1. DOSADAŠNJA DOSTIGNUĆA I PROBLEMI U PROVEDBI ZAKONA O STEČAJU POTROŠAČA
Donošenjem Zakona o stečaju potrošača i njegovim izmjenama¹ uvedena je mogućnost provedbe stečajnog postupka nad imovinom svih fizičkih osoba, a Republika Hrvatska (u nastavku teksta: RH) svrstala se među moderna europska zakonodavstva koja omogućavaju svim fizičkim osobama da ih sud oslobodi od preostalih obveza prema njihovim vjerovnicima, uz uvjet ispunjenja zakonom propisanih pretpostavki.

Kod potrošačkog stečaja razlikujemo materijalnopravni cilj koji se odnosi samo na potrošača i predstavlja upravo differentia specifica u odnosu na korporativni stečaj. Sam postupak definiran je kao žuran/hitan pa sud može donositi odluke i bez usmene rasprave, ex offo odlučivati o činjenicama koje su važne za postupak i radi toga izvoditi sve potrebne dokaze. Posebne insolvencijske odredbe pružaju potrošačima pravo na otpust dugova u više etapa. Ipak, iako je ideja načelno bila dobra, reforma 2015. nije bila višestrana, što pokazuje činjenica kako zakonodavac nije predvidio učinke i posljedice koje će zakonske izmjene proizvesti te zbog toga nije niti pripremio (pravosudni) sustav da ih spremno dočeka, jer se već tada uočavao deficit stručnih osoba, posebno (stečajnih) sudaca i povjerenika koji će potrošačko-stečajne postupke neposredno provoditi.

Od znatnijih novosti dosadašnjih novela ZSP-a istaknuli bismo pojašnjavanje definicije pojma potrošača s obzirom na dvojbe koje su se javile u judikaturi. Sud je dobio veća ovlaštenja, ali jedan od većih problema predstavljao je nedostatak povjerenika, tj. osoba koje su voljne biti povjerenicima u postupku stečaja potrošača. Do Novele 2018. na listi povjerenika upisano je bilo samo dvoje povjerenika jer nije postojao ekonomski interes za obavljanje navedene dužnosti. Stoga se novelama planiralo riješiti problem nedostatka osoba koje bi se upisale na listu povjerenika tako da se olakšava upis na listu (omogućava se odvjetnicima, stečajnim upraviteljima, ovlaštenim revizorima i poreznim savjetnicima da obavljaju poslove povjerenika bez potrebe polaganja stručnog ispita), ali i propisuje mogućnost imenovanja stečajnih upravitelja umjesto povjerenika, čime se osigurava primjena ZSP-a. Nadalje, reformiralo se i pravilo o zabrani opstrukcije, kao i pravilo o slučajevima kada se otvoreni stečajni postupak ne provodi. Također, propisano je da u postupku stečaja potrošača postoje samo dva isplatna reda – viši i niži isplatni red. Nadalje, rješavaju se dvojbe koje su uočene u praksi, i to kroz donošenje zaključaka na sastancima predsjednika građanskih odjela županijskih sudova i Građanskog odjela Vrhovnog suda RH, kroz sjednice građanskih odjela županijskih sudova. Također, treba napomenuti kako je Vrhovni sud RH ocijenio potrebnim dopustiti revizije u nekoliko predmeta (jednostavnog) postupka stečaja nad imovinom potrošača. Ipak, najveća novost je Glava IX.a „Jednostavni postupak stečaja potrošača“, gdje se definiraju uvjeti, način i postupak provođenja istoimenog postupka u kojem bi se većem broju osoba koje imaju blokirane račune omogućilo oslobođenje od obveza. Iako su se autori ograničili na opće konstatacije navodeći samo model postupka, bez detaljnog razmatranja brojnih i raznolikih konkretnih specifičnih rješenja, za spomenuti je kako je implementiranje jednostavnog postupka stečaja potrošača, kao model, nešto što već egzistira u poredbenopravnim rješenjima. Iz nomotehničke perspektive to smatramo pozitivnim jer nova rješenja, koja se ne temelje na homogenom, u praksi ispitanom modelu, nužno su i rješenja s kojima se ni u drugim pravnim sustavima nema iskustva. Takva su iskustva, međutim, nužna da bi se „oživjeli“ zakoni.

U konačnici, primjena ZSP-a u odnosu na potrošače još nije utvrdila odgovarajuće standarde za pojedine probleme u praksi te će tek daljnja primjena trebati iskristalizirati određena tumačenja.

2. ŠTO BI, PREMA MIŠLJENU AUTORA, TREBALO MIJENJATI?

2.1. POSTUPOVNA PITANJA
Za naglasiti je kako se preko Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) afirmira načelo precedentalnog prava i time sudske prakse kao formalnog izvora prava, što zahtijeva pojačanu pozornost u praćenju i tog izvora prava. Tu nam je, primjerice, zanimljiva presuda ESLJP-a Zavodnik protiv Slovenije.² Naime, u postupku stečaja potrošača pismena se objavljuju putem mrežne stranice e-oglasna ploča sudova. Objava pismena na mrežnoj stranici e-oglasna ploča sudova smatra se dokazom da je dostava obavljena svim sudionicama, pa i onima za koje ZSP propisuje posebnu dostavu. Smatra se da je dostava pismena obavljena istekom osmog dana od dana objave pismena na mrežnoj stranici e-oglasna ploča sudova. Iako sudionici postupka mogu zatražiti da im se pismena dostavljaju na kućnu adresu, na adresu elektroničke pošte ili u osobni korisnički pretinac, navedena dostava nema pravni učinak na tijek rokova propisanih ZSP-om. U svakom slučaju, za svakog potrošača u svakom sudu posebno vodi se, prema vremenskom redoslijedu objave, očevidnik pismena dostavljenih preko mrežne stranice e-oglasna ploča sudova u elektroničkom obliku. Očevidnik pismena je javan i mora biti dostupan zainteresiranim osobama tijekom cijelog radnog vremena suda. U očevidniku pismena unose se podaci na temelju kojih se može utvrditi istovjetnost potrošača, broj predmeta, vrsta sudskoga pismena i dan objave pismena na mrežnoj stranici e-oglasna ploča sudova. Dakle, normiranjem da se pismena u postupku stečaja potrošača objavljuju na e-oglasnoj ploči, odnosno da se stranci ne obavlja osobno dostavljanje akta kojim se odlučuje o njezinu pravu, obvezi ili na zakonom zasnovanom interesu, zbog čega objektivno nije u mogućnosti upoznati se sa sadržajem akta, dovodi se u pitanje ostvarivanje prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava i na pravni lijek, što je zajamčeno odredbama članka 29. st. 1. Ustava RH i članka 6. st. 1. Europske konvencije o ljudskim pravima (u nastavku teksta: Konvencija). Naime, takva stranka mogla bi biti u potpunosti onemogućena u ostvarenju tog prava, koje za nju postaje iluzorno i neostvarivo. Dakle, ovakvo se rješenje o dostavi pismena može problematizirati jer postupci kojima se može pristupiti isključivo „elektroničkim sredstvima” nekim osobama potencijalno mogu onemogućiti “pravičnu mogućnost” sudjelovanja na ročištima. Tako se u spomenutom predmetu pred ESLJP-om problematiziralo neodgovarajuće obavještavanje o tijeku stečajnog postupka. Presuda je zanimljiva po tome da daje naznake u smislu mjera koje bi država članica morala poduzeti u određenim situacijama kako bi osigurala da stranka u stečajnom postupku ima “pravičnu mogućnost” sudjelovanja na ročištima, imajući na umu da slučaj ovog podnositelja zahtjeva treba analizirati u svjetlu njegova činjeničnog stanja. Naime, podnositelju zahtjeva dano je uvjerenje da će biti informiran, a broj vjerovnika bio je relativno mali. Također, zanimljivo je napomenuti da je ESLJP uzeo u obzir činjenicu da je podnositelj zahtjeva bio starija osoba, nije znao koristiti računalo te nije imao pristup internetu.

2.2. PROBLEMATIKA POJMA „POTROŠAČ“
Kako je u hrvatskom (i cijelom europskom) društvu prisutna tendencija starenja stanovništva, pokazuje se potreba za kvalitetnijom brigom i boljim organiziranjem pri rješavanju problema navedene populacije. Takva tendencija neminovno predstavlja teret sustavu socijalne zaštite. To više sada, kada izdvajanje nedovoljnih sredstava izlaže stariju populaciju riziku da potencijalno postane nova (ugrožena) skupina koja će biti prisiljena ulaziti u kreditna zaduženja, a posljedično i u postupke potrošačkog stečaja. Za razmatranje predmetne teme iznimno je bitno odrediti u kakvom su odnosu domaći pravni propisi koji uređuju različita prava starijih osoba s Ovršnim zakonom³ i ZSP-om. S obzirom na ovršno načelo „brži u vremenu, jači u pravu”, javlja se mogućnost da se „brži“ vjerovnik u potpunosti namiri iz imovine dužnika, i to tako da nakon njegova namirenja ne ostane neizuzetih sredstava za namirenje ostalih vjerovnika koji su podnijeli prijedlog kasnije. Stoga, potrošački stečaj polazi od načelne pretpostavke ravnopravnosti vjerovnika (koja je relativizirana postojanjem stečajnih isplatnih redova, iako je u okviru istog reda osigurana ravnopravnost). Cilj potrošačkog stečaja, koji je procesnopravnog karaktera, i koji se vezuje isključivo uz prava vjerovnika, ravnomjerno je, pravično namirenje, prvenstveno hirografernih vjerovnika. Ipak, kada govorimo o pravima vjerovnika i dužnika u potrošačko-stečajnom postupku, primjećujemo težnju prema ograničavanju prava vjerovnika u korist prava dužnika, što je i u skladu s idejom vodiljom ovog postupka, „rehabilitacijom“ dužnika (tzv. fresh-earned start). S druge strane, današnji mirovinski sustavi teže ostvarenju dvaju ciljeva: smanjenju siromaštva u starosti i održanju prihoda i životnog standarda u starosti na razini koja je slična onoj koju je pojedinac ostvarivao. Pravno-ekonomska teorija smatra mirovinski sustav adekvatnim ako uspijeva ispuniti oba cilja. Ipak, ocjena o postojanju ugroženosti većeg broja starih osoba govori o generalnom izostanku sustavnog pristupa uređenju prava starijih osoba. Dakle, cilj je ukazati na specifični aspekt međusobne neusklađenosti određenih načela, pa i odredbi ZSP-a, s korpusom prava koja predstavljaju osnovu za zaštitu i promociju prava starijih osoba.

Nadalje, potrošačko-stečajni postupci osmišljeni su imajući na umu punoljetne osobe i nisu prilagođeni odgovoriti na jedinstvene i posebne potrebe maloljetnika. Maloljetnicima je zbog nedostatka poslovne sposobnosti u većini slučajeva potrebna podrška roditelja ili staratelja da pokrenu sudski (građanski) postupak. Iako opći koncept zaštite maloljetnika nalaže da se pri svakom odlučivanju koje se odnosi na njih prvenstveno mora uzeti u obzir njihov najbolji interes, njegova praktična primjena kao procesnog pravila nije izravno propisana ZSP-om. Dakle, kako kroz odredbe ZSP-a nije eksplicitno regulirana zaštita maloljetnika, ali je regulirana pozitivna obveza zaštite prava svih potrošača, vidljivo je kako maloljetnici nemaju poseban procesnopravni položaj u postupku stečaja potrošača. Stoga smatramo da navedeni pristup nije poželjan te da će se ovakva praksa u konačnici pokazati neuspješnom, ne dajući konkretne rezultate u pomoći maloljetnicima nad čijom se imovnom pokreću postupci stečaja potrošača. Taj pristup nadopunjuje se jednom zaštitničkom filozofijom i praksom proizašlom iz restorativnog pristupa. Također, ZSP ne prepoznaje zasebna proceduralna pravila o transparentnosti dokumenata u postupku stečaja potrošača, a koja bi uvažavala specifičnosti pojedinih kategorija sudionika u postupku kao što su maloljetnici. Osobni podaci maloljetnih potrošača, bez izuzetka, trebaju biti anonimizirani. Stoga, kako bi se otklonile nedoumice glede zakonske osnove za objavljivanje osobnih podataka u sudskim aktima, bilo bi korisno uvesti odgovarajuće odredbe u ZSP, a kojima će se propisati pravila, odnosno izuzeci od zabrane obrade osobnih podataka. Na tom tragu članak 6. st. 1. Konvencije ističe: „... Presuda se mora izreći javno, ali se sredstva priopćavanja i javnost mogu isključiti iz cijele rasprave ili njezina dijela zbog razloga … kad interesi maloljetnika … to traže, ili u opsegu koji je po mišljenju suda bezuvjetno potreban u posebnim okolnostima gdje bi javnost mogla biti štetna za interes pravde.“

2.3. ORGANIZACIJSKI ELEMENT
Jedan od većih nedostataka ZSP-a je činjenica da je postupak radi opterećenosti trgovačkih sudova,⁴ koji tradicionalno vode ovu vrstu postupaka, stavljen u stvarnu nadležnost općinskih sudova, pa je pitanje hoće li sudovi koji nisu specijalizirani za ovu vrstu predmeta biti u stanju adekvatno ih i provoditi. Naime, objektivna potreba za specijalizacijom sudova nije nikakav hir, već nužan rezultat zahtjeva za učinkovitom stečajnopravnom sudskom zaštitom, a činjenica je da se općinski sudovi nisu do sada susretali sa složenom stečajnom problematikom. To dovodi u pitanje mogućnost adekvatnog provođenja postupka stečaja potrošača, tako da smatramo kako treba vratiti nadležnost općinskih sudova.

Uz visoku nomotehničku razinu i domišljatost pojedinih legislativnih rješenja ZSP-a, treba istaknuti (iz konvencijske i ustavnopravne perspektive) moguće dvojbeno rješenje prema kojem su sudski savjetnici ovlašteni voditi jednostavne postupke stečaja potrošača i donositi odluke (članak 79.s). Opredjeljenje za stajalište da sudski savjetnici imaju pravo ili da nemaju pravo provoditi postupak nije jednostavno, jer kad bi to bio slučaj, koegzistencija tih dvaju stajališta ne bi bila moguća i jedno bi odavno i uvelike potisnulo drugo. U osnovi riječ je o zahtjevu koji se u hrvatskim prilikama, načelno, sam po sebi čini umjesnim i opravdanim, ali glede opredjeljenja ipak zauzimamo stav, i to u prilog tezi da sudski savjetnici nemaju, iz perspektive ustavnog i konvencijskog prava, pravo samostalno voditi postupke i donositi odluke. Mišljenja smo da proširenjem navedene ovlasti i na sudske savjetnike pogrešno shvaćena nezavisnost pravosuđa postaje neispravno interpretirana pa nategnuto širenje standarda koji uređuju sudačku nezavisnost na poziciju sudskih savjetnika, koja je po samoj svojoj prirodi i ulozi drukčija od sudstva, rezultira svojevrsnom korporatizacijom pravosuđa, gdje je dominantno kvantitativno razmišljanje o predmetima (koliko ih imaju u radu, postotak uspješno riješenih, ispunjavanje mjerila i sl.). U prilog navedenom govori i činjenica da je problematika potrošačko-stečajnih postupaka u hrvatskom pravnom sustavu složena teorijsko pravna i legislativna cjelina pravnih normi, gdje i najjednostavniji potrošačko-stečajni sporovi predstavljaju kompleksan proces odlučivanja o najvažnijim pravima i pravno priznatim interesima.

2.4. TROŠKOVNI ELEMENT
Daljnji problem koji bismo ovdje istaknuli vezano uz (nagradu) povjerenika jesu sljedeći. Naime, revidirana Uredba o kriterijima i načinu obračuna i plaćanja nagrade povjerenicima u postupku stečaja potrošača iz 2019. (Nar. nov., br. 9/19 - u nastavku teksta: Uredba) trebala je ukloniti neke „kritične točke“ iz Uredbe iz 2016. (Nar. nov., br. 13/16), a odnose se na nagradu povjerenika. Prvi problem je rok u kojem sud mora donijeti rješenje o nagradi za rad. Za sada Uredba određuje da sud određuje nagradu bez odgode nakon što se poslovi za koje su imenovani povjerenici odrade (članak 2. st. 1.). Ipak, kritika je usmjerena na sintagmu „bez odgode“ jer je dosadašnja praksa korporativnih stečajeva (gdje postoji identično rješenje) pokazala da takva nomotehnička neodređenost može rezultirati i dužim razdobljem. Dakle, kako ostaje i nadalje da sud o nagradi odlučuje u rokovima po vlastitoj procjeni te da povjerenik u većini postupaka kreditira potrošačko-stečajne postupke, barem kada je riječ o nagradi za njegov rad, trebalo je uvesti i pravilo o isplati predujma nagrade za rad tijekom potrošačko-stečajnog postupka jer se takvi postupci neće moći provoditi u zakonom propisanim rokovima, jer su stvarno nadležni sudovi nespecijalizirani sudovi za potrošačko-stečajne postupke te za sada i iznimno opterećeni drugim kako parničnim tako i izvanparničnim postupcima.

Nadalje, glede nagrade odnosno pri određivanju dodatne nagrade ističu se dvije dvojbe. Prva je vezana uz broj kriterija. S jedne strane, velik broj kriterija stvorio bi probleme pri ocjenjivanju je li potrebno zadovoljiti jedan, dva ili više kriterija, koji su kriteriji nužni et seq. S druge strane, ispuštanjem nekih kriterija moguće je da slučajevi, koji inače zaslužuju, ne budu ocijenjeni kao složeni. Tu je i bitan stav Visokog trgovačkog suda, koji određuje: „Visina nagrade stečajnom upravitelju utvrđuje se primjenom kriterija obujma i složenosti poslova, rada stečajnog upravitelja na ispitivanju tražbina te vrijednosti unovčene stečajne mase, slijedom čega nagrada može biti i manja od visine nagrade obračunate samom primjenom tablice vrijednosti unovčene stečajne mase i nagrade u postocima.”⁵ Druga dvojba vezana je uz preciznosti određenih kriterija, odnosno kako definirati indikatore koji bi olakšali sudu ocjenu za određivanje dodatne nagrade. Hrvatski zakonodavac opredijelio se da pri određivanju dodatne nagrade sud vodi računa: 1.) o stupnju namirenja stečajnih vjerovnika i 2.) o osobitom zalaganju povjerenika (članak 6.). Pod stupnjem namirenja stečajnih vjerovnika podrazumijeva se vrijednost izražena u postotku koji se dobije kada se iznos ukupno namirenih tražbina podijeli s iznosima ukupno utvrđenih tražbina (članak 6. st. 2.). Smatrat će se da se povjerenik osobito zalagao ako je stečajna masa unovčena u roku od jedne godine od održanoga izvještajnog ročišta (članak 6. st. 3.). Kako je potrošačko-stečajni postupak relativno spor, ovaj kriterij ima izuzetnu važnost. Na osnovi raspoloživih podataka, izuzetno mali postotak postupaka okončava se u razdoblju do jedne godine, pa je i stvaranje poticaja za takve postupke pozitivno. Ipak, treba biti svjestan da uložen napor ne jamči i uspješnost pa bi trebalo razmisliti, o uvećanju postotka za one postupke za koje razina složenosti, ali i prateći parnični postupci ne dopuštaju okončanje u razdoblju od jedne godine, ako su okončani za manje od, primjerice, dvije godine. Mišljenja smo da se ovdje ne dovodi u korelaciju stvarni uloženi napor povjerenika i nagrada, već je nagrada prije posljedica „slučaja“ (iako, postoji poticaj za povjerenika da ostvari što veću vrijednost i time u većem postotku namiri vjerovnike), tj. ona ne mora biti razlog sposobnosti, već je prije rezultat specifičnih okolnosti određenog slučaja, primjerice strukture imovine subjekta, rasta cijena nekretnina et seq. Također, problematizirali bismo rješenje da se troškovi nagrade povjerenika odnosno eventualni troškovi povjerenika iz jednostavnog postupka stečaja potrošača namiruju iz državnog proračuna pa je pitanje hoće li proračunska sredstva znatno smanjiti broj građana s blokiranim računima i broj ovršnih postupaka. Sigurno je da u provođenju Zakona od povjerenika ne treba očekivati naglašenu socijalnu osjetljivost. Također, i samu Uredbu trebalo bi revidirati jer su troškovi i inflacija rezultirali i većim plaćama sudaca te većim nagradama javnih bilježnika i odvjetnika sukladno relevantnim pravilnicima.

3. UMJESTO ZAKLJUČKA
Iako ZSP predstavlja ozbiljan pomak, osobito kao condicio sine qua non temeljitog i potrebitog postupka za „restrukturiranje“ sveprisutne prezaduženosti potrošača, smatramo da ima mjesta za poboljšanje. Dakako, treba uzeti u obzir da osim samih zakonskih rješenja utječu i brojni izvansudski (institucionalni) čimbenici (broj insolventnih potrošača, nedovoljan broj sudaca kojima je bilo povjereno vođenje stečajnog postupka, nedostatan broj, kao i slaba obučenost povjerenika, neadekvatan način njihova financiranja i posljedično slaba motiviranost za rad). Zaključno, ZSP predstavlja velik iskorak naprijed, ali ne smije se zaboraviti da sustav niti zakonski niti institucionalno nije finaliziran.

* Katedra za građansko postupovno pravo, Rijeka.
1 Nar. nov., br. 100/15, 67/18 i 36/22 - u nastavku teksta: ZSP.
2 ESLJP, Zavodnik protiv Slovenije, br. 53723/13. iz 2015.
3 Nar. nov., br. 112/12, 25/13, 93/14, 55/16, 73/17, 131/20, 114/22 i 6/24.
4 Turkalj, K., Kako pravosuđe može dati doprinos gospodarskom rastu u Republici Hrvatskoj, Pravo i porezi, (4), 2016., 59. et seq.
5 Sa sjednice Odjela trgovačkih i ostalih sporova Visokog trgovačkog suda RH održane 26. listopada 2021.