Uvod

Međutim, mirovinska reforma u Republici Hrvatskoj započela je već od 1. 1. 1999. donošenjem Zakona o mirovinskom osiguranju (Nar. nov., br. 102/98) koji se primjenjuje od 1. 1. 1999. i kojim je uređeno obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generecijske solidarnosti tzv. prvi stup mirovinskog osiguranja. Tim su Zakonom ujedno postavljene osnovne odrednice cjelokupnog mirovinskog sustava, tako da je utvrđeno da sustav mirovinskog osiguranja čine i:

- obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitilizirane štednje (tzv. drugi stup mirovinskog osiguranja) i

- dobrovoljno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje (tzv. treći stup mirovinskog osiguranja).

Određen je i krug osiguranika obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje, a to su sve zaposlene osobe mlađe od 40 godina života, te stopa doprinosa za to osiguranje koja ne može biti manja od 5% od osnovice za plaćanje doprinosa za mirovinsko osiguranje na temelju generecijske solidarnosti.

Zakon o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima (Nar. nov., br. 49/99 i 63/00 - u nastavku teksta: Zakon) i Zakonom o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovina na temelju individualne kapitalizirane štednje (Nar. nov., br. 106/99 i 63/00) bio je normativno zaokružen novi sustav mirovinskog osiguranja, odnosno završena je faza mirovinske reforme u kojoj su postavljeni pravni temelji novog sustava.

U razdoblju od 1. 1. 2002., kao dana početka primjene Zakona, provedene su sve aktivnosti i radnje koje su bile nužne da bi mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje profunkcioniralo. Osnovne aktivnosti vezane su za osnivanje dviju temeljnih institucija za provedbu sustava: Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja (HAGENA) i Središnjeg registra osiguranika (REGOS) kao centraliziranog mjesta za prijavu i vođenje jedinstvene evidencije. Proveden je postupak osnivanja mirovinskih društava radi osnivanja obveznim mirovinskoh fondova i upravljanja imovinom tih fondova; uz odgovarajuće prijave obveznim osiguranjem obuhvaćeni su svi zatečeni osiguranici mlađi od 40 godina života, koji imaju pravo sami izabrati obvezni mirovinski fond i postaju članom tog fonda, a osiguranici između 40 i 50 godina života, prema Zakonu, dobrovoljno odlučuju hoće li pris-tupiti, mirovinskom osiguranju utemeljenoj na kapitaliziranoj štednji, ili će ostati u mirovinskom osiguranju na temelju generecijske solidarnosti; uređeno je plaćanje doprinosa i njihovo evidentiranje na osobnim računima osiguranika s tim da se uplaćeni doprinosi pretvaraju u obračunske jedinice na temelju kojih se utvrđuje vrijednost imovine na računu svakog pojedinog osiguranika kao člana fonda. Porast vrijednosti obračunske jedinice ovisi o prinosu koji ostvari pojedini mirovinski fond. Izvršeno je niz drugih provedbenih radnji s kojima cjelokupna dosadašnja provedba mirovinske reforme pokazuje elemente uspješnosti.

Međutim, nastavak daljnje uspješne provedbe mirovinske reforme diktirali su i potrebu da se pojedini instituti korigiraju i prilagode sadržaju i prirodi kapitaliziranog mirovinskog osiguranja kakvo je uspostavljeno u Hrvatskoj, te uvjetima društvenog i gospodarskog razvoja zemlje.

lako je kratko razdoblje od dana početka uvođenja individualne kapitalizirane , štednje u sustavu mirovinskog osiguranja (od 1. 1. 2002.) promjena nekih zakonskih rješenja kroz dosadašnju raspravu i primjenu u praksi, bila je neupitna.

To dolazi do izražaja u prikazu sljedećih osnovnih pitanja koja su uređena Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima (Nar. nov., br. 103/03 - u nastavku teksta: novela Zakona).

Smanjenje broja članova mirovinski fondova

Osnivanje obveznih i dobrovoljnih mirovinskih fondova od 1. 1. 2002. bilo je vezano uz upisani određeni broj članova fonda u prve dvije godine od dana primjene Zakona, tj. do siječnja 2004. Zakonom je bilo propisano da obvezni mirovinski fond mora imati najmanje 80.000 članova, a dobrovoljni mirovinski fond najmanje 2000 članova. Prema takvom zakonskom određenju počeci formiranja i osnivanja mirovinskih fondova pokazali su mogućnost relativno malog broja osnovnih fondova. Ocijenjeno je da bi veći broj obveznih mirovinskih fondova, a time i veća konkurencija na mirovinskim tržištima pogodovala boljem poslovanju mirovinskih društava s ravnomjernijom raspodjelom tržišnog udjela fondova, a time i bolji položaj osiguranika kao članova tih fondova.

Stoga je novelom Zakona (izmjena čl. 36. Zakona) uređeno smanjenje broja članova obveznog mirovinskog fonda sa 80.000 na 50.000 članova, a dobrovoljnih mirovinskih fondova sa 2000 na 200 članova. Vrijedno je napomenuti da se kod dobrovoljnih mirovinskih fondova na taj način otvara mogućnost pokretanja korporativnih ili strukovnih fondova i kod onih organizacija, odnosno strukovnih udruženja, koja imaju ili nešto više zaposlenih, a koji imaju interes da i kroz takav oblik socijalne sigurnosti poboljšaju njihovu motivaciju za većom produktivnosti.

Jamstveni polog

Da bi se članovima mirovinskog fonda jamčila sigurnost ulaganja njihove imovine Zakonom je uređeno osiguranje jamstvenog pologa. Jamstveni polog je iznos na posebnom računu otvorenom u banci skrbniku na kojem mirovinsko društvo mora držati milijun kuna za svakih deset tisuća članova iznad sto tisuća članova obveznog fonda. Nad sredstvima jamstvenog pologa ne može se izvršiti ovrha niti ta sredstva ulaze u stečajnu masu banke skrbnika.

U skladu s promjenom o smanjenju minimalnog broja članova obveznog mirovinskog fonda novelom Zakona (izmjena čl. 56. Zakona) uređuje se da za svakih deset tisuća članova iznad 50.000 članova obveznog fonda, obvezno mirovinsko društvo mora uplatiti jamstveni polog od milijun kuna. Na taj način imovina članova fondova postaje manje ranjiva na eventualne poremećaje u poslovanju fondova.

Smanjenje naknade za izlazak iz fonda

Prema odredbama Zakona ako član jednog obveznog fonda (»bivši fond«) pristupi drugom obveznom fondu (»novi fond«) bivši fond obračunat će i odbiti na osobnom računu člana fonda naknadu za izlaz. Zakon je predviđao plaćanje naknade za izlaz u prvih pet godina članstva i to: u prvoj godini 5%, u drugoj 2,5%, u trećoj godini 0,6%, u četvrtoj godini 0,62% i u petoj godini 0,31%. Ocijenjeno je da su naknade vrlo visoke i da mogu utjecati na otežano donošenje odluke o istupanju iz fonda i u slučaju kad član fonda nije zdovoljan s poslovanjem fonda. Ostajanje u fondu koji ne donosi prihode, zbog troškova napuštanja fonda, protivno je financijskim interesima člana fonda. Naime, svrha Zakona nije samo dobro poslovanje mirovinskih društava i upravljanje imovinom fondova, nego i osiguranje zaštite članova od lošeg poslovanja mirovinskih društava imovinom fonda. Slijedom navedenog, novelom Zakona uređeno je smanjenje naknade za izlazak u kraćem vremenskom razdoblju od tri godine, i to u prvoj godini 0,8%, u drugoj godini 0,4%, a u terćoj godini 0,2%.

Zabrana mirovinskom fondu prodaje imovine određenim pravnim i fizičkim osobama

Posebnu pozornost u raspravi izazvala je dopuna članka 74. novele Zakona u prvom čitanju. Naime, odredbom čl. 74.

Zakona propisana je zabrana mirovinskom društvu da prodaje imovinu mirovinskog fonda određenim pravnim i fizičkim osobama, a prema predloženoj dopuni (u prvom čitanju), ta bi se zabrana odnosila i na »dioničare, odnosno vlasnike udjela mirovinskog društva«, te »stjecanje, transfer i prodaju imovine uz posredovanje povezane osobe«.

Navedena odredba imala je cilj onemogućiti ili svesti na minimum mogućnost manipulacije cijenama imovine na organiziranim tržištima kapitala, te izbjegavanje posredovanja i pogodovanja u stjecanju ili prodaji imovine unutar jedne financijske grupe. Međutim, u Konačnom prijedlogu zakona (drugo čitanje) ta je odredba ispuštena uz obrazloženje predlagatelja kako bi se isključivanjem mogućnosti trgovine posredstvom nekih banaka kao povezanih osoba uzrokovalo smanjenje broja mogućih posrednika, što bi moglo prouzročiti nepovoljnije cijene po kojima se imovina mirovinskih fondova kupuje, odnosno prodaje, čime bi u konačnici bili oštećeni osiguranici kao članovi mirovinskih fondova. Prevladalo je mišljenje da zbog specifičnosti hrvatskog tržišta kapitala (plitko tržište), malog broja vrijednosnih papira i malog broja sudionika na tržištu, dodatna ograničenja ne bi bila podstrek razvoja tržišta kapitala. U tijeku rasprave o Konačnom prijedlogu zakona amandmanom zastupnika predloženo je da se ipak navedena odredba iz prvog čitanja vrati u tekst Konačnog prijedloga zakona, s obrazloženjem da takav način trgovanja može generirati dogovoreno trgovanje unutar jedne financijske grupe koja je istovremeno vlasnik ili suvlasnik, čime se izravno ograničava tržište i krši sloboda poduzetništva kao ustavna kategorija. Prema mišljenju zastupnika broj posrednika se ne smanjuje, već se samo smanjuje broj transakcija i posrednika koji javno trguju čime se dalje onemogućuje obvezan i kvalitetan nadzor. Hrvatski sabor prilikom glasovanja o Konačnom prijedlogu zakona prihvatio je amandmane zastupnika i izglasao dopune članka 74. Zakona, kako je predloženo (i netom obrazloženo) u prvom čitanju.

Ukidanje naknade za uspješnost

Značajna promjena u noveli Zakona sadržana je u odredbi o ukidanju naknade za uspješnost (briše se čl. 61. Zakona), ali se istovremeno predlaže (izmjenom čl. 62. Zakona), kompenzacija za to u smislu povećanja naknade koju mirovinsko društvo može naplatiti od imovine mirovinskog fonda i to za sve troškove u svezi s transakcijama za stjecanje i transfer ili prodaju imovine obveznog fonda. Naime, realno je da se ti troškovi namiruju iz imovine fonda, a ne na trošak mirovinskog društa zato da se fond manageri vode pravilom povoljnih i najboljih ulaganja, a ne da su vođeni mišlju koliko će to stajati mirovinsko društvo. Ako transakcijski troškovi uslijed velikog prometa portfelja »ugroze« dobit fonda, tada je i fond managerima jasno da mogu očekivati napuštanje većeg broja članova fonda. Stoga sami moraju biti pažljivo usmjereni u transakcijskim troškovima.

Prema odredbi čl. 49. Zakona, ako član obveznog fonda umre, a članovi obitelji nemaju pravo na obiteljsku mirovinu, ukupno kapitalizirana sredstva na osobnom računu preminulog člana obveznog fonda predmet su nasljeđivanja prema Zakonu o nasljeđivanju.

S obzirom na to da krug članova obitelji prema Zakonu o mirovinskom osiguranju ne odgovara krugu nasljednika prema Zakonu o nasljeđivanju i da je moguće da u praksi naknadno neki od članova obitelji ostvari obiteljsku mirovinu, novelom Zakona dopunjen je čl. 49. Zakona i tom se odrdbom precizira da, ako se pravo na mirovinu izvodi od umrlog člana fonda, obiteljska mirovina se određuje kao osnovna mirovina prema čl. 83. i 84. Zakona o mirovinskom osiguranju jer Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje nisu prenesena sredstva s osobnog računa u skladu s odredbom čl. 48. Zakona.

Imovina u koju se može ulagati imovina mirovinskog fonda

Dok je odredbom čl. 69. Zakona propisano u koje vrste imovine se može ulagati imovina mirovinskog fonda, odredbama čl. 71. Zakona propisana su ograničenja koja se primjenjuju na ulaganja određene vrste imovine iz čl. 69. Zakona.

Izmjenom tih odredbi novelom Zakona se jasnije i potpunije uređuje imovina u koju mogu ulagati mirovinski fondovi. Uređeno je otvaranje mogućnosti za zaključivanje terminskih ugovora kojima bi se štitilo do 30% imovine mirovinskog fonda (izmjena t. 9. čl. 71. Zakona) te se ograničava imovina u novcu najviše do 5% imovine fonda koju mirovinsko društvo može držati na računu mirovinskog fonda. Do novele Zakona takve odredbe nije bilo u Zakonu, a svrha je osiguranje stabilnog ulaganja imovine mirovinskih fondova, uz istodobno održavanje njihove potrebe likvidnosti. U ovom dijelu materije dosadašnje praćenje primjene Zakona ukazalo je i na potrebu odvajanja uvjeta poslovanja obveznih mirovinskih fondova od dobrovoljnih fondova, tako da se dobrovoljnim fondovima omogući slobodnije ulaganje imovine, a u svrhu poticanja razvoja dobrovoljnog mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj. To je došlo do izražaja izmjenom odredbi čl. 71. Zakona prema kojima se propisana ograničenja na ulaganje određenih vrsta imovine iz čl. 69. Zakona odnose samo na obvezne mirovinske fondove, a dobrovoljnim mirovinskim fondovima omogućuje se ulaganje u inozemstvo do 20% imovine dobrovoljnog fonda.

Imajući na umu moguće velike poremećaje na tržištima kapitala u svijetu do kojih može doći zbog rata ili nekog drugog nepredvidivog događaja, koji se negativno odražavaju i na vrijednost imovine hrvatskh mirovinskih fondova, u čl. 71. predložen je novi st. 2. kojim bi se omogućilo Agenciji za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja da, kao nadzorno tijelo i zajedno s Vladom Republike Hrvatske, donese odluku o zabranu ili promjeni ograničenja olaganja u pojedinu vrstu imovine, te o mogućem ulaganju u drugu vrstu imovine, u svrhu zaštite imovine mirovinskih fondova ne čekajući izmjenu Zakona, kojom bi se bavila odgovarajuća intervencija.

Promjena u području dobrovoljnog mirovinskog osiguranja

Značajne promjene izvršene su na području dobrovoljnog mirovinskog osiguranja: U dijelu važećeg Zakona u kojem su utvrđena načela koja se odnose na dobrovoljne mirovinske fondove i programe (čl. 105.-121.) djelatnost akumulacije kapitala mirovinskih fondova usko je povezana s djelatnošću isplate mirovina, što se već u početku provedbe ovog osiguranja pokazuje kao jedno neprimjerno rješenje te je upitno koliko je ono u skladu s načelima na kojma se zasniva mirovinsko osiguranje utemeljeno na kapitalizaciji. Naime, u Zakonu je bilo uređeno da dobrovoljni mirovinski fond nudi dobrovoljne mirovinske programe koje izrađuje mirovinsko osiguravajuće društvo, a to znači da se to društvo i obvezuje ostvariti ono što se nudi u programu. Međutim, poznato je da se ti programi moraju realizirati na financijskom tržištu i da nema garancija da će se to ostvariti, a posebice kad je u pitanju niz godina, do dana stjecanja uvjeta za mirovinu. Prema tome, taj program dobiva više značenje obećanja nego stvarne realizacije. Međutim, obećanja ne bi smjelo biti, jer bi se u slučaju neizvršenja radilo o prijevari, a to bi rezulitralo brojnim sudskim tužbama. Dakle, prema noveli Zakona značajna je novina da bi dobrovoljna mirovinska društva organizirala i nudila dobrovoljne mirovinske fondove zasnovane na različitim načelima ulaganja (manje ili više rizične) koje bi birali ulagači prihvaćanjem informativnog prospekta, s obzirom na preferencije rizika. (Informativni prospekt treba sadržavati podatke relevantne za donošenje odluke o pristupanju dobrovoljnom mirovinskom fondu: ciljeve fonda, investicijsku politiku, naknade, napuštanje fonda i dr.) Informativni prospekt koji izrađuje dobrovoljno mirovinsko društvo za svaki dobrovoljni mirovinski fond koji nudi na tržištu, odobrava Agencija za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja. Član dobrovoljnog fonda može biti bilo koja osoba koja ime prebivalište u Hrvatskoj i s kojom dobrovoljno mirovinsko društvo sklopi ugovor o pristupanju određenom dobrovoljnom mirovinskom fondu. Dobrovoljni mirovinski fondovi su i nadalje otvorene prirode i zatvorene prirode kad su osnovani za potrebe poslodavca, sindikata, ali i prema noveli Zakona, za potrebe udruga samostalnih djelatnosti. Omogućuje se učlanjenje u dobrovoljni mirovinski fond bez dosadašnjih ograničenja uvjeta punoljetnosti.

U prijelaznoj odredbi novele Zakona (čl. 49.) rješava se pitanje pložaja sada zatečenih članova dobrovoljnog mirovinskog fonda. Naime, s obzirom na značajne promjene prema kojima se u dobrovoljnom mirovinskom osiguranju odvaja faza akumulacije kapitala od faze isplate mirovine, daje se mogućnost dosadašnjim članovima fonda promjene članstva u fondu, u skladu s njihovim interesima i informativnim prospektima koji se nude na tržištu. Član dobrovoljnog fonda koji ne prihvati ponuđeni prospekt može raskinuti ugovor o članstvu i sklapanjem novog ugovora pristupiti drugom dobrovoljnom fondu u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu novele Zakona. U tom je slučaju bivši fond dužan sredstva s osobnog računa člana fonda prenijeti u novi dobrovoljni fond, uz naknadu koja ne može biti veća od iznosa koji propisuje Agencija za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja.

Položaj osiguranika kojima se mirovina određuje na povoljniji način od općih uvjeta

Jedno od značajnih pitanja u cjelokupnom sustavu mirovinskog osiguranja je položaj skupina osiguranika kojima se mirovina određuje na povoljniji način od propisanih općih uvjeta za stjecanje prava na mirovinu.

Naime, jedna od pretpostavki uspješnog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje su uplaćeni i kopitalizirani doprinosi na osobnom računu osiguranika, odnosno člana mirovinskog fonda. Visina mirovina ovisi o visini uplaćenih doprinosa i duljini mirovinskog staža za koji su uplaćeni doprinosi. Tako uspostavljeni odnosi ne pogoduju mirovinama koje se ostvaruju po povoljnijim uvjetima propisanim posebnim zakonom (primjerice: Zakon o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba, policijskih službenika i ovlaštenih službenih osoba, Zakon o obvezama i pravima državnih dužnosnika, Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji) od općih uvjetar propisnih Zakonom o mirovinskom osiguranju. Kako je posljedica tih povoljnijih uvjeta u pravilu stjecanje prava na mirovinu u mlađoj dobi s kraćim stažem na koji su plaćeni doprinosi, primjena sustava individualne kapitalizirane štednje ne prati te povoljnosti, odnosno obezvređuje njihovo djelovanje.

Trebat će, stoga, analitičkim putem sustavno urediti to pitanje s odgovarajućim promjenama Zakona, a da tada se predlaže da se tim osiguranicima odredi mirovina kao da su bili osigurani samo u sustavu obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generecijske solidarnosti, a da se ukupna kapitalizirana sredstva, koja su na osobnom računu člana obveznog fonda, prenesu Hrvatskom fondu za mirovinsko osiguranje. U sadašnjim uvjetima početka provođenja mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje, predloženi način ostvarivanja mirovine za te je osiguranike povoljniji.

Uz navedeno novelom Zakona su uređena i druga pitanja, što sve zajedno daje posebni značaj ne samo za daljnju uspješnu realizaciju mirovinske reforme i razvoj hrvatskog tržišta kapitala već i za budućnost gospodarstva.

Zaključna razmatranja

Dosadašnja primjena Zakona, prije stupanja na snagu novele Zakona, pokazala je održivost sustavnih rješenja, ali i potrebu da se pojedini instituti korigiraju i prilagode sadržaju i prirodi kapitaliziranog mirovinskog osiguranja kakvo je uspostavljeno u Hrvtskoj te uvjetima društvenog i gospodarskog razvoja zemlje. Ujedno se pokazalo nužnim da se pojedine odredbe preurede, zbog veće preciznosti te tako postigne bolja provedivost u praksi. Prosuđujući raspravu i zaključke Hrvatskog sabora i njegovih radnih tijela, raspravljeni su svi dostavljeni prijedlozi i mišljenja te, koliko je to bilo moguće, ugrađeni u tekst novele Zakona. U određenju o prihvatljivosti pojedinih prijedloga i mišljenja osnovni je kriterij bilo osiguranje što povoljnijeg položaja osiguranika, efikasnijeg poslovanja mirovinskih društava u upravljanju imovinom mirovinskih fondova, te osiguranje što efikasnije zaštite interesa i imovine osiguranika. Stoga je i sadržaj novele Zakona ujedno i rezultat toga, što je u prvim počecima uvođenja kapitaliziranog mirovinskog osiguranja bilo moguće uočiti, a što bi u zakonodavstvu tog osiguranja trebalo biti sadržano zbgo djelotvornije provedbe i postizanja ciljeva reforme mirovinskog sustava.