25.09.2020.

Ustavnosudska ocjena zabrane rada nedjeljom i obveze nošenja zaštitnih maski

Ustavni sud Republike Hrvatske donio je 14. rujna 2020. više odluka kojima se odlučilo o nizu prijedloga za ocjenu zakonitosti i ustavnosti ovlasti i rada Stožera civilne zaštite. Od njih u ovom članku dr. sc. Robert Peček analizira odluke br. U-II-2379/2020 i U-II-3170/2020, u kojima je Ustavni sud odlučio o zakonitosti i ustavnosti zabrane rada nedjeljom, koja je postojala u travnju i svibnju ove godine, i obveze nošenja zaštitnih maski u javnom prijevozu i javnim prostorima.

1. NEUSTAVNOST ZABRANE RADA TRGOVINA NEDJELJOM

1.1. UVODNO
Ustavni sud RH je Odlukom broj: U-II-2379/2020 od 14. rujna 2020., po vlastitom nahođenju, utvrdio da od 27. travnja 2020. do 26. svibnja 2020. točka II. Odluke o radnom vremenu i načinu rada u djelatnosti trgovine za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 (Nar. nov., br. 51/20 - u nastavku teksta: Odluka o radu trgovina), u dijelu stavka 1., koji glasi »nedjelje« i stavka 3., koji glasi »nedjeljom«, nije bila u suglasnosti s člankom 16. Ustava Republike Hrvatske. Dakle, Ustavni sud proveo je ustavnosudski postupak i utvrdio da u tom dijelu navedena odluka nije bila u skladu s Ustavom iz razloga koje ćemo navesti u ovome članku.

1.2. ZAKLJUČCI USTAVNOG SUDA
Odluka o radu trgovina donesena je 24. travnja 2020. u okviru popuštanja mjera nametnutih građanima i poduzetnicima od početka pandemije/epidemije 21. ožujka 2020. (tzv. lockdown). Točkom II. Odluke o radu trgovina, od njezine primjene 27. travnja 2020. do izmjene 26. svibnja 2020., određen je rad prodavaonica, skladišta, tržnica na veliko, tržnica na malo i drugih oblika prodaje robe izvan prodavaonice kao i prije proglašenja epidemije bolesti COVID-19 prema članku 57. Zakona o trgovini, s tim da rad nije bio dopušten nedjeljom, blagdanom i neradnim danom kada se ne radi.

U tom ustavnosudskom postupku Ustavni je sud razmotrio je li mjera, tj. zabrana rada prodajnih objekata nedjeljom razmjerna cilju koji se želio postići.

Ustavni sud prvo je primijetio da je osporena mjera bila na snazi od 27. travnja 2020. do 26. svibnja 2020. te da su prema prethodnoj Odluci o radnom vremenu trgovina (Nar. nov., br. 35/20 i 44/20) određene trgovine radile svaki dan, uključujući i nedjelju. Nedjeljom trgovine rade i danas, počevši od 26. svibnja 2020., kada je izmijenjena Odluka o radu trgovina.

Vlada RH je u svom očitovanju navela da se »veliki oprez u popuštanju mjera u toj Odluci Stožera odnosio i na vrijeme rada trgovina, koje je bilo nužno postaviti tako da se omogući opskrba građanstva i gospodarska aktivnost, ali i da se istovremeno smanji rizik zaraze koliko je moguće s obzirom na čimbenike povećanog epidemiološkog rizika trgovina i nužan oprez zbog još uvijek intenzivno prisutnog rizika epidemije, jer je epidemiološka situacija tek kretala na bolje.« Osim toga, Vlada RH je u odnosu na izbor nedjelje kao neradnog dana u trgovini navela: »(...) uzeli su u obzir brojni čimbenici, pa tako i podaci temeljem fiskalnih računa APIS-a koji su ukazali na to da se najviše prodaje i dobiti ostvaruje petkom, a ne nedjeljom, te da su svi rekordi prodaje u zadnjih 10 godina postignuti petkom, a ne nedjeljom. Time je nedjelja identificirana kao dan u tjednu umjerenog epidemiološkog rizika (većeg rizika nego prvih radnih dana u tjednu, a opet manjeg od petka) te kao takva optimalan izbor u smislu maksimalnog smanjenja epidemiološkog rizika, uz minimalno narušavanje kvalitete života građana zbog primjereno očuvane mogućnosti opskrbe građana i reaktivacije gospodarskih aktivnosti.«

Ustavni sud primijetio je da obrazloženje Vlade RH da prodajni objekti neće raditi nedjeljom, od 27. travnja 2020. do 26. svibnja 2020., nije uvjerljivo. Osim činjenice da su trgovine u vrijeme uvođenja strogih mjera tijekom ožujka 2020. radile svaki dan, uključujući i nedjelju, tada u okolnostima poboljšane epidemiološke situacije u travnju 2020. i sveopćih popuštanja/ublažavanja mjera, odluka da prodajni objekti neće raditi, uz blagdane i neradne dane, niti nedjeljom ne čini se nužnom. Usto, ako je prema podacima fiskalnih računa APIS-a najfrekventniji dan u radu trgovina petak, a virus se širi kapljičnim putem i boravkom većeg broja ljudi u zatvorenim prostorima, tada je bilo više opravdanja da se kao neradni dan (iz epidemioloških razloga) odredi petak kako bi se spriječilo veliko okupljanje ljudi u trgovinama.

Prema ocjeni Ustavnog suda, pri donošenju osporene mjere Stožer nije postupio u skladu s načelom razmjernosti, kao jednim od dvaju načela u skladu s kojima poduzima mjere iz članka 47. ZZP-a, te je zbog toga povrijeđen i članak 16. Ustava.

Valja još navesti da navedena odluka Ustavnog suda nije vezana uz prethodne dvije odluke Ustavnog suda kojima je ukinuo odredbe o načinu rada trgovina nedjeljom (odluka u svezi sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini/2003 - odluka broj: U-I-3824/2003 i odluka u svezi sa Zakonom o trgovini/2008 - odluka broj: U-I-642/2009).

1.3. POSLJEDICE ODLUKE
Navedenu odluku Ustavni sud donio je na temelju članaka 38. st. 2. i 56. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst - u nastavku teksta: Ustavni zakon), dakle na vlastitu inicijativu, što znači da nitko nema pravo na eventualnu naknadu štete zbog utvrđene neustavnosti.

Naime, člankom 58. st. 2. Ustavnog zakona propisano je da jedino fizička i pravna osoba koja je Ustavnom sudu podnijela prijedlog za ocjenu suglasnosti pojedine odredbe drugog propisa s Ustavom i zakonom, a Ustavni sud njezin je prijedlog prihvatio i ukinuo odredbu drugog propisa, ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pravomoćnoga pojedinačnog akta kojim joj je povrijeđeno pravo, a koji je donesen na temelju ukinute zakonske odredbe, odnosno ukinute odredbe drugog propisa, odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka. Ako pak izmjena pojedinačnog akta ne bi bila moguća ili ako pojedinačnog akta nema, tada bi predlagatelj mogao, na temelju članka 59. Ustavnog zakona, tražiti kod nadležnog suda otklanjanje posljedica nastalih zbog povrede njegova prava (do koje je došlo na temelju ukinute odredbe drugog propisa ili zakona) putem naknade štete, u roku do šest mjeseci od dana objave odluke Ustavnog suda u Narodnim novinama.

Dakle, samo u slučaju da je Ustavni sud postupao povodom pojedinačnog prijedloga ili zahtjeva za ukidanje navedene odluke, ta osoba može tražiti izmjenu pojedinačnog akta koji je bio donesen na temelju ukinute odredbe kod nadležnog tijela, odnosno podredno, ako na taj način ne bi bilo moguće ukloniti štetne posljedice, podnijeti zahtjev nadležnom sudu za naknadu štete. Stoga, u ovom slučaju, kada je Ustavni sud postupao na vlastitu inicijativu, a ne temeljem pojedinačnog prijedloga ili zahtjeva za ocjenu suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom, nitko ne može tražiti eventualnu naknadu štete zbog nerada trgovina nedjeljom tijekom dijela travnja i svibnja 2020[1].

1. NOŠENJE MASKI ZA LICE U JAVNOM PRIJEVOZU I JAVNIM OBJEKTIMA

2.1. UVODNO
Ustavni sud rješenjem broj: U-II-3170/2020 od 14. rujna 2020. nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom:

- Odluke o nužnoj mjeri obveznog korištenja maski za lice ili medicinskih maski za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 (Nar. nov., br. 80/20 i 81/20) i

- Odluke o načinu organizacije javnog prometa za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 (Nar. nov., br. 69/20 i 73/20).

Ovdje ćemo iznijeti temeljne razloge za takvo rješenje i načelna stajališta o ljudskom dostojanstvu koje se mora poštovati u ustavnosudskom poretku Republike Hrvatske.

2.2. NAČELNA STAJALIŠTA O PRAVU NA PRIVATNOST I OSOBNI ŽIVOT TE O LJUDSKOM DOSTOJANSTVU
Predlagatelji smatraju nametanje obveze nošenja maske za lice povredom dostojanstva, zlostavljanjem i ponižavajućim postupanjem. Ustavni je sud u više svojih odluka ponovio stajalište da bi neko postupanje potpalo pod domašaj članka 23. stavka 1. Ustava i članka 3. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. – Međ. ug., br. 18/97, 6/99 - pročišćeni tekst, 8/99 - ispravak, 14/02 i 1/06 - u nastavku teksta: Konvencija), to postupanje mora dosegnuti minimalan stupanj težine. Ocjena tog minimalnog stupnja težine uvijek ovisi o okolnostima konkretnog slučaja, kao što su trajanje postupanja, njegove tjelesne i duševne posljedice za žrtvu, a u nekim slučajevima i spol, dob i zdravstveno stanje žrtve (odluke Ustavnog suda broj: U-III-6559/2010, broj: U-IIIBi-268/2020).

Ustavni sud smatra, bez potrebe daljnjeg obrazlaganja, da obveza nošenja maske za lice u situacijama propisanima osporenim odlukama nije doseglo minimalan stupanj težine da bi potpalo pod domašaj članka 23. Ustava odnosno članka 3. Konvencije.Stoga je Ustavni sud tu mjeru ispitao s aspekta članka 35. Ustava, odnosno članka 8. Konvencije, te će ispitao ispunjava li ona zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava.

Ustavni sud smatra potrebnim istaknuti da su na nužnost poštovanja ljudskog dostojanstva i u posebnim okolnostima kakva je nedvojbeno pandemija prouzročena koronavirusom, upozorile razne međunarodne institucije i organizacije koje se bave zaštitom ljudskih prava.

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka dostatno je, primjerice, navesti da je Europski odbor za socijalna prava istaknuo da se pravo na zdravstvenu zaštitu mora štititi stvarno i praktično, a ne teoretski. Pravo na zaštitu zdravlja iz članka 11. Europske socijalne povelje (Nar. nov. – Međ. ug., br. 15/02 - u nastavku teksta: Povelja) nadopunjuje temeljna prava sadržana u člancima 2. i 3. Konvencije i ta prava, koja se odnose na zdravlje i koja su utjelovljena u Povelji i Konvenciji, neraskidivo su povezana. Ljudsko dostojanstvo temeljna je vrijednost i srž pozitivnog europskog prava o ljudskim pravima, a zdravstvena zaštita preduvjet je očuvanja ljudskog dostojanstva.[2] Ustavni sud podsjeća da u odnosu na poštovanje osobnog života država ima negativne i pozitivne obveze.

Negativne obveze obuhvaćaju dužnost države da se suzdrži od miješanja u osobni život pojedinaca, osim u slučajevima propisanima Ustavom i zakonom i u skladu s načelom razmjernosti (članak 16. Ustava), razmatranim u svjetlu pravila koja vrijede u demokratskoj državi (članak 1. stavak 1. Ustava).

Iako je njegova primarna svrha zaštititi pojedinca od arbitrarnog upletanja javnih vlasti u njegov osobni život, članak 35. Ustava nije tu samo radi prisiljavanja države da se suzdrži od takvog upletanja: osim te negativne obveze, mogu postojati i pozitivne obveze države inherentne djelotvornom poštovanju prava na osobni život. Ustavni sud pritom smatra da granice između pozitivnih i negativnih obveza države na temelju članka 35. Ustava nije lako precizno definirati.

Stoga, pri utvrđivanju postoji li takva obveza ili ne, polazi se od razmjernosti koju treba uspostaviti između općih interesa zajednice i interesa pojedinca, pri čemu u oba konteksta država uživa određenu slobodu prosudbe (v. Odluku broj: U-IIIB-3173/2012 od 18. ožujka 2014., Nar. nov., br. 46/14.)

2.3. OBVEZA NOŠENJA MASKI ZA LICE I RAZMJERNOST/NUŽNOST
Slijedom navedenog, u ovom je ustavnosudskom postupku Ustavni sud razmotrio je li mjera, tj. obveza nošenja maski za lice ili medicinskih maski u prijevoznim sredstvima javnog prometa i javnim zatvorenim prostorima razmjerna cilju koji se želio postići, odnosno postoji li prijeka društvena potreba za njihovo donošenje.

Iz očitovanja Ministarstva razvidno je da nametanje obveze nošenja maske za lice nije mjera koja je donesena proizvoljno, već se temelji na znanstvenim i stručnim radovima (tri objavljena istraživanja koja se fokusiraju na učinkovitost nošenja maski)[3], jer pandemija traje već preko šest mjeseci i prošlo je dostatno vremena kako bi se utvrdilo koji su najbolji načini prevencije zaraze koja se prenosi kapljičnim putem. U odnosu na preporuku Svjetske zdravstvene organizacije od 5. lipnja 2020., na koju se neki predlagatelji pozivaju, Ministarstvo je navelo kako se u njoj jasno navodi da se maske koriste kako bi se zaštitile zdrave osobe (koje masku nose kako bi zaštitile same sebe kad su u kontaktu sa zaraženom osobom) ili kao tzv. kontrola izvora (kada masku nose zaražene osobe s ciljem zaštite daljnjeg prijenosa i širenja na druge osobe).

Mjeru nošenja maski treba provoditi zajedno s drugim mjerama poput fizičke distance i higijene, na što se građane kontinuirano upozorava.

Na internetskim stranicama Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (www.hzjz.hr/priopcenja-mediji/tko-ne-treba-nositi-masku-izuzece-od-obveze-nosenja-maske, datum pregleda stranice 30. kolovoza 2020.), objavljene su upute o obvezi nošenja maski za lice i medicinskih maski, ali i upute koje osobe u kojim situacijama ne trebaju nositi maske, tj. izuzeće od obveza nošenja maski.

U tim uputama o izuzećima također je navedeno da se ponekad nakon duljeg nošenja maski mogu javiti promjene na koži lica, posebno za ljetnih vrućina.

Preporuka je u takvim slučajevima dosljedna higijena lica i pravilno nošenje maske (oprati lice nježno sapunom i vodom dva puta dnevno, zamijeniti masku ako je vlažna ili oštećena, nositi masku preko nosa i usta – ne samo preko usta).

U slučaju jače izraženih promjena na koži lica, potrebno je javiti se liječniku obiteljske medicine ili pedijatru.

Imajući na umu razloge kojima je Ministarstvo obrazložilo donošenje osporene mjere, koji se temelje na stručnim i znanstvenim člancima te preporuci Svjetske zdravstvene organizacije, ocjena je Ustavnog suda da nametanje obveze korištenja maski za lice ili medicinskih maski određeno osporenim odlukama Stožera, predstavlja nužnu mjeru poduzetu sa svrhom zaštite zdravlja cjelokupne populacije koja se nalazi na teritoriju Republike Hrvatske. Sagledavajući povremenu neugodu koju obveza nošenja maski za lice ili medicinskih maski može izazivati, u odnosu na ciljeve koji se žele postići, ocjena je Ustavnog suda da osporenom mjerom nije nametnut prekomjeran teret građanima, posebice uzevši u obzir i sljedeću odredbu Ustava:

»Članak 69.

(...)

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi (...)«.

U posebnim okolnostima, kada je nužno poduzeti hitne mjere kako bi se zaštitili životi i zdravlje građana, dakle nedvojbeno i u situaciji kao što je prijetnja na život i zdravlje svih građana izazvana epidemijom bolesti COVID-19, postoji obveza države (nadležnih vlasti) da u skladu sa svojim ovlastima poduzme mjere nužne za zaštitu života i zdravlja građana.

U takvim situacijama javni interes (zaštita života i zdravlja građana) ima prevagu nad pojedinačnim pravima građana te su oni dužni poštovati i postupati prema mjerama (preventivnim, sigurnosnim i sl.) koje nadležna tijela donose kako bi zaštitila živote i zdravlje cjelokupne populacije.

Polazeći od navedenoga, stajališta pojedinaca o neučinkovitosti nošenja maske za lice i njihova odluka da je ne nose, ne može se okarakterizirati kao njihovo pravo na osobni ili individualni izbor, jer potencijalno ugrožavaju druge građane i njihovo pravo na zaštitu života i zdravlja. Stoga ostavljanje građanima prava na izbor može imati teške posljedice za zdravlje i život drugih građana.[4].

Ustavni sud ne dovodi u pitanje pravo predlagateljima da raspravljaju o korisnosti nošenja maske za lice, no ništa u njihovim navodima ne ukazuje na to da su im time povrijeđena ustavna prava, odnosno da Vlada RH nije imala racionalan temelj za donošenje osporenih odluka.

Drugim riječima, zbog snažnog javnog interesa postoji prijeka društvena potreba zbog koje je uvedena obveza nošenja maski za lice.

Zbog svega navedenoga, Ustavni je sud prihvatio da je donositelj propisa ispravno utvrdio sve relevantne čimbenike te, uzimajući u obzir najbolji interes stanovništva s aspekta zaštite zdravlja i života, donio osporene odluke koje su razmjerne cilju koji se želi postići (zaštita zdravlja i života ljudi).

[1]    Razlika je kada Ustavni sud postupa sukladno članku 55. st. 3. Ustavnog zakona, u kojem slučaju svaka fizička i pravna osoba kojoj je povrijeđeno pravo pravomoćnim pojedinačnim aktom donesenim na temelju poništene odredbe drugog propisa (kojom se vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom ili se pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u povoljniji ili nepovoljniji položaj) ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu toga pojedinačnog akta odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka (čl. 58. st. 3. Ustavnog zakona), odnosno ako na taj način ne bi bilo moguće ukloniti štetne posljedice, podnijeti zahtjev nadležnom sudu za naknadu štete, a što ovdje nije slučaj.
[2]    Međunarodna federacija liga za ljudska prava (FIDH) protiv Francuske, žalba br. 14/2003, odluka o meritumu od 3. studenoga 2004., § 31.
[3]    1. Liang, M., Gao, L., Cheng, C., Zhou. Q., Uy, J.P., Heiner, K., & Sun, C. Efficacy of face mask in preventing respiratory virus transmission: a systematic review and meta-analysis. Travel Medicine and Infectious Disease. Available online 28 May 2020, 101751.

  1. Chu. D. K., Akl, E. A., Duda, S., Solo K. et al. Physical distancing, face masks and eye protection to prevent person-to-person transmission of SARS-CoV-2 and COVID-19: a systematic review and meta-analysis. Lancet. Volume 395, ISSUE 10242, P1973-1987, June 27, 2020.
  2. Wang, Y., Tian. H., Zhang, L., Zhang M. et al. Reduction of secondary transmission of SARS-CoV-2 in households by face mask use, disinfection and social distancing: a cohort study in Beijing, China. BMJ Glob Health. 2020 May;5(5):e002794.doi: 10.1136/bmjgh-2020- 002794.),

[4]    Slična stajališta iznesena su i u članku Johna E. Finna, The Constitution doesn`t have a problem with mask mandates, »The conversation«, 28. 7. 2020. kao i u nalogu kojim je odbijen zahtjev za izdavanje privremene zabrane 15. sudskog okruga Okružnog suda u Palm Beachu, Florida, predmet broj: 2020CA006920AXX od 27. srpnja 2020.