Zakonom o sustavu državne uprave1 propisano je da se unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave uređuje posebnom uredbom. Takvu uredbu Vlada je donijela 10. svibnja 2001. godine (Uredba o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave2 - u nastavku teksta: prijašnja Uredba). U razdoblju koje je uslijedilo sam se sustav državne uprave izmijenio, ustrojeni su središnji državni uredi kao treća vrsta središnjih tijela državne uprave,3 državna uprava je obuhvaćena stalnim povećanjem opsega starih i uvođenjem novih zadaća. U okviru Strategije za reformu državne uprave, s ciljem povećanja učinkovitosti rada uprave i usklađivanjem državne uprave s europskim standardima, utvrđena je potreba za funkcionalnijom unutarnjom organizacijom tijela državne uprave. Stoga je Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 30. prosinca 2010. godine prihvatila novu Uredbu, koja je objavljena tek 9. ožujka 2011. godine, a stupila je na snagu 17. ožujka 2011. (u nastavku tekstu: nova Uredba).4

Prvim člankom nove Uredbe jasno je i puno kvalitetnije nego prije definirano područje primjene Uredbe. Prije svega, odredbe ove Uredbe odnose se na ministarstva, središnje državne urede i državne upravne organizacije (središnja tijela državne uprave). Osim toga, odredbe ove Uredbe na odgovarajući način primjenjuju se i na urede, agencije, direkcije i druge stručne službe Vlade Republike Hrvatske (stručne službe Vlade). Uporabom tih skupnih naziva u cijelom tekstu pridonosi se preglednosti i kratkoći članaka.

Uredbom se utvrđuju načela za unutarnje ustrojstvo, vrste unutarnjih ustrojstvenih jedinica te uvjeti za njihovo ustrojavanje u navedenim tijelima. Osim toga, uređuju se načini upravljanja i planiranja u njima, raspored radnog vremena i uredovno vrijeme za rad s građanima i drugim strankama. Uredba ostavlja mogućnost da se posebnim zakonom ili drugim propisom unutarnje ustrojstvo nekih od navedenih tijela uredi drukčije, pri čemu bi se odredbe ove Uredbe supsidijarno primjenjivale na pitanja koja nisu uređena tim posebnim propisima.

Iako je prijašnja Uredba u svom nazivu imala načela, u samom sadržaju teksta načela nisu bila posebno naznačena. Značajna novina nove Uredbe je upravo jasno, taksativno navođenje i opisivanje šest temeljnih načela za unutarnje ustrojstvo. Takav način isticanja načela u skladu je s nomotehničkim pravilima kakva su prihvaćena u Europskoj uniji, no njihova važnost proizlazi iz jasno utvrđenog okvira, kojeg se adresati moraju pridržavati u svim slučajevima možebitnih nejasnoća. Kako je navedeno u Obrazloženju prijedloga uredbe,5 prilikom njezine izrade, osobito definiranja načela za unutarnji ustroj, uzete su u obzir i preporuke iz završnog izvješća projekta funkcionalne revizije.6 Načela koja uvodi nova Uredba su: načelo racionalizacije, načelo funkcionalnosti, načelo vertikalne i horizontalne povezanosti, načelo harmonizacije temeljnih elemenata unutarnjeg ustrojstva, načelo fleksibilnosti unutarnjeg ustrojstva i načelo dostupnosti.

Najveći problem s kojim se uprava redovito susreće je kako dobro obaviti sve zadaće s utroškom što manje novca. Pitanje učinkovitosti uprave temeljno je pitanje koje se može promatrati s više aspekata, od kojih je jedan organizacijski. Unutarnje ustrojstvo središnjih tijela državne uprave i stručnih službi Vlade treba počivati na ekonomičnoj organizacijskoj strukturi koja omogućava učinkovito obavljanje poslova uz što manje troškova (čl. 5.). To načelo svoje ostvarenje ima u odredbama koje omogućavaju drukčije organizacijske sheme od propisanih u pojedinim opravdanim slučajevima (mogućnost ustrojavanja službe kao samostalne unutarnje ustrojstvene jedinice (čl. 15. st. 4.), mogućnost ustrojavanja odjela kao samostalne unutarnje ustrojstvene jedinice (čl. 17. st. 2.), mogućnost odstupanja od minimalnog broja izvršitelja za ustrojavanje odjela (čl. 22. st. 2.)).

To načelo zahtijeva takvo unutarnje ustrojstvo središnjih tijela državne uprave gdje će se svi poslovi iz njihovog djelokruga dodjeljivati određenim ustrojstvenim jedinicama. Dakako, ako je to potrebno radi opsega posla, jednoj ustrojstvenoj jedinici može se dodijeliti više različitih poslova. Tako se, primjerice, ustrojavaju kabineti, kao posebne unutarnje ustrojstvene jedinice u svim središnjim tijelima državne uprave, a obavljaju određeni krug istovrsnih poslova. S druge strane, ako središnje tijelo državne uprave ima manje od 50 zaposlenih, poslove kabineta mogu obavljati neke druge ustrojstvene jedinice unutar toga tijela. Tom odredbom ujedno se udovoljava i načelu racionalizacije.

Učinkovito i svrhovito djelovanje zahtijeva jasnu podjelu ovlasti, dužnosti i odgovornosti. Svako preklapanje dužnosti rezultira neracionalnim trošenjem ljudskih i materijalnih resursa, dok preklapanje ovlasti dovodi do spora, nejasnoća, multipliciranja linija ovlasti i odgovornosti ili odricanja od odgovornosti. Stoga, to načelo zahtijeva da linije odgovornosti (hijerarhijske linije koje označavaju vertikalnu povezanost) i linije koordinacije i suradnje (hijerarhijske linije koje označavaju horizontalnu povezanost) budu jasno i precizno određene. Prava i obveze građana moraju biti ostvarivana jednako na cjelokupnom području Republike Hrvatske. Stoga je iznimno važno da postoji suradnja između organizacijskih jedinica istog ranga, kao i komunikacija između više i niže rangiranih jedinica, kako bi se standardizirala praksa u rješavanju određenih vrsta upravnih predmeta. Jasnim određivanjem hijerarhijskih linija ujedno se omogućava ostvarenje načela racionalizacije.

Unutarnji ustroj tijela državne uprave polazi od određenih minimalnih standarda kojima mora biti udovoljeno kako bi se svaki pojedinačni organizacijski oblik mogao ustrojiti. Ti standardi odnose se na sljedeće:

Načelo harmonizacije temeljnih elemenata unutarnjeg ustrojstva zahtijeva ujednačavanje navedenih standarda u svim tijelima državne uprave. Smisao toga načela je u sljedećem: svaki državni službenik ima pravo na jednaku plaću za jednak rad odnosno rad jednake vrijednosti.7 Cjelokupan službenički sustav i sustav plaća državnih službenika počiva na razvrstavanju službenika na određena radna mjesta, unutar pojedinih unutarnjih ustrojstvenih jedinica. Jedini način ostvarenja toga načela je pokušaj ustrojavanja jednoobraznih ustrojstvenih jedinica u kojima bi se poslovi određenog stupnja složenosti podjednako vrednovali u svim tijelima državne uprave.

To načelo je naličje načela harmonizacije temeljnih elemenata unutarnjeg ustrojstva, jer predstavlja mogućnosti odstupanja od njega. Vrlo često se tijelima državne uprave prigovara zbog tromosti i nemogućnosti brzog reagiranja na promijenjene okolnosti. U okolnostima stroge hijerarhijske organizacije i strogo propisanih ovlasti za postupanje, gotovo je nemoguće brzo rješavanje novih kompleksnih zadaća uprave. Stoga se ,im načelom osigurava mogućnost utvrđivanja i drukčijih ustrojstvenih jedinica nego što je to Uredbom propisano. Ta mogućnost dopuštena je samo kada je to nužno radi prirode i načina obavljanja poslova u situacijama kada je potrebna primjerenija reakcija tijela državne uprave, pod uvjetom da se ostala načela unutarnjeg ustrojstva poštuju.

Posljednje načelo koje nova Uredba navodi u 10. članku je načelo dostupnosti. To načelo zahtijeva takav organizacijski ustroj tijela državne uprave koji će u najvećoj mogućoj mjeri omogućiti učinkovito zadovoljenje potreba građana. Ostvarenje toga načela nalazimo u mogućnosti ustrojavanja područnih jedinica izvan sjedišta središnjeg tijela državne uprave i ispostava područnih jedinica (čl. 26.) te mogućnosti da samostalni izvršitelji obavljaju poslove iz nadležnosti središnjeg tijela državne uprave odnosno Ministarstva uprave, ako nema uvjeta za osnivanje područnih jedinica i njihovih ispostava.

Vrste i nazivi unutarnjih ustrojstvenih jedinica nisu se mijenjali novom Uredbom. Tako se u ministarstvima mogu ustrojiti: upravne organizacije u sastavu ministarstva (uprave, zavodi i ravnateljstva), službe (sektori), odjeli, odsjeci, pododsjeci i odjeljci, a kao posebne ustrojstvene jedinice ustrojavaju se tajništvo i kabinet ministra. Novina ove Uredbe je mogućnost da se u upravnim organizacijama u ministarstvima, koje su osnovane posebnim zakonima i koje imaju više od tisuću službenika i namještenika, kao posebna ustrojstvena jedinica osnuje kabinet ravnatelja (čl. 11.). Ta mogućnost predviđena je zbog velikog obujma poslova koji mogu postojati u takvoj upravnoj organizaciji, a koji su po prirodi takvi da zahtijevaju posebnu ustrojstvenu jedinicu. Prije svega, misli se na poslove vezane uz predstavke i pritužbe građana, protokolarne poslove, poslove vezane uz odnos sa sredstvima javnog priopćavanja, jačanje horizontalne i vertikalne koordinacije unutar tijela i drugo. U središnjim državnim uredima i državnim upravnim organizacijama, u pravilu, ustrojavaju se: službe (sektori), odjeli, odsjeci, pododsjeci i odjeljci, a kao posebna ustrojstvena jedinica ustrojava se kabinet ravnatelja državne upravne organizacije, odnosno kabinet državnog tajnika središnjeg državnog ureda. U stručnim službama Vlade, u pravilu, ustrojavaju se: odjeli, odsjeci, pododsjeci i odjeljci.

Kako bi se ostvarila zadana načela, osobito načela racionalizacije, funkcionalnosti i fleksibilnosti unutarnjeg ustrojstva, uvjeti za ustrojavanje unutarnjih ustrojstvenih jedinica novom Uredbom nešto su drukčije određeni.

Uvjeti za ustrojavanje upravne organizacije u sastavu ministarstva nisu se mijenjali, one se ustrojavaju za jedno ili više upravnih područja iz djelokruga ministarstva, a mogu se ustrojiti ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje dva odjela u njihovom sastavu (čl. 14.).

Služba (sektor) ustrojava se za obavljanje poslova državne uprave većeg opsega u pojedinom upravnom području. Može se ustrojiti kao unutarnja ustrojstvena jedinica ili kao samostalna unutarnja ustrojstvena jedinica unutar ministarstva. No, novina je u tome što se može ustrojiti i za poslove državne uprave manjeg opsega, pod uvjetom da se radi o osobito složenim poslovima (kao, primjerice, izrada strategija, rad na projektima, izrada prijedloga zakona i drugo). Osim toga, prema prijašnjoj Uredbi služba se mogla ustrojiti samo ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje dva odjela u njezinom sastavu, dok se po novoj Uredbi u okviru službe mogu, ali ne moraju, ustrojavati odjeli.

Odjelje osnovna unutarnja ustrojstvena jedinica u okviru upravne organizacije ili službe koja se ustrojava za pojedino upravno područje manjeg opsega, za više međusobno povezanih poslova državne uprave ili za opće, tehničke i pomoćne poslove većeg opsega i stupnja samostalnosti. Novina u odnosu na prijašnju Uredbu je u mogućnosti da se odjel ustroji kao samostalna unutarnja ustrojstvena jedinica za obavljanje određenih poslova državne uprave, za obavljanje kojih nema uvjeta za osnivanje upravnih organizacija u ministarstvima, odnosno službi u državnim upravnim organizacijama. Takva mogućnost nije predviđena za središnje državne urede (čl. 17.). Prema prijašnjoj Uredbi, osnivanje odjela unutar upravnih organizacija ili unutar službe bilo je moguće samo ako su postojali uvjeti za osnivanje najmanje dva odjela, što sada više nije potrebno.

Ustrojavanje odsjeka, pododsjeka i odjeljaka uređeno je jednako kao i prijašnjom Uredbom, osim što više ne postoje brojčana ograničenja. Naime, prijašnjom Uredbom bilo je određeno da je odsjek moguće ustrojiti unutar odjela samo ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje dva odsjeka, pododsjek se mogao ustrojiti unutar odsjeka samo ako su postojali uvjeti za ustrojavanja najmanje dva pododsjeka, a odjeljak unutar pododsjeka samo ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje dva odjeljka. Takva ograničenja više ne postoje, što uvelike pridonosi fleksibilnosti i racionalnijem unutarnjem ustroju i što bi trebalo spriječiti multipliciranje unutarnjih ustrojstvenih jedinica i smanjenju njihovog broja.8 Značajna promjena koju donosi nova Uredba, jest i broj izvršitelja potrebnih za ustrojavanje pojedinih unutarnjih ustrojstvenih jedinica, sukladno Uredbi o unutarnjem ustrojstvu pojedinih središnjih tijela državne uprave (čl. 22.):

- za ustrojavanje odjela potrebno je najmanje pet izvršitelja, uključujući i načelnika, dok je prijašnjom Uredbom bilo potrebno devet;

- za ustrojavanje odsjeka potrebno je najmanje četiri izvršitelja, uključujući i voditelja, dok je prijašnjom Uredbom bilo potrebno sedam;

- za ustrojavanje pododsjeka potrebno je najmanje tri izvršitelja uključujući i voditelja, dok je prijašnjom Uredbom bilo potrebno pet;

- za ustrojavanje odjeljka potrebno je najmanje tri izvršitelja, uključujući i voditelja, što je identično odredbama prijašnje Uredbe.

Kabinet ministra odnosno ravnatelja državne upravne organizacije, odnosno državnog tajnika središnjeg državnog ureda kao posebna unutarnja ustrojstvena jedinica postojao je i prije, no djelokrug poslova proširen je na poslove koji se odnose na jačanje vertikalne i horizontalne koordinacije unutar tijela (u cilju ostvarenja načela vertikalne i horizontalne povezanosti).

Nova Uredba puno preglednije donosi odredbe o upravljanju unutarnjim ustrojstvenim jedinicama središnjih tijela državne uprave. U članku 27. ove Uredbe, na jednom mjestu, nabrajaju se nazivi čelnika pojedinih unutarnjih ustrojstvenih jedinica, što je prijašnjom Uredbom bilo spominjano u deset različitih članaka. Nazivi su identični onima iz prijašnje Uredbe, s iznimkom čelnika upravne organizacije u sastavu ministarstva (ravnatelj), dok je prema prijašnjoj Uredbi to bio pomoćnik ministra odnosno ravnatelj s položajem pomoćnika ministra. Čelnici unutarnjih ustrojstvenih jedinica su: tajnik ministarstva - upravlja radom tajništva, ravnatelj - upravlja radom upravne organizacije u sastavu ministarstva, pomoćnik ravnatelja upravlja radom službe u sastavu državne upravne organizacije,9 načelnik službe - upravlja radom službe (kada je ona ustrojena kao samostalna unutarnja ustrojstvena jedinica) u ministarstvima i središnjim državnim uredima, načelnik upravlja radom odjela, tajnik kabineta - upravlja radom kabineta, voditelj upravlja radom odsjeka, pododsjeka i odjeljka i pročelnik - upravlja radom područnog ureda središnjeg tijela državne uprave.

U člancima od 28. do 32. nova Uredba donosi detaljan opis poslova za sljedeće rukovodeće i čelne državne službenike: tajnika ministarstva, zamjenike državnog tajnika središnjih državnih ureda, ravnatelje u ministarstvima i pomoćnike ravnatelja državnih upravnih organizacija, zamjenike ravnatelja državnih upravnih organizacija – sve rukovodeći državni službenici, te za čelnike ostalih unutarnjih ustrojstvenih jedinica. 

Osnivanje Stručnog kolegija kao stručnog i savjetodavnog tijela čelniku središnjih tijela državne uprave, prema prijašnjoj Uredbi bilo je predviđeno samo kao mogućnost, a prema novoj Uredbi kao obveza. Sastav i način rada tog tijela čelnik će propisati pravilnikom o unutarnjem redu. Takvo rješenje pohvalno je zbog sve veće kompliciranosti poslova tijela državne uprave, a ujedno će pomoći u ujednačavanju postupanja u sličnim stvarima. Možda bi bilo dobro da je Uredba dala barem osnovne natuknice o tome tko može ili mora biti članom takvog tijela, jer je za sada to pitanje u potpunosti prepušteno čelnicima pojedinih tijela na slobodan odabir. To može rezultirati vrlo neujednačenim rješenjima, a cilj je cijele Uredbe upravo harmonizacija unutarnjeg ustrojstva središnjih tijela državne uprave.

U svim središnjim tijelima državne uprave utvrđuje se godišnji plan rada, koji donosi čelnik. Godišnji plan sadrži, osim prikaza općih zadaća i poslova tijela državne uprave u određenoj godini, kako je to bilo i prije propisano, neke nove podatke, a to su: podaci o ciljevima koji se planiraju ostvariti, a koji proizlaze iz općih i posebnih ciljeva zacrtanih u strateškim planovima za trogodišnje razdoblje koje tijela državne uprave izrađuju sukladno Zakonu o proračunu, te podaci o najznačajnijim rizicima koji mogu utjecati na realizaciju postavljenih ciljeva.

Tjedni i dnevni rasporedi radnog vremena, dnevni odmori i uredovno vrijeme za rad sa strankama uređuju se pravilnikom o unutarnjem redu za svako pojedino tijelo. Obveza je svih središnjih tijela državne uprave javno objaviti podatke o radnom vremenu odnosno o uredovnom vremenu za rad sa strankama (čl. 41.). Središnja tijela državne uprave rade, u pravilu, od 8.30 do 16.30 sati svaki dan, od ponedjeljka do petka, no čelnik tijela može odrediti početak radnog vremena od 7 do 9 sati, ako je to prikladno potrebama službe ili mjesnim prilikama (čl. 38.). U prijašnjoj Uredbi postojala je odredba kojom su se sva državna tijela obvezivala raditi u tijeku radnog dana od 9 do 14 sati, no sada takve odredbe nema, jer je nepotrebna. Naime, značajna novina nove Uredbe je odredba članka 40., koja obvezuje sva središnja tijela državne uprave na takvu preraspodjelu poslova kojom se osigurava uredovno vrijeme za rad sa strankama svakog radnog dana, tijekom trajanja redovitog radnog vremena. Ta odredba znači da središnja tijela državne uprave ne bi više smjela praviti razliku između uredovnog vremena za rad sa strankama i redovitog radnog vremena, već bi rad sa strankama trebao biti prioritet. Zajedno s odredbom prema kojoj se dnevni odmor, gdje je to moguće, mora organizirati tako da rad sa strankama ne bude prekidan u vrijeme za uredovanje sa strankama (čl. 39.) cilj je osigurati građanima i drugim strankama neprekinuto obavljanje poslova u tijelima državne uprave, bez čekanja na povratak službenika s pauze ili čekanja nekog posebnog vremenskog razdoblja za rad sa strankama. Te odredbe ostvarenje su proklamiranog načela dostupnosti. Potpuno su nove i odredbe članka 42. nove Uredbe, kojima se uvode uredovni dani. To su određeni dani u tjednu kada se pojedini poslovi državne uprave obavljaju u mjestima izvan sjedišta središnjeg tijela državne uprave, a koje posebnom odlukom određuje čelnik tijela. Tom se odlukom određuje mjesto i vrijeme održavanja uredovnih dana, a odluka se mora javno objaviti na web stranicama tijela i na druge prikladne načine. Ta je odredba također donesena u cilju ostvarenja načela dostupnosti.

Nova Uredba o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave nomotehnički je vrlo dobro napravljena, pregledna i sistematična. Osim toga, sadržajno donosi značajna poboljšanja u organizaciji unutarnjeg ustrojstva državnih tijela. Od posebne će važnosti biti odredbe kojima tijela državne uprave i usluge koje ona pružaju, postaju lako i potpuno dostupni svim građanima.

1 Zakon o sustavu državne uprave (Nar. nov., br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03 - proč. tekst, 199/03 i 79/07). 2 Nar. nov., br. 43/01 i 8/04.3 Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave, Nar. nov., br. 199/03.4 Nar. nov., br. 29/11.5 Dostupno na: http://www.vlada.hr, pristup 25.ožujka 2011.6 Institut za međunarodne odnose je tijekom 2008. godine u okviru projekta »Funkcionalna preispitivanja i pomoć u restrukturiranju tijela državne uprave i njihovih pomoćnih agencija u Hrvatskoj« proveo istraživanja u deset središnjih tijela državne uprave i pet ureda državne uprave u županijama. Istraživanje je bilo usmjereno na reorganizaciju strukture državne uprave, s ciljem povećanja učinkovitosti, preusmjeravanje funkcija među subjektima, usklađivanje organizacijske strukture sa zadacima i odgovornostima, prilagodba hrvatske uprave europskom administrativnom prostoru te poboljšanje koordinacije u radu tijela državne uprave. Dostupno na: http://www.imo.hr/hr/node/475, pristup 25.ožujka 2011.7 Zakon o državnim službenicima, članak 10., Nar. nov., br. 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08 i 49/11.8 Obrazloženje prijedloga uredbe, dostupno na: http://www.vlada.hr, pristup 25. ožujka 2011.9 Tajnik ministarstva, ravnatelj upravne organizacije u sastavu ministarstva  i pomoćnik ravnatelja rukovodeći su državni službenici, članak 6.a Zakona o sustavu državne uprave, Nar. nov., br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 199/03 i 79/07.