1. UVOD
Zakonom o predstavničkim tužbama (Nar. nov., br. 59/23 – u nastavku teksta: Zakon)¹ u hrvatsko zakonodavstvo unose se odredbe Direktive (EU) 2020/1828 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2020. o predstavničkim tužbama za zaštitu kolektivnih interesa potrošača (SL L 409, 4. 12. 2020. - u nastavku teksta: Direktiva o predstavničkim tužbama). Tom direktivom stavljena je izvan snage Direktiva 2009/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o sudskim nalozima za zaštitu interesa potrošača (SL L 110, 1. 5. 2009. - u nastavku teksta: Direktiva o sudskim nalozima), čije se odredbe nalaze u Zakonu o zaštiti potrošača (Nar. nov., br. 19/22 i 59/23 - u nastavku teksta: ZZP). Direktiva o sudskim nalozima ne omogućava vođenje parnica u kolektivnim potrošačkim sporovima radi samog obeštećenja pojedinačnih potrošača, već je potrošač naknadu štete mogao ostvarivati isključivo u pojedinačnoj parnici.To je zahtijevalo predujmljivanje odvjetničkih troškova i troškova same parnice, što je za brojne potrošače bio odvraćajući faktor zbog kojeg se nisu upuštali u pokretanje parnice radi naknade štete. Stoga je bilo potrebno uspostaviti novi i djelotvorniji procesnopravni mehanizam kojim bi se olakšao pristup pravosuđu radi zaštite kolektivnih interesa potrošača, a što se nastojalo postići već navedenom Direktivom o predstavničkim tužbama koja je između ostalog znatno proširila polje svoje primjene pa obuhvaća čak 66 akata od kojih samo manji broj prenesen u ZZP. Tako se prema Direktivi o predstavničkim tužbama one mogu podnijeti radi povrede potrošačkih prava iz područja financija, prava putnika, zaštite osobnih podataka korisnika elektroničkih komunikacija, turističkih usluga i dr.

Kako Direktiva o predstavničkim tužbama ima isključivo procesnopravnu narav te kako je njezino područje primjene znatno šire od područja zaštite općih materijalnih prava uređenih važećim Zakonom o zaštiti potrošača, odredbe predmetne Direktive prenesene u hrvatsko zakonodavstvo na način kako bi se sveobuhvatno uredilo predmetno područje te izbjegla fragmentacija pravnih pravila u više pravnih propisa iz nadležnosti više tijela. Zakonodavac je napomenuo da je uređenje ovog instituta odredbama Zakona o parničnom postupku (Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11, 148/11 - pročišćeni tekst, 25/13 i 89/14 - Odluka Ustavnog suda RH, 70/19, 80/22 i 114/22 - u nastavku teksta: ZPP) neprikladno jer je za kolektivnu pravnu zaštitu potrošačkih prava potrebno uspostaviti specifičan pravni sustav koji će osigurati žurnost u postupanju, izvođenje dokaza kojima raspolaže isključivo protivna strana i dr.

Stoga, ovim je Zakonom zakonodavac postavio posebna pravila vođenja kolektivnih potrošačkih sporova povodom predstavničke tužbe s ciljem ostvarivanja djelotvornije postupovne zaštite kolektivnih interesa i prava potrošača, čime bi se ostvarila i viša razina pravne sigurnosti kako potrošača tako i trgovaca².

2. PODRUČJE PRIMJENE I DEFINICIJE
U postupku kolektivnih potrošačkih sporova supsidijarno se primjenjuju pravila parničnog postupka pred trgovačkim sudovima³ te je propisano da je postupak hitan⁴.

Zakonodavac na samom početku zakona⁵ definira ključne pojmove pa tako definira pojam predstavničke tužbe kao tužbe za zaštitu kolektivnih interesa potrošača koju je podnio ovlašteni tužitelj u ime potrošača, a kojom traži utvrđenje da je tuženik postupao suprotno odredbama točno popisanih propisa u Prilogu predmetnog zakona, zabranu postupanja koje predstavlja takvu povredu, naknadu imovinske i neimovinske štete i/ili isplatu naknade zbog stjecanja bez osnove prouzročenih tom povredom (što zakonodavac naziva još i mjerama popravljanja štete). Također, pravi se razlika između domaće predstavničke tužbe, odnosno predstavničke tužbe koju je podnio ovlašteni tužitelj u državi članici u kojoj je imenovan, i prekogranične predstavničke tužbe kao predstavničke tužbe koju je podnio ovlašteni tužitelj u državi članici koja nije država članica u kojoj je imenovan. Daje se definicija pojma kolektivni interesi potrošača koji predstavljaju opće interese potrošača te, osobito u predstavničkim tužbama za naknadu štete, interes skupine potrošača.

Potrošač je definiran kao svaka fizička osoba koja sklapa pravni posao ili djeluje na tržištu izvan svoje trgovačke, poslovne, obrtničke ili profesionalne djelatnosti, što je u skladu s definicijom potrošača iz ZZP-a u članka 5. toč. 21.⁶ Isto tako, definiran je trgovac kao svaka osoba koja sklapa pravni posao ili djeluje na tržištu u okviru svoje trgovačke, poslovne, obrtničke ili profesionalne djelatnosti, uključujući i osobu koja nastupa u ime ili za račun trgovca, a ta je definicija u skladu s definicijom trgovca iz ZZP-a, ali zato uža od definicije trgovca iz Zakona o trgovačkim društvima⁷, koja je puno šire postavljena.

3. POSTUPAK POVODOM PREDSTAVNIČKE TUŽBE
Postupak povodom predstavničke provodi se pred trgovačkim sudovima, koji su i prije bili stvarno nadležni za postupke kolektivne pravne zaštite prema ZZP-u⁸. Zakonodavac stvarnu nadležnost trgovačkih sudova opravdava činjenicom da postupke za zaštitu kolektivnih interesa potrošača ne pokreću pojedini potrošači, već su za podnošenje predstavničke tužbe ovlaštena isključivo za tu svrhu određena tijela kao što su pojedina javnopravna tijela, udruge za zaštitu potrošača, ili, pak, komorska ili interesna udruženja trgovaca, dok se s druge strane postupak pokreće uvijek protiv trgovca, odnosno skupine trgovaca pa smatra da je oportunije da se isti postupci vode upravo pred trgovačkim sudovima. Što se tiče mjesne nadležnosti, ona se određuje ili temeljem pravila opće mjesne nadležnosti⁹ ili sukladno području gdje je došlo ili je moglo doći do povrede propisa radi kojih se predstavnička tužba podnosi¹⁰.

Kako se povredama kolektivnih prava i interesa potrošača utječe na prava velikog broja potrošača tako je opravdano propisano žurno postupanje u ovim predmetima jer se njima nastoji osigurati da se postupanje određenog trgovca uskladi s pravom bez nepotrebnog odgađanja. Hitnost u postupanju ogleda se i u propisanim rokovima. Tako je člankom 18. Zakona o predstavničkim tužbama propisano kako se o predstavničkoj tužbi za utvrđenje i zabranu protupravnog postupanja trgovca pripremno ročište mora održati u roku od 30 dana od primitka odgovora na tužbu odnosno isteka roka za odgovor na tužbu, da se odluka u postupcima o privremenim mjerama mora donijeti i otpremiti u roku od 30 dana od pripremnog ročišta te da je prekoračenje toga roka dopušteno samo zbog bitnih razloga, a o čemu je sudac dužan izvijestiti predsjednika suda. Hitnost je propisana i u postupku pred drugostupanjskim sudom koji mora donijeti i otpremiti svoju odluku u roku od 30 dana od dana primitka žalbe.

3.1. OVLAŠTENI TUŽITELJ
Zakon o predstavničkim tužbama propisuje točno tko ima aktivnu legitimaciju pokrenuti te postupke. Tako su ovlašteni tužitelji tijela koja su uvrštena na Popis ovlaštenih tijela za podnošenje predstavničke tužbe (u nastavku teksta: Popis ovlaštenih tijela), a ta tijela mogu biti udruge ili drugi oblici udruživanja udruga (primjerice, savezi udruga za zaštitu potrošača) koji moraju ispuniti točno propisane uvjete¹¹ kako bi ih ministarstvo nadležno za poslove zaštite potrošača stavilo na svoj Popis ovlaštenih tijela koji se objavljuje na mrežnim stranicama ministarstva. Osim tih udruga aktivno legitimirana su i javnopravna tijela u čijoj su nadležnosti zaštita jednog ili više potrošačkih prava, a koji su također stavljeni na Popis ovlaštenih tijela. Nadalje, zakon daje mogućnost i nadležnom sudu pred kojim se vodi postupak da prizna svojstvo tužitelja i drugom tijelu koje ispunjava pretpostavke za ovlaštena tijela za podnošenje domaće predstavničke tužbe koje nije prethodno uvršteno na Popis ovlaštenih tijela, ali se onda to ovlaštenje priznaje isključivo za tu konkretnu parnicu. Prekogranične predstavničke tužbe mogu podnijeti ovlaštena tijela koja su prethodno imenovana u drugoj državi članici u svrhu podnošenja prekograničnih predstavnički tužbi¹². Ovlašteni tužitelji koji zastupaju oštećenike, i to pretežno potrošače u parnicama radi naknade štete mogu im naplatiti simboličnu naknadu koja ne smije prelaziti 5 % vrijednosti naknade štete, ali u svakom slučaju ne smije biti više od 70,00 eura¹³.

Dužnost ovlaštenih tužitelja je da uredno obavještavaju potrošače o predstojećim i postojećim predstavničkim tužbama, što je iznimno bitno kako bi takve predstavničke tužbe bile što uspješnije i kako bi što veći benefit od njih imali potrošači jer se na taj način potrošačima daju informacije temeljem kojih mogu donijeti odluku žele li ili ne sudjelovati u postupku temeljem takve predstavničke tužbe¹⁴.

Što se tiče pasivne legitimacije u ovim postupcima, ona obuhvaća trgovce, ali i čitav niz drugih subjekata čije je postupanje dovelo do povrede odredbi iz Priloga I. ovoga Zakona, pa se tako predstavnička tužba može podnijeti i protiv skupine trgovaca iz istog gospodarskog sektora, komorskih i interesnih udruga trgovaca koje promiču protupravno postupanje ili protiv nositelja pravila postupanja trgovaca kojima se korištenje nepoštene poslovne prakse u smislu Zakona o zaštiti potrošača, kao propisa kojim se uređuje nepoštena poslovna praksa¹⁵. Nadalje, i tuženici su dužni obavijestiti potrošače o podnesenoj predstavničkoj tužbi radi naknade štete koja se vodi protiv njega. Te informacije potrebno je dati pravodobno i tako da se njima obavijeste svi potencijalno povrijeđeni potrošači¹⁶.

3.2. PREDSTAVNIČKA TUŽBA
Postoje tri vrste predstavničkih tužbi: predstavnička tužba za utvrđenje (radi utvrđenja da je tuženik postupao suprotno odredbama propisa točno propisanih u Prilogu I. Zakona o predstavničkim tužbama), predstavnička tužba za zabranu postupanja (radi zabrane postupanja koje predstavlja povredu odredbi prije navedenih propisa ) i predstavnička tužba za naknadu štete (radi naknade imovinske i neimovinske štete i/ili isplate naknade zbog stjecanja bez osnove oštećenicima prouzročenih povredom prije navedenih propisa)¹⁷.

Što se tiče predstavničke tužbe za zabranu postupanja, tužitelj nije dužan navesti iznos štete koju su pretrpjeli oštećenici, kao ni činjenice iz kojih proizlazi namjera odnosno nepažnja tuženika, a također ni oštećenici ne moraju dati ovlaštenje za zastupanje ovlaštenom tužitelju, za razliku od predstavničke tužbe za naknadu štete koja mora sadržavati popis oštećenika koji sadržava imena, prezimena i OIB-e, zajedno s izjavama volje za zastupanje u pisanom obliku, vlastoručno potpisanim te visinu štete koja im pripada.¹⁸

Prije nego što ovlašteni tužitelj podnese predstavničku tužbu za utvrđenje i zabranu postupanja dužan je tuženika prethodno upozoriti da će je podnijeti ako ne prekine s protupravnim postupanjem. Tek po proteku roka od 30 dana od dana dostave prethodnog upozorenja tužitelj je ovlašten podnijeti tužbu. Rok je u odnosu na dosadašnje zakonsko uređenje produljen jer je u članku 116. ZZP-a bio propisan rok od 14 dana. Takvo upozorenje i produljenje roka stavljeno je kako bi stranke probale riješiti spor izvan suda pa je u odnosu na tu svrhu doista bilo potrebno produljiti rok jer rok od 14 dana nije dostatan da bi se spor riješio izvan suda. Zakonodavac u zakonu na više mjesta napominje da je moguća medijacija između stranaka, i to kako prije podnošenja tužbe tako i tijekom samog postupka pred sudom, što je pohvalno. Rješavanje spora medijacijom omogućava strankama da izbjegnu troškove postupka i omoguće rješavanje spora na brz način, no nažalost mentalitet ovih prostora je da se svi sporovi rješavaju pred sudovima, što je u konačnici pogrešno jer time stranke gube vrijeme i energiju te predaju svoje sporove nekom trećem umjesto da sami riješe spor dogovorom na način kako to njima odgovara te potom usmjere svoju energiju i vrijeme na druge pozitivnije stvari.

3.3.  SPECIFIČNOSTI POSTUPKA
Postoji niz specifičnosti ovih parnica. Predstavničkom tužbom može se zahtijevati, između ostalog, naknada štete, i to isključivo onih potrošača koji su izrazili svoju volju da se njihova prava štite na taj način. Svoju volju za zastupanjem potrošači mogu izraziti najkasnije do zaključenja glavne rasprave, u kojem slučaju dolazi do preinačenja tužbenog zahtjeva. Time se osigurava i specificiranje visine tužbenog zahtjeva za naknadu štete¹⁹. No, pritom oštećenici moraju imati na umu da ne mogu biti zastupani u nekoj drugoj parnici koja ima istu činjeničnu i pravnu osnovu protiv istog trgovca niti mogu podnijeti takvu tužbu samostalno²⁰.

Nadalje, valja imati na umu da se te parnice vode pretežno između potrošača i trgovaca pa se često razna dokumentacija nalazi u isključivom posjedu trgovaca, stoga je ovaj Zakon propisao člankom 20. mogućnost suda da naloži drugoj strani ili nekoj trećoj osobi da dostavi te dokaze kad su oni nužni za utvrđivanje činjeničnog stanja, a suprotna strana na njih se pozvala.

Isto tako, u ovim parnicama nije propisan paricijski rok, niti se primjenjuje uobičajeni paricijski rok propisan člankom 328. ZPP-a, već sud sam nalaže u kojem se roku treba izvršiti neka obveza, pri čemu se treba voditi načelom žurnosti, što ima smisla jer je riječ o specifičnim parnicama.

Sud u slučaju osnovanog tužbenog zahtjeva donosi presudu kojom utvrđuje čin povrede, nalaže prekidanje s nekim postupanjem uz usvajanje mjera koje su potrebne da se uklone štetne posljedice te zabranjuje buduće takvo ponašanje, nalaže naknada štete ili nalaže isplatu naknade zbog stjecanje bez osnove. Budući da je iznimno bitno informirati javnost o povredama kolektivnih interesa potrošača, sud ima mogućnost naložiti tuženiku da presudu u cijelosti ili djelomično objavi u obliku koji smatra prikladnim, primjerice da se objavi i prijevod odluke o naknadi štete na službeni jezik države članice u kojoj se nalaze oštećenici ili jeziku države članice gdje se dogodila povreda ili da se objavi izjava koja sadržava ispravak. Navedeno se može odnositi na objavu na mrežnim stranicama trgovca, putem sredstava javnog priopćavanja ili na drugi način.

S druge strane, ako sud odbije tužbeni zahtjev ili odbaci tužbu, tada nalaže ovlaštenom tužitelju da o svom trošku obavijesti oštećenike na koje se pravomoćna odluka odnosi o sadržaju odluke suda, i to putem sredstava koja odgovaraju okolnostima predmeta i u utvrđenim rokovima, a kad je to primjereno, obavješćivanjem svakog oštećenika pojedinačno. Međutim, navedene obveze obavještavanja neće se naložiti trgovcu ako su oštećenici na drugi način obaviješteni o pravomoćnoj presudi ili odobrenoj nagodbi.²¹ Nadalje, sudu se omogućava da izriče sankcije u obliku novčane kazne za svaki dan zakašnjenja izvršenja odluke ako jedna od stranaka ne postupi po privremenoj mjeri ili po tužbi kojom se nalaže prekidanje nekog postupanja odnosno zabrana nekog ponašanja, kao i da naloži objavu presude ili informiranje oštećenika o presudi. Nije propisana visina novčane kazne, no propisana je supsidijarna primjena propisa ovršnog postupka kojima se uređuje izricanje novčane kazne u ovrsi²². Sama pravomoćna presuda povodom predstavničke tužbe može se upotrijebiti kao dokaz u svim drugim predstavničkim tužbama za naknadu štete protiv istog trgovca za istu praksu, pri čemu sadržaj izreke u presudi ima narav neoborive presumpcije, dok utvrđenja navedena u obrazloženju presude sud ocjenjuje sukladno načelu slobodne ocjene dokaza. Zanimljivo je da se zakonom propisuje da je moguće financiranje parnice od treće strane, no tada je potrebno spriječiti sukob interesa kao i negativan utjecaj na zaštitu kolektivnih interesa oštećenih potrošača. Takva treća strana ne smije utjecati na odluke ovlaštenih tužitelja o tužbenom zahtjevu ili sklapanje nagodbe, niti to smije biti konkurent tuženika ili osobe koja je ovisna o tuženiku²³.

Propisana je još jedna specifičnost, a to je mogućnost izdavanja privremene mjere po službenoj dužnosti, a ne samo za zahtjev tužitelja, pri čemu je riječ o privremenoj mjeri zabrane postupanja koje predstavlja povredu, uz uvjet da se tom privremenom mjerom otklanja prijeteća opasnost protupravnog oštećenja ili sprječava nasilje ili otklanja nenadoknadive štete.²⁴ Takva privremena mjera može se donijeti bez saslušavanja protivne stranke. Zanimljivo je da je odredbama ZZP-a bilo propisano da se privremena mjera kojom se nalaže prekidanje određenog postupanja može odrediti bez dokazivanja pretpostavki za određivanje privremene mjere radi osiguranja nenovčane tražbine sukladno propisu kojim se uređuje ovršni postupak²⁵, dok sada to Zakon o predstavničkim tužbama više ne propisuje, već propisuje da se privremena mjera određuje sukladno propisu kojim se uređuje ovršni postupak.

4. ZAKLJUČAK
S danom stupanja na snagu Zakona o predstavničkim tužbama u cijelosti se stavlja izvan snage sustav kolektivne zaštite potrošačkih prava uređen važećim ZZP-om²⁶. Zakonodavac ne uređuje prijelazno razdoblje tijekom kojeg bi se i dalje primjenjivale pojedine odredbe ZZP-a, no propisano je da će se postupci pokrenuti prije stupanja na snagu ovog zakona dovršiti prema odredbama ZZP-a. Nadalje, uz zakon postoji i Prilog I., u kojem se nalazi popis pravnih akata Europske unije koji uređuju materijalna prava potrošača zbog kojih se mogu podnijeti predstavničke tužbe.

Popis uključuje čak 66 akata iz područja, primjerice financija, prava putnika, zaštite osobnih podataka, korisnika elektroničkih komunikacija i turističkih usluga. Iako je postupak povodom tužbi za zaštitu kolektivnih interesa i prava bio uređen i ZPP-om, treba reći da je zakonodavac ovim zakonom podrobnije uredio ovu materiju u odnosu na ZPP, ali i u odnosu na prijašnje odredbe ZZP-a. Pohvalno je da je zakonodavac u situacijama kada trgovci krše propisana pravila postupanja nastojao olakšati potrošačima vođenje postupaka protiv trgovaca koji imaju resurse i vremena voditi dugotrajne sudske postupke, kao i što detaljnije propisati ovu materiju, no praksa će pokazati je li zakonodavac uspio u toj nakani.

* Sutkinja Trgovačkog suda u Zagrebu.
1 Čl. 126. ZZP-a koji više nije na snazi.
2 Konačni prijedlog zakona o predstavničkim tužbama za zaštitu kolektivnih interesa i prava potrošača, svibanj 2023., dostupno na: https://www.sabor.hr/sites/default/files/uploads/sabor/2023-05-04/181502/PZE_453.pdf - posjećeno 7. srpnja 2023.
3 Čl. 3. st. 1. Zakona o predstavničkim tužbama.
4 Čl. 4. Zakona o predstavničkim tužbama.
5 Čl. 5. Zakona o predstavničkim tužbama.
6 Čl. 5. t. 15. ZZP-a: potrošač je svaka fizička osoba koja sklapa pravni posao ili djeluje na tržištu izvan svoje trgovačke, poslovne, obrtničke ili profesionalne djelatnosti.
7 Nar. nov., br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 111/12, 125/2011, 68/2013, 110/15, 40/19, 34/22, 114/22 i 18/23 - u nastavku teksta: ZTD; čl. 3. glasi: Trgovac je osoba koja samostalno trajno obavlja gospodarsku djelatnost radi ostvarivanja dobiti proizvodnjom, prometom robe ili pružanjem usluga na tržištu.
8 Čl. 118. ZZP-a.
9 Kriteriji opće mjesne nadležnosti su sjedište, odnosno podružnica trgovca, a kada je riječ o tuženiku koji nema sjedište već isključivo prebivalište, tada se mjesna nadležnost trgovačkog suda određuje prema prebivalištu tuženika.
10 Čl. 7. Zakona o predstavničkim tužbama.
11 Čl. 9. st. 2. Zakona o predstavničkim tužbama propisuje pretpostavke koje udruga ili drugi oblik udruživanja mora ispunjavati da ih se uvrsti na Popis ovlaštenih tijela pa tako moraju: biti upisani u Registar udruga Republike Hrvatske i u Registar neprofitnih organizacija; biti osnovani radi zaštite jednog ili više prava potrošača uređenih propisima iz Priloga I. ovoga Zakona; aktivno djelovati najmanje 12 mjeseci prije podnošenja predstavničke tužbe; protiv njih ne smije biti pokrenut postupak prestanka postojanja u skladu s propisom o udrugama; voditi transparentno financijsko poslovanje u skladu s propisima o računovodstvu neprofitnih organizacija; uredno ispunjavati ugovorne obveze u provedbi odobrenih financijskih podrški od tijela državne uprave i drugih javnopravnih tijela; uredno ispunjavati obveze plaćanja poreza i drugih davanja prema državnom proračunu i proračunima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave; protiv osobe ili osoba ovlaštenih za zastupanje ne smije se voditi kazneni postupak za kaznena djela koja se progone po službenoj dužnosti; osigurati dokaz o neovisnosti djelovanja i nepostojanju utjecaja osoba koje nisu potrošači, osobito trgovaca, a koje imaju ekonomski interes za podnošenje određenih tužbi; osigurati organizacijske, ljudske, prostorne i financijske resurse za obavljanje osnovne djelatnosti u skladu s financijskim planom i programom rada udruge; moraju biti solventni i na svojim mrežnim stranicama redovito, jasno i razumljivo objavljivati informacije iz ovoga stavka, zajedno s informacijama o izvorima financiranja, svojoj organizacijskoj i upravljačkoj strukturi te strukturi članstva.
12 Čl. 8. Zakona o predstavničkim tužbama.
13 Čl. 29. Zakona o predstavničkim tužbama.
14 Čl. 32. Zakona o predstavničkim tužbama.
15 Čl. 13. st. 2. Zakona o predstavničkim tužbama.
16 Čl. 32. Zakona o predstavničkim tužbama.
17 Čl. 13. st. 1. Zakona o predstavničkim tužbama.
18 Čl. 19. Zakona o predstavničkim tužbama.
19 Čl. 21. i 22. Zakona o predstavničkim tužbama.
20 Čl. 23. Zakona o predstavničkim tužbama.
21 Čl. 24. Zakona o predstavničkim tužbama.
22 Čl. 26. Zakona o predstavničkim tužbama.
23 Čl. 28. Zakona o predstavničkim tužbama.
24 Čl. 17. Zakona o predstavničkim tužbama.
25 Čl. 127. ZZP-a koji je sada brisan.
26 Čl. 114. do čl. 130. ZZP-a