1. UVOD
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-III-803/2019 od 2. veljače 2022. (u nastavku teksta: Odluka), povodom ustavne tužbe podnesene u postupku zbog neisplate zaostataka mirovine, utvrđeno je da je došlo do neopravdanog zadiranja u vlasništvo podnositelja ustavne tužbe. Budući da ova Odluka otvara pitanje o tome može li se rješenjem o pravu na mirovinu odrediti da će se isplata (zaostataka) mirovine moći ostvariti tek kada se za to osiguraju odgovarajuća sredstva u hrvatskom državnom proračunu, dajemo prikaz i komentar navedene Odluke Ustavnoga suda.

2. OKOLNOSTI SLUČAJA
Ugovorom između Republike Hrvatske i Republike Bosne i Hercegovine o suradnji na području prava stradalnika rata u Bosni i Hercegovini, koji su bili pripadnici Hrvatskog vijeća obrane i članova njihovih obitelji¹ (u nastavku teksta: Ugovor), Republika Hrvatska obvezala se da će stradalnicima rata u Bosni i Hercegovini koji su bili pripadnici Hrvatskog vijeća obrane, i članovima njihovih obitelji, koji su u tom svojstvu, a po osnovi sudjelovanja u ratu, ostvarili određena prava u Bosni i Hercegovini, isplaćivati razliku između primanja ostvarenih u Bosni i Hercegovini i istovrsnih primanja na koja bi imali pravo u Republici Hrvatskoj².

Slijedom toga, u odnosnom je slučaju pravomoćnim rješenjem Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u nastavku teksta: HZMO) od 1. travnja 2008. podnositelju ustavne tužbe priznato pravo na invalidsku mirovinu, zbog nastanka opće nesposobnosti za rad kao posljedice zatočeništva u logoru – zadobivene tijekom rata u Bosni i Hercegovini, a na temelju Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji i navedenog Ugovora, s tim da će zaostale svote mirovine - za razdoblje od 14. srpnja 2006. do 31. ožujka 2008. - biti isplaćene „kada za to budu osigurana sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske“. Slijedom toga, ostali su sporni i neisplaćeni zaostaci mirovine od 1. siječnja 2007. do 31. ožujka 2008., jer u državnom proračunu Republike Hrvatske u razdoblju od 2007. do 2013., osim za isplatu tekućih mirovina i za isplatu zaostalih mirovina za 2006., za što su sredstva bila osigurana u državnom proračunu za 2011., nisu bila planirana sredstva za isplatu preostalih zaostalih svota invalidskih mirovina za 2007. i 2008.³

Zbog toga se podnositelj ustavne tužbe, polazeći od toga da je rješenje o pravu na mirovinu i temelj za osiguranje njezine isplate, obratio sudu opće nadležnosti, ali je prvostupanjskom presudom od 29. ožujka 2013. bio odbijen, s obrazloženjem da obveza tuženika još nije dospjela, jer u državnom proračunu tada još nisu bila osigurana sredstva za isplatu mirovine u spornom razdoblju, iako je podnositelj u tom postupku tvrdio da su sredstva bila osigurana, potkrepljujući to presudama sudova u Zagrebu i Rijeci. Drugostupanjskom presudom od 9. rujna 2014. potvrđeno je pravno shvaćanje iz prvostupanjske presude, pozivajući se pritom na prethodno pravomoćno rješenje HZMO-a o tome da će zaostaci mirovine biti isplaćeni kada se za to osiguraju sredstva u državnom proračunu. Podnositelj je na drugostupanjsku presudu uložio reviziju Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, uz upite jesu li za isplatu mirovina u odnosnom slučaju osigurana sredstva u državnom proračunu, je li u konkretnom slučaju došlo do miješanja države u vlasništvo i je li za to postojao legitiman cilj.

Pritom, pozvao se i na praksu Europskog suda za ljudska prava, kao i na praksu domaćih sudova. Zahtjev za reviziju u ovom je slučaju odbačen rješenjem od 11. prosinca 2018., s obrazloženjem da pitanje o osiguranju sredstava u državnom proračunu nije bilo dovoljno konkretizirano te da osporena drugostupanjska presuda nije protivna stajalištima Europskog suda za ljudska prava, na koje se predlagatelj revizije pozivao.⁴

Podnositelj je u ustavnoj tužbi ponovio navode iznesene u reviziji, ističući neujednačenu praksu sudova, kao i postupanje HZMO-a, uz napomenu da je postupanjem sudova i tuženika stavljen u nejednak položaj i diskriminiran u odnosu na ostale korisnike istovjetnih mirovina, i da je došlo do povrede načela pravne sigurnosti te povrede ustavnog i konvencijskog prava na pravično suđenje. Podnositelj je istaknuo i da mu je osporenim odlukama, kao i osporavanjem prava na isplatu zaostataka mirovine zbog neispunjenja uvjeta osiguranja sredstava u državnom proračunu, povrijeđeno ustavno jamstvo i jamstvo mirnog uživanja prava vlasništva, prema Protokolu 1. st. 1. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda⁵ (u nastavku teksta: Konvencija). Na kraju, podnositelj je osporio i revizijsko rješenje kojim je Vrhovni sud ocijenio da pitanja postavljena u reviziji nisu važna za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.⁶

3. ODLUKA USTAVNOGA SUDA
U postupku pred Ustavnim sudom utvrđeno je da je u ovom slučaju podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje, jer „redovni sudovi u odnosu na te tvrdnje podnositelja nisu pružili odgovarajuće odgovore. Naime, drugostupanjski sud, iako je u obrazloženju presude naveo da podnositelj žalbom osporava zakonitost presude pozivajući se na druge sudske odluke donesene u istim pravnim situacijama (iz kojih proizlazi da je odgodni uvjet za isplatu predmetnog potraživanja ispunjen), istaknute navode nije stvarno ispitao već je paušalno konstatirao da nisu ostvareni žalbeni razlozi na koje se poziva podnositelj, pozivajući se na činjenice utvrđene prvostupanjskom presudom, kao i primijenjeno materijalno pravo.

Nadalje, iz sadržaja revizije (postavljenog pitanja, njegova obrazloženja i dostavljene sudske prakse) jasno proizlazi da podnositelj postavljenim pitanjem problematizira način na koji je u konkretnom predmetu utvrđena odlučna činjenica – jesu li u državnom proračunu osigurana sredstva za isplatu predmetnog potraživanja …, a sve s obzirom na različita tumačenja i zaključke sudova u istovjetnim predmetima. Unatoč tome, i bez da je stvarno razmotrio i ispitao istaknute tvrdnje podnositelja, Vrhovni sud osporenim rješenjem ocjenjuje da postavljeno pitanje ‘nije dovoljno konkretizirano’, odnosno da na isto ‘odgovor daje Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2007. i 2008.’, pa iz tog razloga zaključuje da ‘postavljeno pitanje nije važno za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni i o odgovoru na navedeno pitanje ne ovisi odluka u ovom sporu’“.⁷

Također, Ustavni sud utvrdio je i da je podnositelju odlukama sudova bilo povrijeđeno i pravo na mirno uživanje vlasništva, jer „nemogućnost podnositelja da dobije izvršenje takve odluke kojom mu je priznato pravo na mirovinu predstavlja zadiranje u pravo na mirno uživanje imovine u smislu članka 48. stavka 1. Ustava, odnosno članka 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju“. Ustavni sud pritom se pozvao na odluke Europskog suda za ljudska prava u slučajevima Nedić i Džojić protiv Hrvatske (br. 26813/15 i 18153/16, presuda od 23. rujna 2021.).

4. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Citiranom Odlukom Ustavnog suda otvorilo se pitanje o tome može li ostvarivanje prava iz područja socijalne sigurnosti, koje je utvrđeno zakonom ili međunarodnim ugovorom, a koja ostvaruju pojedinci u upravnom postupku, kao što je ovdje slučaj, ovisiti o tome hoće li i kada država koja se obvezuje na neko davanje osigurati sredstva za izvršavanje tih prava odnosno davanja.

Naime, svako pravomoćno rješenje u upravnom postupku doneseno na temelju zakona ili međunarodnog ugovora (uključujući uredbe EU-a) u području socijalne sigurnosti predstavlja i izvršni naslov za ostvarivanje odnosnog davanja, jer se takva obećana davanja moraju isplatiti korisnicima.

U ovom slučaju invalidska mirovina o kojoj je riječ u sporu zajamčena je odredbama međunarodnog ugovora. Naime, u tom Ugovoru nigdje nema odredbe o tome da će se zaostaci davanja, koja će ostvarivati korisnici tih prava odnosno stradalnici rata u Bosni i Hercegovini koji su bili pripadnici Hrvatskog vijeća obrane i članovi njihovih obitelji, isplatiti kada za to budu osigurana sredstva u hrvatskom državnom proračunu, kao što je pisalo u njihovim rješenjima donesenima na temelju toga Ugovora.

Iako je tada vjerojatno bilo očito da ta sredstva nisu bila osigurana u trenutku sklapanja navedenoga Ugovora s Bosnom i Hercegovinom (moguće zbog tadašnje ekonomske i financijske situacije u Hrvatskoj), valja napomenuti da svaki propis iz područja socijalne sigurnosti, uključujući i međunarodne ugovore, na temelju kojega se ostvaruju neka prava odnosno davanja materijalne naravi, uvijek mora biti popraćen i s izvorima sredstava za njegovo izvršavanje, jer od tih davanja ovisi i egzistencija korisnika prava koja se ostvaruju na temelju toga propisa. Ipak, to je u ovom slučaju izostalo.

Stoga je logično što je Ustavni sud utvrdio da je podnositelju ustavne tužbe povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva, jer nije bilo razloga za drukčije rješenje, koje bi bilo sadržano u Ustavu RH ili Konvenciji (niti je to bilo u javnom interesu, niti je bilo predviđeno hrvatskim zakonom – riječ je o obvezi Republike Hrvatske). Isto tako, a što je inače čest slučaj sa sudskim postupcima koji su predmet ustavnih tužbi, Ustavni je sud i ovdje našao opravdane razloge za utvrđivanje povrede prava na pravično suđenje, što je i utvrdio u Odluci.

Zbog toga smatramo da Odluku Ustavnoga suda i njezinu poruku u svezi s ostvarivanjem i zaštitom prava odnosno davanja pojedinaca iz područja socijalne sigurnosti, kada su nekim propisom utvrđena određena prava odnosno davanja koja imaju materijalni karakter i koja su od egzistencijalne važnosti za njih, treba razmatrati polazeći od argumenata koje je iznio Ustavni sud.