I. Uvod

Reforma uprave u Republici Hrvatskoj, započeta početkom prošloga desetljeća, koja traje već skoro deset godina i u okviru koje je početkom 2001. donesen novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, još uvijek nije okončana, niti se nazire njen skori završetak.

Teritorijalno ustrojstvo u kojemu su uspostavljene dvije razine samouprave (ako zanemarimo mjesnu samoupravu), te su županije te gradovi i općine na nižoj razini, još uvijek nije redefinirano.

Procesi regionalizacije se sve više razvijaju u svijetu, u okviru upravljanja globalnim, regionalnim i lokalnim međuovisnostima, nameću preispitivanje postojeće županije i uspostavu pravih regionalnih jedinica, a fiskalna nemoć malih općina i gradova nameće preispitivanje broja tih jedinica lokalne samouprave i njihovih ovlasti.

Uvođenje načela supsidijarnosti kao temeljnog načela za određivanje djelokruga jedinica lokalne samouprave, iziskuje daljnje izmjene zakona te, sukladno tome, i promjenu sustava financiranja lokalne i regionalne samouprave (autor će koristiti samo izraz regionalna samouprava, zbog kraćenja teksta, ali i zbog toga što smatra da izraz područna uopće ne odgovara značenju regionalna) i jačanje njihovih izvornih prihoda.

Upravljački sustav u jedinicama lokalne i regionalne samouprave, kojemu je funkcija, kao i svakom drugom, povezivanje više ljudi u obavljanju nekih poslova u okviru određenih pravila koja definiraju metode i procese, te u okviru određenih interesa kojima treba služiti, također je važna komponenta funkcioniranja jedinice lokalne i regionalne samouprave, naročito s pozicije djelotvornosti i učinkovitosti rada, participacije u odlučivanju i nadzora nad izvršnom vlasti.

Različite definicije odlučivanja i upravljanja grupiraju se u dvije skupine. U većoj, autori izjednačavaju te pojmove, a u manjoj prave razliku između ta dva pojma. Prema prvoj, odlučivanje je temelj upravljanja, njegova suština, upravljanje je donošenje odluka. I proces odlučivanja, a to su faze inicijative, pripreme odluka, donošenja odluka, realizacije odluka i nadzor nad realizacijom odluka, ukazuje na izjednačavanje s funkcijom upravljanja. Prema drugoj, upravljanje je širi pojam od odlučivanja. Autor se priklanja stajalištima da između upravljanja i odlučivanja treba staviti znak jednakosti, jer se upravljanje može realizirati samo kroz odlučivanje, na bilo kojoj razini i u bilo kojem dijelu sustava.

Predmet razmatranja bit će upravljački sustav ili sustav odlučivanja u jedinicama lokalne i regionalne samouprave. Taj je sustav mijenjan posljednjim zakonom. Provedene promjene odnose se na predstavnička i izvršna tijela jedinica lokalne samouprave i, u odnosu na raniji zakon, drukčije uređuju određena pitanja. Kratko razdoblje primjene novoga zakona nije dostatno za cjelovitu analizu primijenjenih rješenja, ali je dostatno za elaboraciju određenih problema i prijedloge određenih rješenja.

Upravljački sustav u jedinicama lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj ovisni o maloj (do 3000, a može i do 10000 stanovnika) ili o većoj jedinici. U većim je jedinicama utemeljen na načelu diobe vlasti i konfiguriran je od predstavničkoga tijela, kao “legislativnog” tijela, izvršnog dužnosnika - općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, i kolegijalnog izvršnog tijela - poglavarstva. U malim je jedinicama primijenjeno načelo jedinstva vlasti i u njima se ne biraju izvršna tijela. U tom je sustavu i profesionalni upravni aparat za obavljanje upravnih poslova, te trgovačka društva i ustanove za obavljanje poslova na području komunalnih i društvenih službi. Trgovačka društva i ustanove su samostalne pravne osobe sa svojim upravljačkim sustavom koji ovdje nećemo razmatrati.

Cilj je reforme uspostava djelotvorne i učinkovite lokalne i regionalne samouprave. To znači uspostavu lokalne samouprave koja će kvalitetno, pravodobno i u skladu s očekivanjima zadovoljiti potrebe građana i drugih subjekata, a sa što manje troškova.

Racionalizacija upravljačkog sustava u jedinici lokalne, odnosno regionalne samouprave, dio je takve cjelovite reforme i uz provedbu ranije spomenutih potrebnih promjena, uvjet je da se postigne postavljeni cilj.

Bilo koji poslovni sustav da bi uspješno funkcionirao, mora imati jasno utvrđene funkcije pa tako, u ovom slučaju, i jedinice lokalne i regionalne samouprave.

Da bi bilo koji upravljački sustav poslovnog sustava uspješno funkcionirao, moraju biti jasno definirane ovlasti pojedinih njegovih dijelova.

Funkcije jedinica lokalne i regionalne samouprave proizlaze iz njihova djelokruga utvrđenog ustavom, zakonom, statutom jedinice i drugim propisima.

Funkcije pojedinih dijelova upravljačkog sustava proizlaze iz nadležnosti pojedinih tijela jedinica utvrđenih zakonom, statutom jedinice ili drugim propisom.

Zakonom utvrđena rješenja u svezi s funkcioniranjem jedinica lokalne i regionalne samouprave utječu na racionalnost sustava i na njegovu djelotvornost i učinkovitost. Stoga se u ovome radu ukazuje na mogućnosti i drugačijega pristupa u definiranju institucija sustava, nikako s pozicija isključivosti kao najboljih rješenja, već kao sugestije da se u tom mnoštvu elemenata koji utječu na poslovanje, razmotre i drukčija gledišta. I to primarno, s praktične strane njegova funkcioniranja.

II. O ovlastima jedinica lokalne i regionalne samouprave

Budući da je istaknuto od kolike je važnosti za svaki poslovni sustav određenje njegovih funkcija, nužno je provjeriti jesu li funkcije jedinica lokalne i regionalne samouprave jasno definirane. .

Ranije je zakonsko rješenje bilo utemeljeno na načelu enumeracije, prema kojem je u samoupravnom djelokrugu jedinice moglo biti samo ono što joj je bilo izričito dano u djelokrug Ustavom ili zakonom. Presumpcija je išla u korist tijela državne uprave.

Sadašnje je uređenje djelokruga jedinica promijenjeno. Ustavom Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.) je uvedena, opća klauzula prema kojoj je presumpcija u korist jedinica lokalne samouprave, koje obavljaju sve poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana te načelo supsidijarnosti, prema kojem, prilikom dodjeljivanja tih poslova, prednost moraju imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Smatramo da je samim Ustavom napravljena određena pomutnja u odnosu na djelokrug jedinica. Nakon uvođenja opće klauzule uz koju se navode područja djelokruga, ali to se ne ocjenjuje ograničavajućim, jer se navode pod “a osobito”, što znači može i šire od toga, uvodi se odredba prema kojoj se poslovi lokalnog i regionalnog djelokruga uređuju zakonom, što otvara nedoumice, uvodi li se princip enumeracije.

Da je tome tako, proizlazi i iz Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/01 - vjerodostojno tumačenje). Njime je utvrđeno da tijela jedinica lokalne samouprave obavljaju sve one poslove od lokalnoga značaja koji nisu zakonom dani u nadležnost tijela državne uprave (opća klauzula), te da se zakonom mogu utvrditi poslovi koje jedinica mora i može obavljati (princip enumeracije). Nije li ovo posljednje narušavanje ustavom zagarantirane samostalnosti jedinica?

Ovdje se ne želi razmatrati o razlozima koji su naveli na takvo uređenje (male jedinice i sl.). Ono što se ovdje želi naglasiti jest to da niti nakon donošenja ustavnih promjena i novog sustavnog zakona nije promijenjen način razmišljanja o definiranju djelokruga jedinica. Umjesto da su samostalne u obavljanju poslova iz lokalnoga djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana i dalje se čeka na zakone koji će im definirati poslove, umjesto da se tim zakonima definiraju poslovi tijela državne uprave i drugih subjekata, a da svi drugi lokalni poslovi budu u djelokrugu jedinice. To bi trebao biti pristup i u tom bi se pravcu trebalo dalje razvijati.

Stoga, najvažniji dio, funkcije poslovnoga sustava - jedinica lokalne i regionalne samouprave, nije jasno normativno uokviren, izmiješana su različita načela, a to dovodi do različitih pristupa u posebnim zakonima, pa time i do različitog razvijanja pojedinih dijelova sustava.

Uz to, ono što je potrebno naglasiti, s obzirom na to da uprava postaje sve složenija, da se društvo sve više diferencira, da su očekivanja i zahtjevi građana i drugih subjekata prema upravi sve veći, jest to da će se funkcije jedinica lokalne i regionalne samouprave zasigurno morati i dalje razvijati, odnosno povećavati. U tom će se smislu morati revidirati odnos između državne i lokalne samouprave na lokalnoj razini.

Ono što je bitno za upravljanje jest činjenica da bi jedinice lokalne i regionalne samouprave trebale jasno znati što su im funkcije, bilo određene zakonom, bilo određene statutom i drugim općim aktima jedinice, te da za te funkcije imaju i dostatne izvore prihoda.

Jer, kakva je to lokalna samouprava bez ovlasti i bez sredstava!

III. O predstavničkim tijelima jedinica lokalne i regionalne samouprave

U upravljačkom sustavu lokalnih i regionalnih jedinica najviše tijelo je predstavničko tijelo čiji su članovi izabrani na općim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem i to: u općini i u gradu - općinsko, odnosno gradsko vijeće, a u županiji - županijska skupština, kao “zakonodavno” tijelo na lokalnoj razini, koje donosi opće akte u okviru djelokruga jedinica lokalne, odnosno regionalne samouprave, te obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom i statutom jedinice.

Predstavnička tijela naših jedinica lokalne i regionalne samouprave, kao predstavničko tijelo na državnoj razini, jednako su sastavljena, uglavnom, od članova političkih stranaka i političke su arene za određene stranačke aktivnosti. Samo je manji dio članova predstavničkih tijela nestranački i dolazi s nezavisnih izbornih lista.

Višestranačka se struktura odražava u cijelosti na rad predstavničkoga tijela na njegovim sjednicama, u sastavu i radu njegovih radnih tijela te klubova stranaka koji zauzimaju stajališta o pitanjima u prijedlogu dnevnog reda sjednice.

U okviru reforme lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj predstavničkom tijelu nije poklonjena posebna pozornost, a promjene što su provedene odnose se, uglavnom, na veličinu predstavničkih tijela, iako postoje i druga otvorena pitanja, kao što su:

a) o nazivima predstavničkih tijela

Na samom se početku razmatranja o predstavničkim tijelima postavlja pitanje zbog čega su različiti nazivi za predstavnička tijela s obzirom na razinu jedinice lokalne ili regionalne samouprave?

Zašto je u općini i gradu vijeće, a u županiji skupština? Postoji li neka suštinska razlika utemeljena na tradiciji, stupnju i veličini jedinice?

Bez obzira na jezično bogatstvo i tradicionalne razloge, te na razliku utemeljenu na stupnju i veličini jedinice, ocjenjuje se da je, jednako kao i u drugim sustavima širom svijeta, racionalnije uvesti jedinstvene nazive za istovrsne institucije, jer nikakav racionalni razlog ne opravdava postojeću terminološku razliku. Stoga, bilo bi normativno i praktično racionalnije da se predstavničko tijelo i u općini i u gradu i u županiji zove vijeće, a njegovi članovi vijećnici.

b) o ovlastima predstavničkih tijela

Ista se problematika, navedena uz funkcije jedinice lokalne i regionalne samouprave, proteže i na pitanje funkcija predstavničkog tijela.

U duhu drukčijeg sagledavanja djelokruga jedinica, otvara se i drukčije poimanje funkcija pojedinih dijelova upravljačkoga sustava jedinica, pa tako i predstavničkog tijela. Budući da je jedinica samostalna u obavljanju poslova iz samoupravnoga djelokruga, mogao bi se razviti niz novih poslova, naravno hipotetski gledano, jer je to sve vezano i uz financijske izvore sredstava, pa tako i novi poslovi za predstavničko tijelo, naravno, u okviru grupa funkcija utvrđenih zakonom.

Zadaće predstavničkih tijela ostale su iste i u novom zakonu, a mogu se ukratko grupirati u:

1. definiranje politike i programa,
2. uređivanje odnosa u lokalnoj ili regionalnoj zajednici kroz regulatornu funkciju,
3. definiranje upravnoga ustrojstva, ako ono već nije definirano zakonom, kao što je to učinjeno za jedinice do 8000 stanovnika,
4. nadzor nad izvršnom vlasti,
5. evaluacija, ocjena učinkovitosti i djelotvornosti pojedinih programa i unapređenje pojedinih dijelova sustava.

U okviru drukčijeg poimanja o funkcijama, u okviru kojega je jedinica samostalna u obavljanju poslova od lokalnog značaja, može se sagledati da bi se regula-torna funkcija predstavničkih tijela mogla značajno proširiti.

Vjerojatno je procijenjeno da su odredbe zakona kojima se uređuju ovlasti predstavničkih tijela relativno dobre, pa se nisu mijenjale. Međutim, možda nije loše razmišljati i o nekim drugim ovlastima koje ona dosad nisu imala, a treba obratiti pozornost i na neke neujednačenosti u našim propisima glede uređivanja odnosa.

U našem je zakonodavstvu primijećena različita, neujednačena, praksa zakonskoga povjeravanja ovlasti za uređivanje odnosa u jedinicama lokalne samouprave, pa se nekim zakonima određene ovlasti povjeravaju predstavničkome tijelu, a nekim se zakonima takve iste ovlasti ili druge za koje je nedvojbena nadležnost predstavničkog tijela, povjeravaju poglavarstvu koje je izvršno tijelo (npr. osnivanje ustanova i si.). Neophodno je osigurati ujednačeni pristup pri uređivanju spomenutih ovlasti u našem zakonodavstvu. Izvršno bi tijelo trebalo donositi samo provedbene propise i imati izvršne ovlasti, a predstavničko bi tijelo trebalo donositi niz propisa kojima se uređuju odnosi u jedinici.

Još je jedno područje na kojem su moguća drukčija razmišljanja. U našem je sustavu upravljanje imovinom jedinice lokalne samouprave u ovlasti izvršnoga tijela, poglavarstva, što je i neophodno za djelotvorno funkcioniranje sustava. Međutim, po uzoru na neke druge komparativne sustave, predstavničkom tijelu bi se mogle dati određene ovlasti u odnosu na stjecanje i otuđenje imovine i ograničiti, sada neograničeno, pravo upravljanja poglavarstvu imovinom nabavljenom javnim sredstvima. Takvo rješenje ne bi trebalo značiti da predstavničko tijelo preuzima dio izvršne funkcije, već da te ovlasti imaju nadzorni karakter nad upravljanjem javnim sredstvima.

c) o veličini predstavničkih tijela

U odnosu na veličinu predstavničkih tijela, zakonom su provedene određene promjene. Ranije je općinsko vijeće općine koja je imala do 10000 stanovnika moglo imati od 16 do 32 vijećnika, gradsko vijeće, bez obzira na to je li grad bio s manje ili s više od 10000 stanovnika, moglo je imati od 20 do 50 vijećnika, a županijska skupština od 30 do 50 vijećnika.

Novim je zakonom diferenciran broj vijećnika u općinama i gradovima s obzirom na broj stanovnika, pa tako:

• općinsko vijeće općine koja ima:
• do 3000 stanovnika ima od 7 do 13 članova,
• od 3001 do 10000 stanovnika ima od 9 do 15 članova,
• općinsko vijeće i gradsko vijeće općine i grada imaju:

- od 10001 do 30000 stanovnika ima od 13 do 19 članova,

• gradsko vijeće:

- grad koji ima više od 30000 stanovnika ima od 19 do 35 članova,
- Gradska skupština Grada Zagreba 51 člana,
- županijska skupština od 31 do 51 člana.

Predstavnička su tijela do izmjene zakona imala paran broj vijećnika što je moglo dovesti do pat pozicije u postupku odlučivanja, stoga se promjena parnoga u neparni broj članova ocjenjuje boljim rješenjem.

Glede veličine predstavničkih tijela, postoje dva različita pristupa koji se baziraju na različitim polaznim osnovama. Sustav s većim brojem članova predstavničkih tijela imanentan je europskoj lokalnoj samoupravi i polazi od pretpostavke da je reprezentativnost u odnosu na biračko tijelo veća, jer je broj birača koje vijećnik predstavlja manji. Drugi sustav, s manjim brojem članova predstavničkih tijela, imanentan je američkoj lokalnoj samoupravi i polazi od potrebe za učinkovitošću i racio-nalnošću sustava.

Prema sadašnjem zakonskom uređenju, kada se stave u odnos samo najmanje i najveće veličine jedinica s najmanjim i najvećim brojem članova, dolazimo do vrlo različitih veličina zastupljenosti građana u odnosu na jednoga vijećnika. Odnos se kreće od 200 do 15866 građana na jednoga vijećnika u komparaciji od najmanje do najveće jedinice (od općine do županije), a na razini jedinica iste veličine odnos se može međusobno učetvorostručiti. Naime, nije definirano da će najmanja vrsta jedinice odrediti i najmanji predviđeni broj vijećnika za tu kategoriju jedinice, a najveća najveći broj vijećnika. S obzirom na te različitosti, postavlja se pitanje svrsis-hodnosti raspona u određivanju broja članova, i ne bi li bilo jednostavnije za određene vrste ili raspone u veličini jedinica propisati određen broj vijećnika, a ne raspon vijećnika.

Ali, ovdje se može postaviti i pitanje što uopće znači reprezentativnost vijećnika prema broju građana u jedinici u kojoj je vijećnik izabran u predstavničko tijelo, kada mandat nije obvezujući, niti je opoziv, što znači da suprotno ranijem delegatskom sustavu, vijećnik ne zastupa stavove birača, niti je vezan uputama svojega izbornoga tijela.

Ne dovodi li to do zaključka da je, uz ista demokratska izborna pravila, koja rađaju demokratski izabrane predstavnike građana, djelotvornije i učinkovitije imati manja predstavnička tijela? Sukladno tome, autor se priklanja američkom poimanju djelotvornosti i učinkovitosti upravljačkoga sustava i zastupa stajalište da su manja predstavnička tijela djelotvornija i učinkovitija i da su, bez obzira što imaju manji broj članova, demokratski predstavnik svoje izborne baze, jer su njihovi članovi izabrani na istim demokratskim principima kao i članovi većih predstavničkih tijela.

d) o radnim tijelima

Uobičajeno je da u svim demokratskim sustavima predstavnička tijela osnivaju radna tijela za razmatranje prijedloga akata i drugih pitanja, te predlaganje rješenja o kojima odlučuje predstavničko tijelo. U nekim se sustavima radnim tijelima povjeravaju i ovlasti odlučivanja iz nadležnosti predstavničkoga tijela, ali to u hrvatskome zakonodavstvu nije slučaj.

U radnim bi se tijelima trebala razmotriti cjelokupna problematika i ukloniti nedostaci kako bi se odlučivanje na predstavničkom tijelu olakšalo i ubrzalo. Međutim, u našoj se praksi pokazuje da tu funkciju radna tijela ne ostvaruju, jer se cjelokupna rasprava vođena na njihovim sjednicama, uglavnom ponavlja na sjednicama predstavničkoga tijela pa se, s pravom, pojavljuje pitanje svrsishodnosti takvoga rada.

e) o troškovima funkcioniranja predstavničkih tijela

Administrativni aspekt funkcioniranja predstavničkog tijela treba biti jasan javnosti koja bi trebala željeti učinkovitost jednako u sferi odlučivanja kao i u sferi upravnih službi.

Veličina predstavničkoga tijela, brojnost sjednica, broj i veličina radnih tijela i broj njihovih sjednica utječe na dimenzije administrativnog opsluživanja članova predstavničkih tijela. To, svakako, nije zanemarivo u analiziranju sustava s pozicije djelotvornosti i učinkovitosti, a posebno troškova funkcioniranja predstavničkoga tijela. Članovi predstavničkih tijela zahtijevaju adekvatan uredski prostor, službenike koji će ih servisirati, pripremu odluka i drugu stručnu i administrativnu pomoć, naknade za rad i sl.

Bilo bi vrlo interesantno provesti analizu rezultata koji bi bili pokazatelji o troškovima rada predstavničkih tijela u Republici Hrvatskoj, o odnosima tih troškova i ukupnih proračunskih sredstava jedinica i kako neka zakonska rješenja utječu na smanjenje, odnosno na porast tih troškova.

IV. O izvršnim tijelima jedinica lokalne i regionalne samouprave

Kao što je spomenuto na početku, izvršna su tijela u jedinicama lokalne i regionalne samouprave općinski načelnik, gradonačelnik i župan te općinsko, gradsko i županijsko poglavarstvo kao kolegijalno izvršno tijelo.

Kakve su promjene provedene posljednjim zakonom?

a) o općinskome načelniku, gradonačelniku i županu

Općinski načelnik, gradonačelnik i župan samostalno je izvršno tijelo, a to je jasno i precizno utvrđeno zakonom. Ranije su bili definirani kao nositelji izvršne vlasti, pa je postojala sumnja u to jesu li ili nisu izvršno tijelo jedinice.

U upravljačkom sustavu koji izjednačavamo sa sustavom odlučivanja, uloga općinskoga načelnika, gradonačelnika i župana, kao nositelja izvršne vlasti, nije sustavnim zakonom adekvatno uređena. Njihove su ovlasti razrađene samo u odnosu na zastupanje jedinice i na nadzornu funkciju nad općim aktima predstavničkog tijela. U svim drugim slučajevima razmatra ga se samo kao predsjednika poglavarstva. Njihove su ovlasti bolje razrađene sustavnim zakonom o državnoj upravi kada je tijelima jedinice povjereno obavljanje poslova državne uprave, nego što su im razrađene ovlasti u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice.

Zakonom bi se, u svim slučajevima, i kada se govori o ovlastima koje proizlaze iz dužnosti predsjednika poglavarstva, trebali rabiti termini općinski načelnik, gradonačelnik i župan, a ne predsjednik poglavarstva, jer su oni to i u slučaju kada predsjedavaju kolegijalnim izvršnim tijelom, poglavarstvom, kojemu su predsjednik po položaju.

Za razliku od posebnih zakona koji uređuju njihove ovlasti u postupku odlučivanja, odnosno donošenju određenih odluka (npr. proračun), sustavnim zakonom uopće nije razrađena mogućnost da samostalno reguliraju određene odnose u okviru izvršne funkcije ili imaju, kao samostalno izvršno tijelo, pravo iniciranja i predlaganja odluka.

b) o sastavu poglavarstva, odnosno o “političkom” poglavarstvu

I dalje imamo dva izvršna tijela, s gotovo istim ovlastima kao i ranije. Sada, međutim, općinski načelnik, gradonačelnik i župan obavezno dolaze iz redova predstavničkoga tijela, u pravilu, između nositelja liste stranaka ili nezavisnih lista koje su osvojile mandate u predstavničkome tijelu, a članovi poglavarstva, također, u pravilu, dolaze iz redova članova predstavničkog tijela.

U odnosu na sastav poglavarstva posljednjim su zakonom napravljene velike promjene u odnosu na ranije stanje. Njime je uvedeno “političko” poglavarstvo, jedino je u Gradu Zagrebu, posebnim zakonom Zakonom o Gradu Zagrebu (Nar. nov., br. 62/01), omogućeno srednje rješenje ili “političko- stručno “poglavarstvo.

Ove dvije novine imale su za cilj uvođenje političkog poglavarstva, sastavljenog isključivo od članova s političkim mandatom, zbog toga i odredba prema kojoj su članovi poglavarstva, u pravilu, iz redova članova predstavničkoga tijela koje je dobilo mandat na izborima i isključivanje tzv. “stručnog” poglavarstva u sastavu kojega su i upravni dužnosnici. Obrazloženje je profesionalizacija uprave i njezino odvajanje od političke, promjenljive dimenzije, potreba za upravnom reorganizacijom i odvajanje administracije od utjecaja izabranih dužnosnika, unapređenje rada uprave i podizanje razine odlučivanja.

U ranijoj su praksi bila prihvaćena sva tri rješenja. Srednje rješenje, prema kojem su u poglavarstvima bili i političari i upravni dužnosnici, u različitim omjerima. U nekim je jedinicama bilo prihvaćeno i ovo drugo rješenje, kao u Gradu Zagrebu, u kojemu su svi članovi poglavarstva bili i upravni dužnosnici u pojedinim resorima, a u nekim je jedinicama bio prisutan sadašnji sustav.

Ocjenjuje se da je uvedeni isključivi sustav “političkoga” poglavarstva u kojem su članovi poglavarstva volonteri, najprimjereniji malim jedinicama koje imaju samo jedan jedinstveni upravni odjel, a da u većim jedinicama, u kojima imamo i članove poglavarstva i pročelnike na pojedinom upravnom području, on izaziva mnogo neželjenih učinaka:

• smanjenje djelotvornosti i učinkovitosti sustava, jer su ovlasti, ranije kumulirane u jednoj osobi, sada podijeljene između člana poglavarstva i pročelnika,
• povećana potreba za dodatnim koordinacijama između brojnih dijelova sustava, jer sada imamo puno više subjekata koji su u lancu koordinacije,
• potreba za dodatnom koordinacijom između člana poglavarstva i pročelnika,
• povećanje troškova funkcioniranja sustava - pored plaće za jednoga čovjeka, pojavljuje se i naknada za člana poglavarstva, dupliraju se troškovi poslovanja u odnosu na rad sjednica poglavarstva, pojavljuje se potreba za dodatnim poslovnim prostorom, povećavaju se administrativni i drugi prateći poslovi i dr.,
• nejasnim ovlastima člana poglavarstva,
• nejasnim ovlastima pročelnika,
• nejasnim razgraničenjem ovlasti između člana poglavarstva i pročelnika, što rezultira uplitanjem članova poglavarstva, volontera, u područje ovlasti pročelnika, kao što je rukovođenje upravnim tijelom, potpisivanje akata i si.,
• nejasnim ovlastima člana poglavarstva prema pročelniku,
• nejasnom odgovornošću pročelnika za rad,
• nejasnim odnosom pročelnika prema članu poglavarstva, prema poglavarstvu i prema nositelju izvršne vlasti.

Netko bi mogao ustvrditi da su postavljena neutemeljena pitanja, jer da su odgovori poznati i da u tom odnosu između članova poglavarstva i pročelnika nema ništa nejasnoga. I autor bi mogao definirati sadržaj odgovora na svako postavljeno pitanje, ali je ovdje bio cilj ukazati upravo na to da postoje problemi i to upravo u navedenim odnosima.

Takav je ustroj primijenjen na lokalnoj i regionalnoj razini, ali na državnoj razini nije. Ministri, kao članovi Vlade, ujedno upravljaju i ministarstvima, tu se nije razdvojila politika od struke, nemamo državne službenike koji bi vodili ministarstva, nemamo podjelu ovlasti na ovlasti ministra, kao političkog predstavnika, i na ovlasti upravnog službenika. Imamo jedinstvo upravljanja na razini upravnoga područja u jednoj osobi ministra.

Politika i struka isprepliću se na svim upravno-teritorijalnim razinama, i iluzorno je očekivati da na lokalnoj razini trebaju vrijediti drukčiji principi.

Stoga, ako može na državnoj razini, zašto ne može na lokalnoj? U najmanju su ruku čudni argumenti koji bi trebali opravdati nemogućnost drukčijeg pristupa i na lokalnoj i na regionalnoj razini, kad se zna da postoji niz različitih upravljačkih modela koji se mogu primijeniti.

S obzirom na to da postoje koalicijski dogovori o podjeli resora između političkih stranaka, je li iluzorno očekivati da su pročelnici stvarno isključivo stručni ljudi ili i njihovo imenovanje ima političku pozadinu?

U svijetu se primjenjuje model tzv. city managera ili gradskog upravitelja koji, kao stručnjak, upravlja jedinicom lokalne samouprave, uz gradonačelnika koji ima samo protokolarne ovlasti, gdje je stavljen naglasak na struku i na zahtjeve prema stručnosti u upravljačkom sustavu, a politika je svedena na predstavljanje i protokolarne dužnosti. Naglasak je na shvaćanju da za upravljanje bilo kojim poslovnim sustavom, pa tako i jedinicom lokalne i regionalne samouprave, trebaju posebna znanja.

c) o ovlastima poglavarstva

Poglavarstva jedinica lokalne i regionalne samouprave imaju značajne ovlasti i odgovornosti. Ovlasti poglavarstva se mogu definirati kao inicijativne i izvršne. Za razliku od ranijih pristupa, kada je zakonodavac pri definiranju ovlasti davao prvenstvo izvršnoj funkciji, sada je prvenstveno navedena inicijativna funkcija. Inicijativna se izražava kroz predlaganje općih i drugih akata što ih donosi predstavničko tijelo, a izvršna u osiguravanju provedbe politike i formalnih odluka predstavničkoga tijela, u usmjeravanju djelovanja i nadziranju rada upravnih tijela, te u upravljanju imovinom.

Poglavarstvo je aktivni sudionik u definiranju lokalne i regionalne politike, ono nije samo izvršno tijelo jedinice i, iako podređeno predstavničkome tijelu, ono ima značajnu samostalnost i odgovornost.

Tako definirane ovlasti sukladne su ulozi izvršnog tijela, jedino se postavlja pitanje treba li ograničiti, sada neograničeno, pravo upravljanja i raspolaganja imovinom i dati određene ovlasti predstavničkom tijelu, po uzoru na druge, komparativne sustave, jer se radi o korištenju javnog novca.

d) o strukturi poglavarstva i o ovlastima mandatara

U jedinicama u kojima se poglavarstvo osniva, njegova je struktura određena okvirno zakonom, prema veličini jedinice i statutom, u zakonom određenim okvirima. I dalje su općinski načelnik, gradonačelnik i župan predsjednici poglavarstva i imaju mandat za sastav poglavarstva, te na taj način, formalno, imaju utjecaj na izbor svojih najbližih suradnika.

To je, međutim, zabluda o kojoj treba otvoreno progovoriti. Naime, u poglavarstvu sastavljenom na bazi koalicijskog sporazuma, u kojem sudjeluje više političkih stranaka, nositelj izvršne vlasti u jedinici, kada je jednom izabran, ne može samostalno utjecati na sastav poglavarstva. Taj sastav ovisi o koalicijskom dogovoru političkih partnera o međusobnoj podjeli resora i odlukama političkih stranaka o članovima poglavarstva. Formalno, članove predlaže nositelj izvršne vlasti, stvarno političke stranke.

V. O nadzornoj funkciji nad radom izvršne vlasti, odnosno nad radom predstavničkog tijela

Nadzorna je funkcija jedna od najvažnijih funkcija upravljačkog sustava, njezinom se provedbom kontrolira djelovanje različitih dijelova sustava, pridržavanje propisa, ostvarivanje rezultata, uspješnost, razina djelotvornosti i učinkovitosti sustava.

Za razliku od drugih poslovnih sustava u kojima viša tijela nadziru niža tijela, u jedinicama lokalne i regionalne samouprave, kao i na državnoj razini, uspostavljen je mehanizam međusobne kontrole predstavničke i izvršne vlasti, lako su te odredbe, uglavnom, standardne i one bi se mogle doraditi.

Poglavarstvo je odgovorno predstavničkom tijelu jedinice.

Za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana, međutim, postoji samo zakonska odredba o njegovoj odgovornosti središnjim tijelima državne uprave za obavljanje poslova državne uprave prenesenih u djelokrug tijela općine, grada, odnosno županije.

Odgovornost toga tijela za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga nije posebno uređena, ona se jedino iščitava iz odredbe o odgovornosti poglavarstva, jer je to tijelo ujedno i predsjednik poglavarstva.

U primjeni zakona uočeni su sljedeći nedostaci: institut ostavke uopće nije uređen, niti je uređen institut stavljanja mandata na raspolaganje. Ta su dva instituta izuzetno značajna, a zbog toga što ih zakon ne uređuje, uopće ili dostatno, u praksi su se uočili određeni problemi koje bi trebalo zakonom riješiti.

VI. O tome kada se ne izabiru izvršna tijela

Novina je da se u jedinicama do 3000 stanovnika ne biraju izvršna tijela, već ovlasti općinskog načelnika obnaša predsjednik vijeća, a ovlasti poglavarstva obnaša vijeće.

U jedinicama koje imaju od 3001 do 10000 stanovnika može se odlučiti da se ne biraju izvršna tijela i tada vrijedi isti princip kao u jedinicama do 3000 stanovnika.

lako je zakonodavac htio olakšati funkcioniranje sustava u malim jedinicama u kojima egzistiraju problemi nedostatnih izvora financiranja i nedovoljnoga kadra, mišljenja sam da takvo zakonsko rješenje mora dovesti do niza praktičnih problema, posebno u sferi odnosa između predstavničkih i izvršnih poslova.

U tim se jedinicama ne ostvaruje princip podjele vlasti na zakonodavnu i izvršnu, ne može se ostvarivati cijeli niz zakonom propisanih instituta, ne mogu se poštivati određene, zakonom propisane, procedure, niti je moguće ostvarivanje određenih ovlasti pojedinih tijela. Postavlja se niz pitanja, kao što su:

• Kome je odgovoran predsjednik predstavničkoga tijela za svoj rad kao izvršnoga tijela, a kome predstavničko tijelo za rad u funkciji poglavarstva?
• Tko u tim jedinicama obavlja nadzor nad općim aktima koje donosi predstavničko tijelo?
• Može li se u takvom tijelu pokrenuti pitanje povjerenja predsjedniku vijeća ili članu vijeća za obavljanje izvršnih funkcija? Je li to uopće provedivo?
• Kako je proveden rad u praksi i provodi li se razlika u radu kao predstavničkog, odnosno kao izvršnih tijela i koji se problemi sve javljaju?
• Kako se donosi proračun jedinice, po kojoj proceduri, (jer se, očito, zakonom propisana, ne može provoditi)?
• Kako izbjeći blokadu rada ako predsjednik vijeća ne želi sazvati vijeće? 

Niz pitanja ukazuje na to da neka zakonom definirana rješenja nisu dobra, iako je osnovna intencija bila omogućiti lakši rad u malim jedinicama lokalne samouprave. Međutim, u teoriji i praksi širom svijeta postoje i drukčiji modeli koji ne izazivaju toliko problema u funkcioniranju i poštuju, načelno svuda prihvaćen, princip podjele vlasti.

Je li neka lokalna samouprava demokratska, ovisi o tome kakvi su sastav i funkcije predstavničkoga tijela i do koje su mjere izvršna tijela pod nadzorom vijeća ili izbornoga tijela.

VII. Umjesto zaključka

Hrvatska je mala zemlja.

Hrvatska se nalazi u tranzicijskom razdoblju u kojem treba transformirati svoj pravni, gospodarski i ukupni društveni sustav te se prilagoditi europskim i svjetskim standardima. Hrvatska se nalazi u, još nepremoštenoj, gospodarskoj krizi. Hrvatska je suočena s nedostatnim izvorima financiranja svih javnih potreba. Građani su Hrvatske suočeni s velikim poreznim davanjima i s nedostatnim zadovoljavanjem svojih prava i interesa što se financiraju iz javnih prihoda.

Ovo je nezaobilazni okvir kojeg bi se uvijek moralo uvažavati pri uređivanju određenih odnosa u Republici Hrvatskoj. Tako i u odnosu na sustav lokalne i regionalne samouprave i uređivanje pojedinih njegovih dijelova.

On nameće određene zaključke:

U Hrvatskoj je prevelik broj općina, gradova i županija s premalim fiskalnim kapacitetom. Zbog toga što je to osjetljivo političko pitanje, pa se ne pristupa teritorijalnoj reformi, uvedeni su neki instituti kojima bi se trebali premostiti određeni problemi u jedinicama, ali oni izazivaju nove u samom funkcioniranju sustava.

Nova zakonska rješenja vezana uz upravljački sustav jedinice, umjesto da utječu na povećanje djelotvornosti i učinkovitosti rada, a time i na smanjenje troškova funkcioniranja, povećavaju troškove lokalne samouprave na razini cijele Republike Hrvatske. Bilo bi interesantno analizirati koliko su porasli troškovi u lokalnoj samoupravi u Republici Hrvatskoj zbog primjene novoga modela izvršne vlasti.

Ne postoje jedino moguća ili najbolja rješenja za sve.

Diljem svijeta u primjeni su brojna rješenja, različiti modeli izvršne vlasti, od kojih su neki, možda, primjereniji političkoj i gospodarskoj situaciji nego zakonom utvrđen model.

Bez obzira na to što se politika i struka nikada neće moći u potpunosti odvojiti, treba poticati profesionalizaciju uprave, ali i profesionalizaciju upravnoga menadžmenta.

Niti jedan model ne može dati dobre rezultate ako ne potiče da svi dijelovi sustava, bili oni politika ili struka, rade svoj posao profesionalno.

Zakonodavac bi morao voditi računa o situaciji u kojoj se Republika Hrvatska, općine, gradovi i županije nalaze i zakonom omogućiti onaj sustav koji odgovara trenutku u kojem se nalazimo, onaj sustav koji će ostvariti sve funkcije, ali s manje troškova.

Zakonodavac bi trebao omogućiti jedinicama lokalne i regionalne samouprave da izaberu njima najprihvatljiviji sustav izvršne vlasti i da ne bi trebao isključivati neke druge, racionalnije i prihvatljivije, modele u trenutku u kakvom se svi nalazimo.