1. Uvod
Pojam upravno-kaznenih mjera (sankcija) uvriježio se posljednjih desetak godina u europskom pravu, a odnedavno su te mjere postale i dijelom hrvatskog pravnog sustava i to na području mjera za sprječavanje zlouporaba tržišta. Osnovno je obilježje upravno-kaznenih mjera u tome da je ovlast za njihovo izricanje dodijeljena regulatornim agencijama.² Konkretno u kontekstu zlouporaba tržišta kao što su trgovanje povlaštenim informacijama i manipulacije tržištem (primjerice, kroz zabranjene dogovore tržišnih subjekata - tzv. stvaranje kartela³) Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja iz 2009. godine⁴ (u nastavku teksta: ZZTN/09) vođenje postupka za utvrđivanje tih povreda i izricanje upravno-kaznenih mjera u Republici Hrvatskoj u nadležnosti je Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja (u nastavku teksta: AZTN). U hrvatskom pravnom sustavu AZTN je jedini regulator ovlašten za takva postupanja, no u okolnostima inflacije regulatornih agencija na različitim područjima,⁵ razmatranje te ovlasti kojom se na određeni način ostvaruje preraspodjela nadležnosti u području tzv. državnog prava kažnjavanja (sustav kaznenog prava u širem smislu koji obuhvaća uz kaznena djela i prekršaje) posebno dobiva na važnosti. 

Trend afirmacije upravno-kaznenih mjera zbog zlouporabe tržišta u pravu Europske unije (u nastavku teksta: EU) započinje 2003. kad je donesena Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća o trgovanju povlaštenim informacijama i manipulacijama tržištem (2003.).⁶ Rasprave o učinkovitosti implementacije nove Direktive dovele su do usvajanja novih pravnih instrumenata koji su izloženi u tekstu (v. infra pod 2.). U Republici Hrvatskoj je, osim ZZTN-a, ta materija podrobnije regulirana Uredbom o kriterijima za izricanje upravno-kaznenih mjera⁷ i Uredbom o kriterijima za oslobođenje ili umanjenje upravno-kaznene mjere.⁸ Uvođenje strukturalno i sadržajno novog modela vođenja postupka i izricanja sankcija za povrede tržišnog natjecanja i proširenje ovlasti regulatorne agencije, obrazloženo je određenim slabostima u postupanju prekršajnih sudova (relativno niske kazne u odnosu na težinu povrede) i, kako je navedeno, »neprimjereno kratkim rokovima zastare prekršajnog progona«.⁹ Iz podataka dostupnih na portalu AZTN-a slijedi da je glavni razlog reforme nedostatna primjena odredbe o mogućnosti izricanja sankcija u visini do 10% godišnjeg prihoda poslovnog subjekta. Zbog toga su prekršaji protiv prava tržišnog natjecanja »prevedeni« u povrede sui generis, a ovlast za vođenje postupka i izricanje upravno-kaznenih mjera dodijeljena je AZTN-u. 

Sve donedavno, pravni instrument kojim je na europskoj razini regulirano uvođenje upravno-kaznenih mjera u nacionalna zakonodavstva država članica bila je Direktiva Europskog parlamenta i vijeća od 28. siječnja 2003. o trgovanju na temelju povlaštenih informacija i manipuliranju tržištem (zlouporabi tržišta). Tom je Direktivom¹⁰ propisana obveza država članica da, ne dovodeći u pitanje nadležnosti sudskih tijela, imenuju samo jedno upravno tijelo nadležno za nadzor primjene Direktive uključujući i vođenje postupka i izricanje upravno-kaznenih mjera (čl. 11.). Ta je obveza argumentirana potrebom da se prevlada postojeće stanje konfuzije koje može prouzročiti veliki broj nadležnih tijela u državama članicama. Stoga je nadležno upravno tijelo dobilo sve nadzorne i istražne ovlasti potrebne za izvršavanje njegovih funkcija (čl. 12.), a ovisno o pravnom sustavu države članice, izvršenje pojedinih radnji (primjerice, pretrage poslovnih prostora) moguće je samo na osnovi naloga sudbene vlasti. 

Praksa u primjeni Direktive i njezina tek djelomična implementacija od strane država članica dovela je do promišljanja o učinkovitosti postojećeg sustava. Uz konstataciju da taj sustav nije održiv i zbog, između ostalog, izražene heterogenosti u nacionalnim pravnim sustavima država članica od kojih neke nisu implementirale Direktivu, 16. travnja 2014. donesena je Uredba 596/2014 Europskog parlamenta i Vijeća o zlouporabi tržišta (Uredba o zlouporabi tržišta).¹¹Tom je Uredbom¹² propisano da se Direktiva iz 2003. stavlja izvan snage s učinkom od 3. srpnja 2016. Istodobno s Uredbom donesena je i Direktiva 2014/57/EU Europskog parlamenta i Vijeća o kaznenopravnim sankcijama za zlouporabu tržišta (Direktiva o zlouporabi tržišta).¹³ Donošenje novog zakonodavnog akta obrazloženo je potrebom osiguranja zajedničkih minimalnih pravila u EU s obzirom na to da »… nisu sve države članice predvidjele novčane administrativne sankcije za trgovanje na temelju povlaštenih informacija i manipuliranje tržištem, a države članice imale su sankcije vrlo različitih visina … usvajanje administrativnih sankcija u državama članicama dosad se pokazalo kao nedovoljno za osiguravanje pridržavanja pravila o sprječavanju zlouporabe tržišta i borbi protiv nje«.¹⁴ Direktivom je utvrđena obveza država članica da do 3. srpnja 2016. za teška (ozbiljna) kršenja, odnosno zlouporabe tržišta propišu kaznenopravne sankcije s visokim novčanim kaznama i zatvorskim kaznama za odgovorne osobe. Kriteriji za utvrđivanje teških kršenja jesu veliki utjecaj na integritet tržišta, stvarnu ili potencijalnu proizašlu dobit ili izbjegnuti gubitak, visinu štete nanesene tržištu ili ukupnu vrijednost financijskih instrumenata kojima se trguje. Ostale okolnosti koje bi se mogle uzeti u obzir su, primjerice, slučaj kad je kazneno djelo počinjeno u okviru kriminalne organizacije ili kad je osoba već prije počinila takvo djelo.¹⁵ Premda se implementacijom obveza iz Direktive države članice načelno ne izuzimaju iz obveze da u nacionalnom pravu predvide administrativne sankcije i druge mjere za kršenja predviđena Uredbom, isključivo je u njihovoj diskreciji odluka o tome hoće li u svojem nacionalnom pravu predvidjeti samo kaznenopravne sankcije za takva kršenja.¹⁶ To znači da države članice, pa tako i Republika Hrvatska, isključivo same odlučuju o tome hoće li zadržati postojeći sustav podijeljenih nadležnosti ili će za sve oblike zlouporabe tržišta osigurati samo kaznenopravne sankcije, bilo kroz kaznenopravni sustav u užem smislu ili širem smislu, koji uz kaznena djela obuhvaća i prekršaje. Rok za promišljanje postojećeg sustava i prilagodbu zakonodavstva navedenoj Uredbi je vrlo kratak jer je do 3. srpnja 2016. potrebno donijeti zakone i druge propise za usklađivanje s Direktivom i o tome izvijestiti Europsku komisiju (čl. 13. Direktive). 

3. Upravno-kaznene mjere zbog zlouporabe tržišta u pravnom sustavu Republike Hrvatske
Prema Zakonu o zaštiti tržišnog natjecanja iz 2003. godine¹⁷ (u nastavku teksta: ZZTN03) AZTN je imao ovlast provođenja postupka u slučaju sumnje da su određenim postupcima ugroženi interesi tržišnog natjecanja, ali nije imao ovlast izricanja sankcija. Naime, na temelju rješenja AZTN-a kojim je utvrđena povreda odredaba Zakona, on je prekršajnom sudu morao podnijeti zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka (kasnije optužni prijedlog) protiv poduzetnika i odgovorne osobe poduzetnika, a isključivo je prekršajni sud imao ovlast kazniti poduzetnika i odgovornu osobu poduzetnika za teške i ostale povrede zakonskih odredaba. Zastara prekršajnog progona nastupala je nakon tri godine (relativna), odnosno šest godina (apsolutna), a identični rokovi bili su propisani i za zastaru izvršenja prekršajnih sankcija. Sustav je korjenito izmijenjen donošenjem novog ZZTN/09 koji je stupio na snagu 15. listopada 2010. Tim je Zakonom AZTN dobio ovlast samostalnog vođenja postupka i izricanja upravno-kaznenih mjera za zlouporabe tržišta. U članku 8. definirani su zabranjeni sporazumi između dva ili više neovisnih poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje, koje kao svrhu ili posljedicu imaju narušavanje tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu. Takvi su sporazumi ex lege ništetni. Temeljem te odredbe i članka 101. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, AZTN utvrđuje postojanje zabranjenog sporazuma, određuje mjere, uvjete i rokove za otklanjanje štetnih učinaka zabranjenog sporazuma i izriče upravno-kaznenu mjeru (čl. 9.). Ovlast vođenja postupka imaju radnici stručne službe - diplomirani pravnici s položenim pravosudnim ispitom, a odluke donosi Vijeće. Za vođenje postupka i utvrđivanje postojanja uvjeta za izricanje upravno-kaznene mjere obvezatan je i radni staž u struci od najmanje četiri godine nakon položenog pravosudnog ispita (čl. 35. st. 4. ZZTN/09). Inicijativu za pokretanje postupka koji je u nadležnosti Agencije, u obliku pisanog zahtjeva, prijedloga, obavijesti, prigovora ili drugog podneska može podnijeti svaka pravna ili fizička osoba, strukovna ili gospodarska interesna udruga, odnosno komora poduzetnika, udruga potrošača, Vlada Republike Hrvatske, središnja tijela državne uprave te tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (čl. 37. ZZTN/09). Na osnovi provedenog postupka u kojem ATZN ima ovlasti koje se izložene u tekstu (v. infra pod 4.), donosi se odluka o upravno-kaznenoj mjeri (sankciji) u maksimalnom iznosu od 10% prihoda poduzetnika ostvarenog u protekloj godini. Iznimno poduzetniku može biti izrečena i tzv. simbolična upravno-kaznena mjera ako u postupku bude utvrđeno da narušavanje tržišnog natjecanja nije bilo značajno, odnosno da nije imalo značajan negativan učinak na tržištu.¹⁸ Postupak izricanja upravno-kaznene mjere podrobnije je reguliran dvjema uredbama koje je donijela Vlada Republike Hrvatske. Uredba o kriterijima za izricanje upravno-kaznenih mjera¹⁹ sadržava odredbe koje reguliraju metodologiju izricanja upravno-kaznene mjere (izračun prihoda poduzetnika, utvrđivanje težine povrede zakona itd.), olakotne i otegotne okolnosti i svrhu izricanja mjere (specijalna i generalna prevencija). Uredbom o kriterijima za oslobođenje ili umanjenje upravno-kaznene mjere propisani su uvjeti pod kojima AZTN može poduzetnika osloboditi od upravno-kaznene mjere ili mu je umanjiti. Svrha oslobođenja poduzetnika od plaćanja upravno-kaznene mjere ili umanjenja upravno-kaznene je potaknuti poduzetnike-sudionike kartela na otkrivanje kartela, odnosno prijavu kartela Agenciji (čl. 1. st. 1. Uredbe).²⁰ Odluke o izricanju upravno-kaznenih mjera AZTN objavljuje na svojim web stranicama (www.aztn.hr). 

4. Postupak prema ZZTN/09 i članak 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe
Glede ovlasti i granica AZTN-a na vođenje postupka i izricanje upravno-kaznenih mjera potrebno je utvrditi prirodu postupka u kojima se te mjere izriču. Drugim riječima, analizom pozitivnog zakonodavstva koje regulira primjenu tih mjera potrebno je utvrditi radi li se, u bîti, o propisima koji reguliraju postupanje u upravnoj ili kaznenoj stvari/optužbi. To je važno stoga što, ako se radi o kaznenoj stvari, zakonodavstvo mora osiguravati sva jamstva koja proizlaze iz članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (u nastavku teksta: EKLJP) (čl. 47. Povelje o temeljnim pravima koja je integralnim dijelom Ugovora o EU, jamstva koja su sadržana u čl. 6. EKLJP-a postala su sastavnim dijelom EU acquisa).

Pri utvrđivanju pravne prirode postupka, ali i inherentne prirode povrede određenog propisa koja, ovisno o okolnostima, može imati karakter upravne ili, pak, kaznene stvari/optužbe, relevantni su kriteriji iz predmeta Engel (1976., Europski sud za ljudska prava, u nastavku teksta teksta: ESLJP). Prvi kriterij je pravna klasifikacija određenog djela u nacionalnom zakonodavstvu, drugi je priroda toga djela, a treći je stupanj težine kazne (sankcije) predviđene za počinitelja. Drugi i treći kriterij su alternativni (v. Tomasović, 2011., par. 20). Drugim riječima, ako se radi o propisima koji su opće prirode koji se primjenjuju prema svima, ako je svrha tih propisa specijalna i generalna prevencija i ako su oni punitivne, a ne tek reparativne (restitutivne) prirode, tada se mjere predviđene tim propisima imaju smatrati kaznama u smislu članka 6. EKLJP-a (usp. Öztürk, 1984., par. 53). Do takvog je zaključka došao i ESLJP kad je u predmetu Menarini (2011.) utvrdio da su mjere koje talijansko zakonodavstvo propisuje za prekršitelje, tzv. »anti-trust« pravila tržišne utakmice (zabrana stvaranja kartela na tržištu), u bîti kazne bez obzira na to što ih izriče regulatorna agencija (administrativno tijelo) i što se prema talijanskom zakonodavstvu one smatraju upravnim mjerama. Standarde ESLJP-a u ovom segmentu u bitnom slijede i sudovi EU.²¹ 

Primjena navedenih kriterija na hrvatski pravni okvir za propisivanje i izricanje upravno-kaznenih mjera za zlouporabu tržišta upućuje na zaključak da se radi o kaznama, odnosno o kaznenoj stvari/optužbi, u smislu članka 6. EKLJP-a. Primjerice, jedan od ciljeva upravno-kaznenih mjera prema članku 60. ZZTN/09 je »odvraćanje drugih poduzetnika od kršenja ZZTN-a«. Taj je cilj dodatno razrađen u članku 10. stavak 1. Uredbe o kriterijima za izricanje upravno-kaznenih mjera: »Kako bi upravno-kaznena mjera ostvarila cilj preventivnog učinka iz članka 1. stavka 2. ove Uredbe, odnosno odvratila samog poduzetnika koji je povrijedio Zakon, ali i sve druge poduzetnike od povrede propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, Agencija može, nezavisno od prihoda koje poduzetnik ostvaruje na mjerodavnom tržištu na kojem je povrijedio Zakon, povećati iznos upravno-kaznene mjere onom poduzetniku koji ima značajnu tržišnu snagu na najmanje dva ili više tržišta, odnosno onome za kojega je Agencija utvrdila da ostvaruje veliki ukupan prihod od obavljanja svih gospodarskih djelatnosti za koje je taj poduzetnik registriran.« Utvrđivanje oblika krivnje kao subjektivne odgovornosti (primjerice, sukladno čl. 8. navedene Uredbe jedna od olakotnih okolnosti kod izricanja mjere je »dostavljeni dokaz poduzetnika Agenciji o tome da je povreda Zakona posljedica nehaja«) kao i duljina zastarnog roka (apsolutna zastara je deset godina što je usporedivo sa srednje teškim kaznenim djelima i znatno dulje od zastare za prekršaje) također indiciraju da se u bîti radi o kaznenoj, a ne upravnoj stvari. Dokaze u prilog tezi da se radi o kaznenoj, a ne upravnoj stvari moguće je naći i u praksi AZTN-a. Premda ZZTN/09 upućuje na analognu primjenu odredaba Zakona o općem upravnom postupku, odnosno Prekršajnog zakona (glede odredaba o javnoj raspravi), u praksi AZTN-a nailazimo i na primjere analogne primjene odredaba Kaznenog zakona, odnosno pravnih shvaćanja Vrhovnog suda Republike Hrvatske u kaznenim stvarima. Tako je, primjerice, u jednom postupku iz 2013.²² zaključeno da se, budući da u trenutku stupanja na snagu ZZTN/09, odnosno 1. listopada 2010. nije nastupila zastara progona počinitelja prekršaja prema ZZTN iz 2003., u predmetnoj stvari primjenjuju novi produljeni rokovi iz članka 71. ZZTN-a. Takvo je stajalište obrazloženo praksom Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji je u dvjema odlukama²³ utvrdio da zastara nije privilegij za počinitelja »… nego institut donesen zbog oportuniteta pa se pitanje primjene blažeg zakona ne postavlja u odnosu na pitanje zastarijevanja … prema tome apsolutna zastara se, ako prema prijašnjem zakonu nije nastupila do trenutka odlučivanja, prosuđuje prema novom zakonu i onda kad je novim zakonom produljen rok zastare, i onda kad bi zastara bila čak novim zakonom i posve ukinuta«. S obzirom na to da se ova Odluka odnosi isključivo na kaznene predmete, očito je da je AZTN na stajalištu da je postupak kojeg provodi u bîti prema svom sadržaju kazneni postupak.

Posljedica takve karakterizacije postupka i upravno-kaznenih mjera koje se u njemu izriču ogleda se u nužnosti poštovanja svih jamstava koja slijede iz članka 6. EKLJP-a i članka 29. Ustava Republike Hrvatske. Valja se, stoga, zapitati je li naš zakonodavac prilikom donošenja ZZTN/09 vodio računa o tim jamstvima? Već i sasvim načelni uvid u ZZTN/09 sugerira negativan odgovor na to pitanje. Ponajprije, ZZTN/09 poduzetnika protiv kojeg se vodi postupak izricanja upravno-kaznene mjere, ZZTN/09 naziva »strankom«, a ne »osumnjičenikom, okrivljenikom ili optuženikom« kojima su zajamčena brojna ustavna prava (prema čl. 29. Ustava -
pravo na branitelja, tzv. konfrontacijsko pravo, pravo da u najkraćem roku bude obaviješten potanko i na jeziku koji razumije o prirodi i razlozima optužbe koja se diže protiv njega i o dokazima koji ga terete, pravo da ima odgovarajuće vrijeme i mogućnost za pripremu obrane itd.). Uporaba takve terminologije dovodi u pitanje mogućnost ostvarivanja spomenutih procesnih garancija, provedbu akuzatornog modela postupka i jednakost oružja. Premda ZZTN/09 osigurava sudsku kontrolu odluke o upravno-kaznenoj mjeri kao i nadzor nad provedbom nekih prisilnih mjera kroz izdavanje sudskog naloga - primjerice pretrage poslovnih prostorija (zapravo se radi o dokaznim radnjama) od strane Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, odredbe toga Zakona u usporedbi s relevantnim kaznenim procesnim zakonodavstvom (Prekršajni zakon, Zakon o kaznenom postupku - u nastavku teksta: ZKP) značajno reduciraju garancije kod poduzimanja tih radnji. Primjerice, ZZTN/09 ne sadržava odredbu o tome da se nenajavljena pretraga mora, u pravilu, provoditi danju što dovodi u pitanje pravo stranke na osobni i obiteljski život (usp. čl. 247. ZKP-a prema kojem se pretraga provodi danju, od šest do dvadeset jedan sat, a iznimno noću). Nadalje, ZZTN/09 ne određuje rok u kojem se mora izvršiti pretraga iz čega slijedi da to ovisi o ocjeni tijela koje vodi postupak i nije podložno sudskoj kontroli (usp. čl. 242. st. 3. ZKP-a koji stipulira da se nalog suca istrage o pretrazi izvršava u roku tri dana od dana izdavanja, a nakon proteka tog roka ne može se više izvršiti). Zakonodavac je u ZZTN/09 također propustio regulirati i uvjete pod kojima se zapisnik o pretrazi i dokaz pribavljen pretragom ne mogu uporabiti kao dokaz u postupku (usp. čl. 250. ZKP-a koji isključuje njihovu uporabu u postupku ako je, između ostalog, pretraga obavljena bez pisanog naloga, bez osobe koja mora nazočiti pretrazi itd.). Glede prava uvida u spis predmeta koji se u kaznenom postupku smatra jednim od temeljnih prava obrane, ZZTN/09 ne osigurava sudsku zaštitu od odluke AZTN-a kojom se odbija uvid u spis predmeta (v. čl. 47. ZZTN/09). U tom je smislu prijeporna i šutnja zakonodavca koji ne precizira razloge za uskratu uvida u spis predmeta iz čega slijedi da ovo pitanje u potpunosti prepušta diskreciji regulatornog tijela (usp. čl. 184.a ZKP-a koji vrlo precizno regulira razloge za odbijanje uvida u spis predmeta). Nadalje, prema članku 47. ZZTN/09, Agencija prije zakazivanja usmene rasprave mora dostaviti strankama obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Tek od zaprimanja te obavijesti stranke imaju pravo uvida u spis. S obzirom na dugi zastarni rok i na nepostojanje odredaba o tome u kojem roku AZTN mora dovršiti postupak tzv. preliminarnog utvrđivanja činjenica, može se dogoditi da stranke pravo uvida u spis ostvare nakon proteka duljeg vremenskog razdoblja. Jamstva iz članka 6. EKLJP-a pretpostavljaju rani uvid u spis predmeta (prema ZKP-u to je, za okrivljenika, nakon što je ispitan) da bi se osiguralo potpuno poštovanje prava obrane. Stoga bi pravo uvida u spis predmeta strankama trebalo osigurati već nakon tzv. očitovanja iz članka 40. stavak 2. ZZTN/09. Glede dokazne inicijative stranaka, članak 48. stavak 3. ZZTN/09 propisuje da stranke u postupku mogu pisanim putem predložiti saslušanje dodatnih svjedoka i izvođenje dodatnih dokaza, no nije precizirano tko i u kojem roku odlučuje o tim prijedlozima. Konačno, načelo javnosti kao temeljno jamstvo prava na obranu u potpunosti je isključeno radi zaštite poslovne tajne. 

S aspekta načela ne bis in idem problematična je i odredba članka 65. stavak 5. ZZTN/09 prema kojoj »izricanje upravno-kaznene mjere … nije od utjecaja na kaznenu odgovornost osobe kojoj je ta mjera izrečena«. S obzirom na kazneni karakter upravno-kaznene mjere, zakonodavac je propisivanjem ove odredbe doveo u pitanje poštovanje načela ne bis in idem zbog čega je Republika Hrvatska u nekoliko navrata proglašena odgovornom od strane ESLJP-a (v. predmete Maresti i Tomasović). Da će na tom području u praksi biti vrlo teško izbjeći prigovore kršenja načela ne bis in idem potvrđuje i odluka zakonodavca da jedan oblik zabranjenog sporazuma kao svojevrsni lex specialis inkriminira u članku 254. KZ-a. Radi se o kaznenom djelu zlouporabe u postupku javne nabave. Počinitelj je tko u postupku javne nabave stavi ponudu utemeljenu na zabranjenom dogovoru između gospodarskih subjekata koji ima za cilj da naručitelj prihvati određenu ponudu. Radnja počinjenja tog kaznenog djela nedvojbeno predstavlja zabranjeni sporazum definiran člankom 8. ZZTN/09, a da između tog kaznenog djela i zaključivanja zabranjenih sporazuma prema ZZTN/09 postoji preklapanje lako je zaključiti i iz obrazloženja uz Konačni prijedlog KZ-a u kojem je, između ostalog, navedeno da »… ako je počinitelj već bio kažnjen upravno-kaznenom mjerom Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, sud može to uzeti kao olakotnu okolnost pri odmjeravanju kazne.«²⁴ U svjetlu nove Uredbe iz travnja 2014. koja izričito obvezuje države na poduzimanje svih potrebnih mjera da bi se osiguralo poštivanje načela ne bis in idem (v. supra pod 2) takvo je tumačenje, u najmanju ruku, sporno. 

5. Zaključak
Obveza usklađivanja hrvatskog zakonodavstva s Uredbom 596/2014 od 16. travnja 2014. dobra je prigoda za promišljanje postojećeg sustava vođenja postupka i izricanja sankcija za slučaj zlouporabe tržišta. Rok za implementaciju je 3. srpnja 2016. Hrvatski zakonodavac mora odlučiti hoće li zadržati postojeći sustav dihotomije na zlouporabe tržišta koje su u nadležnosti AZTN-a i teže oblike povreda koje su u nadležnosti kaznenog pravosuđa ili će na sve zlouporabe tržišta reagirati isključivo instrumentima kaznenog pravosuđa (uključujući i prekršajno sudovanje kao što je bilo do stupanja na snagu ZZTN/09). Niti jedan od modela nije idealan. Disfunkcionalnosti sustava sankcioniranja zlouporaba tržišta kroz prekršajni postupak (dugotrajnost postupka, zastara, kazne nerazmjerno niske s težinom povreda) moguće je, ako ne sasvim otkloniti, onda sasvim sigurno ublažiti specijalizacijom sudaca, njihovom daljnjom izobrazbom, revizijom propisa o sudačkoj normi i sl.

U sustav bi trebalo ugraditi niz jamstava i procesnih garancija o kojima je bilo riječi u ovom članku. Pritom bi svakako trebalo voditi računa i o standardima Ustavnog suda Republike Hrvatske koji inzistira na »ustavnopravno prihvatljivom načinu povlačenja granice između administrativnog i kaznenog … jer se radi o temeljnim načelima na kojima se ustrojava i gradi ustavni poredak Republike Hrvatske«.<sup>25

* Članak je napisan u okviru projekta »Novi hrvatski pravni sustav« Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. 
2 O regulatornim agencijama i upravnosudskom nadzoru nad njihovim radom v. Čulinović Herc-Zubović, Upravnosudski nadzor nad nezavisnim regulatornim agencijama: aktualnosti u postupcima, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, vol. 50, 2/2013., str. 371-392. 
3 Karteli su, u pravilu, tajni horizontalni sporazumi između dva ili više neovisnih poduzetnika ili odluke udruženja poduzetnika ili usklađeno djelovanje poduzetnika koji svi djeluju na istoj razini proizvodnje, odnosno distribucije, a imaju svrhu narušavanje tržišnog natjecanja između konkurenata, putem međusobnog utvrđivanja kupovnih ili prodajnih cijena, podjele tržišta i kupaca, ograničavanjem proizvodnje i/ili prodaje i tehnološkog razvoja, dogovorom o sudjelovanju u postupcima javne nabave i slično, a posljedica kartelnih sporazuma je štetan učinak na potrošače u smislu povećanja cijena i smanjivanju izbora robe i/ili usluga. Čl. 2.g Uredbe o kriterijima za izricanje upravno-kaznene mjere (Nar. nov., br. 129/10). 
4 Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (Nar. nov., br. 79/09 i 80/13). 
5 Kritički o tome v. Smerdel B., Regulatorne agencije: u povodu Nacionalnog programa za suzbijanje korupcije, Informator, br. 5432/2006., str.1-3. 
6 Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on insider dealing and market manipulation (market abuse), Official Journal L 096 , 12/04/2003 P. 0016-0025. 
7 Supra bilj. 2. 
8 Uredba o kriterijima za oslobođenje ili umanjenje upravno-kaznene mjere (Nar. nov., br. 129/10). 
9 V. Novi Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja - Agenciji nadležnost za izricanje kazni, http://www.versiclawoffice.hr/hr/novosti-u-hrvatskom-pravnom-okruzenju/6/novi-zakon-o-zastiti-trzisnog-natjecanja-agenciji-nadle%C5%BEnost-za-izricanje-kazni, 30. 8. 2014. 
10 Direktive su akti koji glede rezultata koji se njima ostvaruje obvezuju svaku državu članicu kojoj su upućeni, ali ostavljaju nacionalnim vlastima izbor forme i metode, izv. http://www.entereurope.hr/page.aspx?PageID=25, 30. 8. 2014. 
11 Regulation 596/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 on market abuse (market abuse regulation) and repealing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council and Commission Directives 2003/124/EC, 2003/125/EC and 2004/72/EC, Official Journal of the European Union, 12. 6. 2014., L 173/1. 
12 Uredbe su akti čija je svrha ujednačivanje prava država članica, tj. zamjena postojećih nacionalnih pravnih normi u svim državama, zajedničkom europskom. Zbog toga uredbe ne treba, točnije ne smije, ugrađivati u nacionalno pravo, već se one primjenjuju izravno kao europski akti temeljem objave u Službenom listu EU, izv. http://www.entereurope.hr/page.aspx?PageID=25, 30. 8. 2014. 
13 Directive 2014/57/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 on criminal sanctions for market abuse (market abuse directive), Official Journal of the European Union, 12. 6. 2014., L 173/179. 
14 Supra bilj. 10. 
15 Ibid. 
16 Bez obzira na konačnu odluku o modelu sankcioniranja zlouporaba tržišta, države moraju osigurati da izricanje kaznenopravnih sankcija u skladu s Direktivom i administrativnih sankcija u skladu s Uredbom ne dovede do kršenja načela ne bis in idem. Također je potrebno osigurati poštivanje procesnih prava osumnjičenika ili okrivljenika u kaznenom postupku. 
17 Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (Nar. nov., br. 122/03 i 79/09). 
18 Simbolična upravno-kaznena mjera u iznosu od 50.000,00 kuna izrečena je poduzetniku koji je sklapanjem zabranjenih sporazuma sa svojim ovlaštenim serviserima ograničio tržišno natjecanje na mjerodavnom tržištu rezervnih dijelova i pružanja usluga popravka i održavanja vozila marke KIA na teritoriju Republike Hrvatske, u razdoblju od 1. siječnja 2006. do 2. prosinca 2010. Izv. http:www.aztn.hr, 30. 8. 2014. 
19 Supra bilj. 2. 
20 Supra bilj. 7. 
21 O tome v. de Moor-van Vugt A., Administrative Sanctions in EU Law, Review of European Administrative Law, 2012., vol. 5, str. 5-41. 
22 V. Rješenje UP/I 034-03/12-03/004 od 13. svibnja 2013. 
23 I Kž-256783 i Kzz 5/1998-2. 
24 Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske, Obrazloženje uz Konačni prijedlog Kaznenog zakona, Zagreb, rujan 2011. 
25 U-I/2414/2011, Nar. nov., br. 126/12.</sup>