwerp, Portland: Intersentia 2013., str. 241. Izvor: http://www.venice.coe.int/files/articles/Buquicchio_Granata_VC_20years_on.pdf (pristup: 20. kolovoza 2017.). 
2 Committee of Ministers’ Resolution (90)6 on a Partial Agreement Establishing the European Commission for Democracy through Law (10 May 1990). Appendix to Resolution (90) 6 − Statute of the European Commission for Democracy through Law, Art. 1. 
3 Committee of Ministers’ Resolution (2002)3: Revised Statute of the European Commission for Democracy through Law (21 February 2002). 
4 Izvor: Venecijanska komisija, http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation&lang=EN. O osnivanju Venecijanske komisije, o njezinim zadaćama te načinu na koji ona ostvaruje svoj program pružanja pravnih savjeta u ustavnim i zakonskim pitanjima podrobnije De Visser, Maartje. A Critical Assessment of the Role of the Venice Commission in Processes of Domestic Constitutional Reform, American Journal of Comparative Law 63, (4) (2015.), str. 963-1008. Research Collection School of Law, http://ink.library.smu.edu.sg/sol_research/1532 (pristup: 22. kolovoza 2017.). 
5 Podrobnije Velaers, Jan, Constitutional versus international protection of human rights: added value or redundancy? The Belgian case, in the light of the advisory practice of the Venice Commission, Revue interdisciplinaire d’études juridiques − R.I.E.J., 2016.77, str. 265-294 (osobito str. 284-293 i bilješke od 102 do 126). 
6 St-Hilaire, Maxime, Global Standards of Constitutional Law: What Knowledge? What Method?, Int’l J. Const. L. Blog, June 12, 2015, http://www.iconnectblog.com/2015/06/global-standards-ofconstitutional-law-what-knowledge-what-method (pristup: 22. kolovoza 2017.). 
7 Podrobnije u priopćenju za tisak Europske komisije “Europska komisija djeluje u cilju očuvanja vladavine prava u Poljskoj”, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2161_hr.htm (pristup: 25. kolovoza 2017.). 
8 Šef oporbe vs. Ustavni sud. Milanović piše za Jutarnji: Ustavni suci stavili su se iznad zakona i naroda, Jutarnji list od 23. listopada 2010. E-arhiva: http://www.jutarnji.hr/vijesti/milanovic-pise-za-jutarnji-ustavni-suci-stavili-su-se-iznad-zakona-i-naroda/1888401/ (pristup: 26. kolovoza 2017.).