Rasprava povodom Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz svibnja 2016. (u nastavku teksta: Nacrt ZPP-a 2016.), zahtijeva ocjenu aktualnog stanja i predloženih izmjena u ostvarivanju zaštite subjektivnih građanskih prava.

Stručna javnost već godinama upozorava na krizu pravnog sustava. Akademija pravnih znanosti Hrvatske upozorila je na očigledne redukcije pravne sigurnosti i teškoće u ostvarivanju vladavine prava.[1]

Među odvjetnicima prevladava mišljenje o redukciji pravne sigurnosti u ostvarivanju pravne zaštite u parničnom postupku.

Pravna nesigurnost manifestira se u nemogućnosti predviđanja primjene prava u pojedinim konkretnim slučajevima. U presudama Europskog suda za ljudska prava naglašava se da je temelj vladavine prava načelo pravne sigurnosti, koje je implicitno sadržano u Konvenciji o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda.[2]

Nizom novela Zakona o parničnom postupku[3] opravdano su redizajnirani mnogi procesni instituti i kreiran velik broj novih pravila, ali je nizom zakonskih intervencija, u cilju ubrzanja postupka, urušena pravna sigurnost i kvaliteta pravne zaštite.

Preuzeti jugoslavenski Zakon o parničnom postupku nije bio oslobođen shvaćanja o javnopravnoj prirodi postupka i određenoj državnoj kontroli zaštite subjektivnih građanskih prava, pa je postupno novelama oslobođen ideološko-političkog sadržaja.

Istovremeno bilo je potrebno u Zakon implementirati međunarodne standarde zaštite subjektivnih građanskih prava i sudske nezavisnosti, ali su određena normativna rješenja, radi ubrzanja postupka, urušila kvalitetu zaštite subjektivnih građanskih prava. 

Parnični postupak mora imati normativnu podlogu s procesnim odredbama koje jamče kvalitetan i siguran put ostvarivanja pravne zaštite. 

Bitno je da procesni propisi jamče pravnu sigurnost i ne ostavljaju prostora mogućim zloporabama, a to su slučajevi kad se ograničavaju prava na kontradiktorni postupak, traženje istine u postupku i izjavljivanje djelotvornih, učinkovitih pravnih lijekova protiv donesenih odluka, jer to otvara prostor arbitrarnom donošenju odluka.

Parnični postupak patio je od sporosti i velikih zaostataka neriješenih predmeta. Spora pravda često postaje nepravda, pa je zakonodavna intervencija, u cilju ubrzanja postupka i smanjivanja broja neriješenih predmeta, bila nužna. No, pri tome je prenaglašen utjecaj procesnih pravila, a zanemaren utjecaj materijalnog prava, uloge i odgovornosti suca i mnogobrojni drugi uzroci neučinkovitosti postupka.

Stoga je pitanje je li učinjenim zakonodavnim intervencijama u parničnu proceduru izabran pravi put.

Cilj parničnog postupka je zaštita povrijeđenih ili ugroženih subjektivnih građanskih prava.

U ostvarenju navedenog cilja zadaća suda je riješiti spor između stranaka o osnovanosti podnesenog zahtjeva pravilnom primjenom prava na pravilno utvrđeno činjenično stanje.

Zaštita povrijeđenih i ugroženih građanskih prava u funkciji je ostvarenja pravnog poretka, iako je, u pravilu, parnica stvar stranaka i njihovih dispozicija.

Pravna zaštita mora istovremeno biti istinita, zakonita i ekonomična. Nadalje, potrebna je koegzistencija između oprečnih ciljeva pravne zaštite, a to je istinitost činjeničnih utvrđenja i koncentracije postupka.

Ostvarenju cilja treba prilagoditi proceduru i organizaciju sudova. Sve to zakonodavac može urediti različitim procesnim oblicima, prema nižim ili višim standardima očekivane kvalitete pravne zaštite. Mogu to biti procesni oblici koji jamče istinitost činjeničnih utvrđenja ili oni koji jamče brzo okončanje postupka.

Međutim, inzistiranje samo na ekonomičnosti i brzini postupanja, kao osnovnom cilju postupka, urušava pravnu sigurnost, koliko god se tvrdi da je u funkciji pravne sigurnosti.

Novela ZPP-a 2013.[4] dualističkim uređenjem prvostupanjskog postupka, propisivanjem prekluzija, ograničila je pravo na kontradiktorno raspravljanje i utvrđenje istinitosti spornih činjeničnih tvrdnji. Proširenjem reformacijskih ovlasti drugostupanjskih sudova i na meritorno odlučivanje, u pravilu, bez kontradiktornog raspravljanja i djelotvornog pravnog lijeka protiv njihovih odluka, dominantan cilj parničnog postupka pretvoren je u što ranije njegovo okončanje. Dajući prednost brzini i koncentraciji postupka imamo i dobivamo odmak od kontradiktornog postupka i istinitog utvrđenja relevantnog činjeničnog stanja, a u korist interesa države za što manjim obvezama i troškovima vezanim uz rad pravosuđa. 

U pitanju je čisti pragmatizam, jer je postupak prilagođen državnom interesu.

Opravdano napuštanje načela materijalne istine nije značilo da je u postupku smanjen standard dokaza i dužnost istinitog utvrđenja spornih tvrdnji o činjenicama, već da je inicijativa za iznošenje činjenica i predlaganje dokaza na strankama. No, sporne tvrdnje o (ne)postojanju činjenica koje su predmet dokazivanja u postupku, moraju i dalje biti na siguran način utvrđene, a stranka koja nosi objektivni teret dokazivanja snosi štetne posljedice, ako sud nije na siguran način utvrdio postojanje odlučne činjenice (čl. 221.a ZPP-a).

Novelom ZPP-a iz 2013. nastojalo se ubrzati postupak podjelom prvostupanjskog postupka na prethodni postupak i glavnu raspravu. Činjenice se moraju iznijeti i dokazi predložiti, u pravilu, do zaključenja prethodnog postupka (čl. 299. st. 1. i 2. ZPP-a).

Dualističko uređenje prvostupanjskog postupka s prekluzijama ograničilo je traženje istine u postupku i mogućnost kontradiktornog raspravlja.

Nemamo više ni stranačku, već samo procesnu istinu, čije utvrđenje ovisi o onome tko je utvrđuje (a to može biti i sudski savjetnik). U pitanju je odstupanje od procesnih vrijednosti, istine i kontradiktornog raspravljanja, koje su se dugo smatrale nepovredivim.

Relativizacija istine u parničnom postupku radi državnog pragmatizma znači rugati se pravnoj profesiji i pravnoj državi.

Usprkos zakonskim ograničenjima utvrđivanja istine, po prirodi, stvari sud ne smije prestati težiti i stremiti utvrđenju istine. U protivnom imamo trijumf pragmatizma, osobni i moralni bankrot suca, jer bez istine nema pravde.

Relativistička ravnodušnost prema urušavanju kvalitete pravne zaštite u parničnom postupku vodi marginalizaciji pravde i time uvodi cijelu pravničku profesiju u duhovnu pustinju, u kojoj se u ime »pragmatizma - državnog razloga« pokušava nadvladati vrijednosni vakuum.

Odstupanje od načela traženja istine i saslušanja stranaka slabi povjerenje građana u pravosuđe, jer nema pravilne primjene mjerodavnog prava bez pravilno utvrđenog činjeničnog stanja.

Do Novele ZPP-a 2013. vrijedilo je načelo jedinstva glavne rasprave od otvaranja do zaključenja. Do njezina zaključenja stranke su mogle iznositi činjenice i predlagati dokaze, ali je sud povodom nepravovremeno iznesenih činjenica i dokaznih prijedloga mogao naložiti stranci da zbog toga nadoknadi trošak koji je time prouzročen.

Navedenom Novelom prvostupanjski postupak podijeljen je na prethodni postupak i glavnu raspravu. Prekluzija iznošenja novota sa zaključenjem prethodnog postupka nije bila najsretnije rješenje. Određivanjem procesnih prekluzija bitno je narušena kvaliteta pružanja pravne zaštite i za složene sporove stvorena neprimjerena pravna nesigurnost zbog nemogućnosti planiranja svih procesnih aktivnosti u trenutku zaključenja prethodnog postupka.[5]

Narušena su načela neposrednosti, kontradiktornosti i utvrđenja istine.

Glavna rasprava samo u funkciji izvođenja dokaza svodi se na monolog jedne i druge stranke, a što je protivno duhu rasprave, koju obilježava dinamično konfrontiranje oprečnih teza u cilju rješenja spora. Raspravljanje se ne može reducirati samo na procesnu građu iznesenu do zaključenja prethodnog postupka.

Procesne prekluzije u velikoj su mjeri i izraz nepovjerenja zakonodavca u sud.

Procesna forma dualističkog uređenja prvostupanjskog postupka, u cilju što bržeg okončanja, potvrđuje nebrigu zakonodavca za pravilnost utvrđenja činjeničnog stanja. To ima za posljedicu ne samo da često procesna istina ne odgovara stvarnosti, nego i javnost ima spoznaju da je presuda nepravilna i nezakonita.

Ne dovodimo u pitanje ekonomičnost i učinkovitost postupka. Afirmacija pripremnog ročišta u pripremi glavne rasprave nije upitna, kao što ne smije biti upitna niti potreba kontradiktornog raspravljanja na glavnoj raspravi, radi pravilnog utvrđenja relevantnog činjeničnog stanja.

Procesne sankcije zbog skrivljenog zakašnjelog iznošenja novota bile su i bile bi racionalnije rješenje od pravne nesigurnosti zbog procesnih prekluzija.

Prekluzija preinake tužbe nakon zaključenja prethodnog postupka (čl. 190. st. 1. ZPP-a), koja je često nužna radi usklađenja tužbenog zahtjeva s rezultatima dokaznog postupka, stvara nepremostive teškoće, pa ni to ograničenje ne zadovoljava jamstva na pravično suđenje iz članka 6. st. 1. Europske konvencije.

Zabrana dvostrukog ukidanja (čl. 366.a ZPP-a), u slučaju nastavka postupka nakon ukidanja odluke, čini prvostupanjski sud ravnodušnim i nezainteresiranim za kvalitetu postupka i odluke.

Kvaliteta sudske odluke je sastavnica kvalitete pravne zaštite i važan aspekt prava na pravično suđenje.

Dakle, nema uvjerljivog opravdanja za radikalno napuštanje austrijskog uzora u uređenju parnične procedure utemeljene na načelima neposrednosti, usmenosti, javnosti i slobodne ocjene dokaza, a u cilju jeftinog i brzog donošenja odluka na osnovi sigurno utvrđenog činjeničnog stanja.

Proširene reformacijske ovlasti drugostupanjski sud koristi u praksi na način da odluke donosi u vijeću na osnovi stanja spisa, bez nazočnosti stranaka i javnosti. Drugostupanjske rasprave se ne provode. Postoji normativni nesklad između zakonom uređenog postupka i njegove praktične primjene. Takav način odlučivanja u drugostupanjskom postupku, u slučaju drukčijih činjeničnih utvrđenja, makar to bilo prema stanju spisa, ne zadovoljava jamstva iz članka 6. st. 1. Europske konvencije, u odnosu na pravo na kontradiktorni postupak. Narušena je pravna sigurnost, jer protiv tako donesenih odluka stranke nemaju prava žalbe, već samo ograničenu mogućnost pobijanja prema uređenju redovne revizije.[6]

Evidentan je pad kvalitete sudovanja u drugostupanjskom postupku zbog širokih arbitrarnih ovlasti odlučivanja prema stanju spisa bez sudjelovanja stranaka.

Ako se presudom žalba odbija, u obrazloženju presude drugostupanjski sud, u pravilu, ne obrazlaže presudu i ne ocjenjuje žalbene razloge, već samo navodi da prihvaća činjenično stanje utvrđeno prvostupanjskom presudom, kao i primjenu materijalnog prava (čl. 375. st. 5. ZPP-a). Ta procesna odredba u kontradikciji je s jamstvom na pravično suđenje i djelotvoran pravni lijek glede jasnog i određenog obrazloženja sudske odluke, u okviru žalbenih razloga, prema činjeničnim i pravnim aspektima konkretnog spora.

Svaki županijski sud u žalbenom postupku može odlučivati protiv odluka svih općinskih sudova.[7] Udaljenost mjesta prebivališta stranke od sjedišta suda, koji odlučuje povodom žalbe, može biti objektivna prepreka ostvarivanju prava na nazočnost sjednicama vijeća i možebitnoj drugostupanjskoj raspravi. Upitno je zadovoljava li navedena zakonska odredba u svojoj primjeni pretpostavke na pravično suđenje iz članka 6. st. 1. Europske konvencije.

Nacrt Novele ZPP-a 2016. produbljuje pravnu nesigurnost glede zaštite subjektivnih građanskih prava, predlaganjem novih prekluzija, skraćivanjem rokova i ukidanjem tzv. redovne revizije. 

Revizija nije ustavna kategorija, ali ako bi se prihvatio koncept mogućnosti izjavljivanja revizije tek po odobrenju Vrhovnog suda Republike Hrvatske, to bi zahtijevalo i bitno poboljšanje pretpostavki za ostvarivanje pravne zaštite u okviru parničnog postupka do pravomoćne sudske odluke.

Premda ciljevi za Nacrt novele ZPP-a 2016. nisu jasno određeni, može se iz predloženog teksta zaključiti da je cilj skraćenje sudskih postupaka i smanjenje broja neriješenih predmeta, te rasterećenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Nacrt redefinira velik broj instituta i uvodi nova rješenja, a da prethodno nije provedena analiza učinka novih rješenja na pravnu sigurnost subjekata postupka.[8]

Nacrt daje široke arbitrarne ovlasti Vrhovnom sudu RH prilikom odlučivanja o dopuštenosti revizije, poglavito imajući na umu poveznice prema sudskoj praksi, koja i nije u širem smislu dostupna.

Ograničenje revizije samo na tzv. izvanrednu reviziju, i to po prethodnom dopuštenju, u biti, ograničava konkretnu zaštitu subjektivnih građanskih prava i dovodi u pitanje osiguranje pretpostavki za pravično suđenje. Planirani iznimno mali broj revizijskih odluka svest će taj pravni lijek na iznimku, radi samo selektivnog osiguranja jedinstvene primjene prava.

Izvanredne se revizije u 95 % slučajeva odbacuju, pa i u konkretnim situacijama kada su razlozi za reviziju opravdani. Sud otklanjanja odlučivanje, s obrazloženjem da naznačeno pravno pitanje nije važno za jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (čl. 382. st. 2. i 3. ZPP-a). Ta važnost, dakle, nema dominantno konkretnu ocjenu, već apstraktnu, tako da konkretno pojedinačno pravo ne uživa zaštitu samu za sebe, već samo u kontekstu, ako bi to bilo generalno važno za zaštitu prava drugih.

Nesumnjivo je da bi Nacrt ZPP-a 2016. trebalo povući, jer je ponovno izostalo sustavno, kvalitetno uređenje pravne zaštite. Potrebno je stručno, pravno-politički pripremiti nacrt novog Zakona o parničnom postupku i urediti pravnu zaštitu na najvišoj razini pravne sigurnosti glede učinkovitosti, kvalitete postupka i odlučivanja.

Promicanje alternativnih metoda, izvansudske, pravne zaštite kao učinkovitijeg puta do pravne zaštite od parničnog postupka, zbog dugogodišnje krize državnog pravosuđa, stvara sumnju u svjesno zapostavljanje parnične procedure kao redovitog puta ostvarivanja pravne zaštite.

Pobornici alternativnih načina rješavanja sporova pokušavaju uveličati krizu pravosuđa, kao nerješiv problem učinkovite pravne zaštite kako bi aktivirali »pravo bez prava« kao put rješavanja sporova putem različitih putova mirenja.

O različitim mirnim putovima rješavanja sporova mislimo sve najbolje, ali njihovo promicanje ne smije biti utemeljeno na neučinkovitosti državnog pravosuđa i normativnim nedostatcima zakonskog uređenja i primjene parničnog postupka.

Sudovi nisu jedino mjesto za rješavanje sporova. Alternativno rješavanje sporova i arbitražu valja koristiti u svim situacijama kad to stranke prihvaćaju i kad je spor takve prirode da treba iskoristiti njihove potencijale.

Međutim, parnični postupak mora biti najkvalitetniji put ostvarivanja pravne zaštite i ne smije spasti na nužno zlo. Paradoksalno je afirmirati alternativno rješavanje sporova na nedostatcima zaštite u sudskim postupcima.

Dakle, nesporno je da oba sustava i njihovo paralelno egzistiranje imaju opravdanje, te se trebaju dopunjavati, a to je i promicanje kulture rješavanja sporova, ali i poticaj reformi sudskih postupaka da budu brzi, jeftini, učinkoviti i kvalitetni.

Novele preuzetog jugoslavenskog Zakona o parničnom postupku prekomjerno su ograničile tradicionalna procesna prava stranaka, kvalitetu pravne zaštite, radi što bržeg okončanja postupka.

Dualistička koncepcija prvostupanjskog postupka, s dva različita poluvremena iste utakmice, dovodi stranke u različite procesne probleme, pa nisu izuzetak procesne situacije kad moraju povlačiti tužbe i podnositi nove tužbe.

Bitno je narušeno načelo pravne sigurnosti zbog navedenih prekluzija.

Razgradnja tradicionalnih procesnih vrijednosti nije samo hrvatski fenomen, već se »duh relativizma« izborio za svoju poziciju u sudskim postupcima, pa sva ta dvojbena ograničenja procesnih prava treba sagledavati u širim okvirima. U pitanju je globalan trend, s kojim se treba znalački nositi i odrediti granice njegova utjecaja na sudske postupke. Država je, u pravilu, neutralna prema stranačkim dispozicijama, ali ne prema procesnim vrijednostima koje svi dijele.

Glavna posljedica urušavanja procesnih vrijednosti je skepticizam u odnosu na istinita činjenična utvrđenja koja su žrtvovana s prekluzijama i drugim ograničenjima procesnih prava, koja imaju samo za cilj, iz pragmatičnih razloga, ubrzanje postupka uz odstupanja od načela postupka koja jamče pravilnost i zakonitost sudskih odluka. To omogućuje svaštarenje u postupku, a što se manifestira u nejedinstvenoj sudskoj praksi županijskih sudova, čija se područja pretvaraju u svojevrsne »feude«.

Nije u pitanju »prevrednovanje vrijednosti«, jer su tradicionalne procesne vrijednosti narušene, a nove nisu utemeljene. U takvoj situaciji sve postaje legitimno, kad se tradicionalni kriteriji i procesne vrijednosti (kontradiktornost i traženje istine i pravo žalbe) dovedu u pitanje. Tada se i navedena dvojbena ograničenja procesnih prava mogu nametnuti od strane zakonodavca, i u praktičnoj provedbi političkih i pravnih elita, kao procesni oblici koji, kao tobože, pospješuju postupak, jer prividno omogućuju najbrži i najekonomičniji put za okončanje postupka.

Pojedinim sudskim odlukama stvara se iluzija uspješnog okončanja postupka, kojima stranka ne samo da nije ostvarila pravnu zaštitu, već mora trpjeti različite negativne posljedice. Umjesto ostvarenja pravne zaštite ostaje trajno nezadovoljstvo i razočaranje sudskim postupkom i njegovim rezultatom, a da s formalnog aspekta sve izgleda da se odvijalo na zakonit i pravičan način.

Umjesto iluzija o ostvarenju pravne zaštite, potreban nam je novi legitimizirani Zakon o parničnom postupku, koji će biti siguran uređeni sustav zaštite subjektivnih građanskih prava.

Narušena pravna sigurnost u parničnom postupku zahtijeva uspostaviti optimalnu ravnotežu između pravnog standarda suđenja u razumnom roku i pravilnog utvrđivanja relevantnog činjeničnog stanja.

[1]Izjava o stanju pravnog sustava Republike Hrvatske nakon ulaska u članstvo Europske Unije Akademije pravnih znanosti Hrvatske, 11. lipnja 2014., https://www.pravo.unizg.hr/apzh/priopcenja?@=6qwq.[2] Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, - proč. tekst, 8/99 - ispr., 14/02 i 1/06).[3] Zakon o parničnom postupku (Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 96/08, 123/08, 57/11, 148/11 - proč.tekst, 25/13, 28/13 i 89/14).[4] Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (Nar. nov., br. 25/13).[5]Šagovac, A., Prekluzija sa zaključenjem prethodnog parničnog postupka, Informator, br. 6388 od 19. listopada 2015.[6] Vidi opširnije Šagovac, A., Drugostupanjski sud u funkciji prvostupanjskog suda u parničnom postupku, Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, Organizator, 2016., str. 665-673.[7] Članak 4. st. 4. Zakona o područjima i sjedištima sudova (Nar. nov., br. 128/14).[8] Nije postupljeno sukladno Zakonu o procjeni učinka propisa (Nar. nov., br. 90/11).