1. OGRANIČAVANJE POREZNE AUTONOMIJE OPĆINAMA I GRADOVIMA U OSTVARIVANJU PRIHODA
U poreznom sustavu Republike Hrvatske općine i gradovi nemaju odgovarajuću autonomiju u ostvarivanju poreznih prihoda od zajedničkog poreza (porez na dohodak) i lokalnih poreza. Kao i za sve lokalne poreze (osim općinskog i gradskog poreza na korištenje javnih površina), općine i gradovi imaju ograničenu autonomiju za ostvarivanje prihoda od prireza porezu na dohodak. Jedinice lokalne samouprave mogu uvesti prirez porezu na dohodak po stopi u granicama koje su propisane Zakonom o lokalnim porezima¹. U propisivanju maksimalno moguće zakonske porezne stope nisu odlučivale općine i gradovi, nego je odluku neovisno donijela središnja razina vlasti. Središnja razina vlasti donosi odluke i o promjenama u sustavu poreza na dohodak pa svaka promjena u porezu na dohodak (porezne stope, izuzeća, olakšice, porezni razredi i sl.) utječe na mogućnost ostvarivanja prihoda od poreza na dohodak, a time posredno i na prihode od prireza porezu na dohodak čija je osnovica prihod od poreza na dohodak.

Sam porez na dohodak izrazito je snažan instrument koji nerijetko koriste vladajući u cilju stjecanja političkih bodova i jačanja popularnosti među biračima. U tu svrhu politička opcija na vlasti na razini središnje države često smanjuje porezno opterećenje ili mijenja raspodjelu poreza na dohodak (i podjelu drugih prihoda) s nižim razinama javne vlasti, što ima određene učinke na središnjoj razini (promjenu prihoda u državnom proračunu), ali dovodi do puno većih utjecaja na proračunske prihode u lokalnim i regionalnim proračunima. Promjene Zakona o porezu na dohodak² su učestale, često na godišnjoj razini, što za posljedicu ima utjecaj na prihode od prireza, a sve zajedno na nestabilnost financiranja općina i gradova (kao i županija). Time se izravno utječe na obavljanje javnih poslova općina i gradova i ulaganje u lokalne razvojne projekte, čime se ograničava lokalni razvoj.

2. UKIDANJE POSTOJEĆEG LOKALNOG POREZA (PRIREZA)
Prirez porezu na dohodak je lokalni porez, a gradskim i općinskim vijećima ostavljena je mogućnost da samostalno odluče o tome hoće li ga uvesti i po kojoj stopi u okviru one koja je propisana Zakonom o lokalnim porezima³. Gradovima do 30.000 stanovnika propisano je da mogu uvesti stopu prireza do 12 posto, a onima s više od 30.000 stanovnika do 15 posto, dok Grad Zagreb može uvesti prirez po stopi od najviše 18 posto. Dio gradova i općina nije iskoristio zakonsku mogućnost koju ima na raspolaganju i nikada nije uveo prirez ili ga je ukinuo nakon određenog vremena primjene. Prirez je uveden u tri četvrtine hrvatskih gradova (94 grada), a u četvrtini svih hrvatskih gradova nije uveden (33 grada). Pritom je samo devet gradova uvelo prirez po maksimalnoj stopi koju im dopušta zakonski propis (Split, Zaprešić, Nova Gradiška, Kutina, Sveti Ivan Zelina, Vrbovec, Klanjec, Ludbreg, Biograd na Moru). Od 209 općina koje su uvele prirez, njih 63 uvelo ga je po maksimalnoj stopi od 10 posto, koliko iznosi najviša propisana stopa prireza za općine. Ostale su općine uvele prirez po nižoj stopi. Međutim, polovica ukupnog broja općina u Hrvatskoj, odnosno njih 219, uopće nije uvela prirez. Sve nam to govori da prirez na razini lokalne samouprave nije prepoznat kao pravnovaljana mogućnost stjecanja lokalnog prihoda, ali će njegovim ukidanjem sve općine i gradovi kod kojih je bio uveden kao lokalni porez biti zakinute za dosadašnje proračunske prihode koje su stjecale po toj osnovi.

3. SMANJENJE PRORAČUNSKIH PRIHODA OPĆINA I GRADOVA
Prema podacima za 2020. godinu, gradovi i općine su od prireza prikupile oko 1,5 milijardu kuna ili nešto više od 200 milijuna eura. Od ukupnih prihoda od prireza u Zagrebu je ostvareno 60 posto, u tri najveća grada oko 13 posto (Splitu 5,6 posto, Rijeci 4,4 posto i Osijeku 2,9 posto) te u svih ostalim gradovima i općinama preostalih 27 posto.

Ukidanje prireza osjetit će se najviše u proračunima gradova i velikih gradova (onih u kojima živi više od 35.000 stanovnika i u županijskim sjedištima s manjim brojem stanovnika). U Zagrebu i Splitu gradski će proračuni ostati otprilike bez osam posto svih prihoda, dok će proračuni Rijeke i Osijeka ostati uskraćeni za sedam posto prihoda⁴. Među gradovima postoje razlike, i nisu svi gradovi s visokim stupnjem lokalnog razvoja. Tu je i jedan grad koji je prema posljednjem provedenom rangiranju gradova prema indeksu razvijenosti u skupini potpomognutih područja (Županja).

Prirez porezu na dohodak je nenamjenski prihod u gradskim i općinskim proračunima pa je opravdano zaključiti da je prirez uveden s jasnom svrhom potrošnje prikupljenih prihoda za one namjene za koje su se odlučili gradonačelnici i općinski načelnici te ih zastupnici u Skupštini Grada Zagreba i vijećnici u gradskim i općinskim vijećima podržali usvajanjem proračuna. Ukidanje prireza općenito znači da će dio ovlasti koje ima glavni grad te ostali gradovi i veliki gradovi ograničiti mogućnost fiancniranja gradskih javnih usluga i ugroziti osnovno ustavno načelo potrebe osiguranja dostatnosti prihoda za financiranje javnih usluga koji moraju biti razmjerni ovlasti koje niže razine javne vlasti imaju u raspoređivanju proračunskih sredstava kao i razmjerima ovlasti u određivanju poreznih stopa lokalnih poreza.

Gubitak proračunskih prihoda od prireza porezu na dohodak, uz uvjet da izvršna i predstvnička vlast u gradovima i općinama ne želi dodatno optereti svoje građane povećanjem stopa poreza na dohodak koje predlaže hrvatska Vlada za kompenziranje uskraćenih proračunskih prihoda općina i gradova, sigurno neće potaknuti jedinice lokalne samouprave da osnivaju nove javne ustanove za obavljanje javnih poslova. Razlog je jednostavan – nedostatak sredstava za njihovo održivo financiranje. Poticaj osnivanju zajedničkih javnih ustanova više manjih općina (onih koje imaju do 5.000 stanovnika) može doći na temelju objavljenog stalno otvorenog javnog poziva za dodjelu pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno odnosno stvarno spajanje jedinica lokalne samouprave na temelju Vladine Odluke o kriterijima za dodjelu pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno odnosno stvarno spajanje jedinica lokalne samouprave⁵.

U tom slučaju zainteresirane općine za osnivanje zajedničkog trgovačkog društva ili ustanove trebaju sklopiti sporazum o zajedničkom obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga putem trgovačkog društva ili ustanove.

Sredstva pomoći iz državnog proračuna namijenjena su pomoći za sufinanciranje troška koji jedinice lokalne samouprave izdvajaju za zajedničko trgovačko društvo ili ustanovu, u svrhu pružanja zajedničke lokalne usluge (npr. dječjeg vrtića, knjižnice, čitaonice i sl.). Trgovačko društvo ili ustanova može se sufinancirati u ograničenom iznosu od najviše 25 posto troškova zajedničkog obavljanja poslova, i to u razdoblju od pet godina. Nakon protoka toga razdoblja, lokalne jedinice trebaju same osigurati sredstva za njihovo financiranje. Hoće li to moći ili ne, tek će se vidjeti.

4. NADOKNADA GUBITKA PRORAČUNSKIH PRIHODA OPĆINAMA I GRADOVIMA
Davanje u nadležnost gradonačelnicima i načelnicima da predlažu, a gradskim i općinskim vijećima da odluče o mijenjanju (povećanju ili smanjenju) postojeće porezne stope poreza na dohodak kao kompenzacijske mjere za izostanak prihoda od prireza do sada je nekorištena i prilično neuobičajena mjera. Ona stavlja gradove i općine u poziciju aktivnog vođenja porezne politike što će u praksi utjecati na porast administriranja i do povećanja administrativnih troškova povezanih s obračunom i ubiranjem poreza na dohodak od poreznih obveznika koji žive na području općina i gradova koje su uvele različite porezne sotope.

Odlučivanje na lokalnoj razini o mogućem mijenjanju stope poreza na dohodak kao kompenzacijskoj mjeri kojom se „gasi požar“ od potencijalno nedovoljnih prihoda u gradskim poračunima zbog ukidanja prireza, ne predstavlja cjelovito rješenje kojim se potiče efikasna organizacija sustava lokalne vlasti. Naime, poslovi u nadležnosti lokalne samouprave nisu se promijenili, a o novom načinu njihova financiranja odlučila je središnja država bez uključivanja lokalne samouprave u pripremu prijedloga promjena. Smatramo da Vlada treba pripremiti sveobuhvatni reformski paket koji se tiče lokalne samouprave, od utvrđivanja javnih poslova za koje gradovi trebaju biti odgovorni i učinkovito ih provoditi i pružati kvalitetne usluge stanovništvu i osiguravati javnu infrastrukturu, novog načina financiranja koji mora biti jednostavan, poticajan za jačanje fiskalne samostalnosti gradova, koji ne traže visoke troškove administriranja, pa do utvrđivanja odgovarajućeg administrativnog organiziranja jedinica lokalne i regionalne samouprave u zemlji baziranoj na unaprijed definiranim različitim kriterijima koji uvažavaju ekonomske, demografske, geografske, povijesne i sociološke kriterije, prometnu povezanost, i tome slično.

Promjena načina financiranja općina i gradova sigurno će izravno utjecati na realizaciju razvojnih projekta, osobito za financiranje održavanja i izgradnje infrastrukturnih projekata u općinama i gradovima i projekata društvene infrastrukture posebno u velikim urbanim sredinama kojima će nedostajati proračunskih sredstava za sufinanciranje ako se projekti realiziraju EU sredstvima.

5. NENAJAVLJENA IZMJENA ZAKONA S FINANCIJSKIM UTJECAJEM NA LOKALNU SAMOUPRAVU
Zakoni se u Republici Hrvatskoj, pa tako i oni porezni, učestalo mijenjaju sa znatnim utjecajem na prihodnu stranu gradskih ili općinskih proračuna. Najlošije u tim promjenama jest što se to vrlo često događa bez najave tijekom fiskalne godine kada su proračuni usvojeni i kada su planirani tekući, ali i kapitalni rashodi. Zbog utjecaja promjena zakona na prihodnu stranu lokalnih proračuna, česte su situacije da se pojedini investicijski projekti ne mogu u potpunosti financirati te se moraju „izbaciti“ iz planiranih investicija u tekućoj proračunskoj godini. Posljedica toga je i potreba za rebalansom proračuna, koja nerijetko vodi do nepotrebne i nekonstruktivne rasprave u općinskom ili gradskom vijeću, odustajanja od važnih razvojnih programa. Podsjećamo da smo svjedoci brojnih promjena zakona kojima se utvrđuju porezni prihodi lokalne samouprave i svaka od njih ima veće ili manje utjecaje na potencijalne prihode u lokalnim proračunima. Tako je porez na dobit do 2007. godine bio zajednički porez koji se dijelio između središnje države (udio u prihodima od poreza na dobit iznosio je 70 posto), županije (udio 10 posto), a općine i grada (udio 20 posto). Od tada je isključivo prihod državnog proračuna. Očigledno su gradovi u kojima je većina poduzeća registrirana izgubila znatne prihode u svojim proračunima. O tome su puno govorili gradonačelnici velikih gradova. Promjena poreznih stopa, olakšica, poreznih razreda poreza na dohodak ima velik utjecaj na promjene na prihodnoj strani lokalnih proračuna. Učestala promjena dodatnih postotnih udjela u porezu na dohodak za financiranje decentraliziranih funkcija također je znatno utjecala na financiranje decentraliziranih troškova osnovnog obrazovanja u 35 gradova koji su preuzeli obvezu decentraliziranog financiranja. Najnoviji prijedlog ukidanja prireza porezu na dohodak i mogućnost promjena stopa poreza na dohodak od općina i gradova utjecat će na višegodišnje planiranje proračuna u lokalnim sredinama u okviru kojih su već isplanirani brojni projekti. Dakako, neke promjene poreznih zakona išle su lokalnoj samupravi naruku, primjerice porez na promet nekretnina postao je isključivo prihod lokalnih proračuna.

6. UTJECAJ NA KVALITETU ŽIVOTA U OPĆINAMA I GRADOVIMA
Poznato je da su građani uvijek kritični kada ocjenjuju kvalitetu života u sredini u kojoj žive. Na njihovu percepciju kvalitete života izravno utječe kvaliteta, brzina, dostupnost i cijena pojedine javne usluge koju im treba, u skladu sa svim propisima, osigurati njihova općina ili grad. Općine i gradovi osnivaju javne ustanove ili komunalna i druga poduzeća kojima je osnovna djelatnost obavljanje različitih javnih poslova iz njihova djelokruga rada.

Uvidom u Registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji vodi i javno objavljuje Ministarstvo financija saznaje se kolika je brojnost proračunskih korisnika (javnih ustanova i trgovačkih društava) gradskih i općinskih proračuna. U skaldu s Registrom, proračunski korisnici proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave su one ustanove ili trgovačka društva kojima je osnivač jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kojima je izvor prihoda proračun jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u iznosu od 50 posto ili više, te koji su navedeni u Registru. Ukupan broj proračunskih korisnika gradskih proračuna je 1.156. Razlike među gradovima u brojnosti proračunskih korisnika gradskih proračuna su velike. Najveći broj gradova ima dječji vrtić koji je proračunski korisnik. Primjerice, gradovi Kastav i Nin imaju po jednog proračunskog korisnika (dječji vrtić), grad Sveta Nedelja ima dva proračunska korisnika (kulturni centar i dječji vrtić), kao i dvadeset drugih gradova – Donja Stubica, Hrvatska Kostajnica, Popovača, Ivanec, Lepoglava, Varaždinske Toplice, Bakar, Čabar, Kraljevica, Orahovica, Kutjevo, Lipik, Donji Miholjac, Skradin, Hvar, Supetar, Vis, Vrlika, Vodnjan i Opuzen. Dvojbeno je na koji način građani u tim gradovima mogu ostvariti pravo na pružanje javnih usluga iz samoupravnog djelokruga koje bi im, u skladu s relevantnim propisima, trebali osigurati njihovi gradovi kojima građani plaćaju poreze i različite neporezne oblike davanja. Vjerujemo da postojanje oskudnog broja i vrste tih ustanova utječe na ne baš dobru percepciju građana o njihovoj kvaliteti života u tim sredinama.

Po pitanju proračunskih korisnika općinskih proračuna situacija uopće nije zadovoljavajuća. Od 428 općina gotovo polovica odnosno njih 243 nemaju baš niti jednog proračunskog korisnika. To znači da u polovici općina građani, a niti poduzetnici, ne mogu ostvariti niti jednu javnu uslugu u općini u kojoj žive ili rade. Primjerice, u Brodsko-posavskoj županiji su 22 općine u kojima ne postoji niti jedna ustanova koja bi pružila neku javnu uslugu svojim građanima, a tek su četiri općine u kojima ustanove pružaju neku od usluga – u općinama Gornji Bogićevci i Okučani postoji knjižnica, a u općinama Oriovac i Rešetari dječji vrtić. Drugim riječima, općinski su načelnici u vrijeme lokalnih izbora skloni svojim biračima puno toga obećavati, a porezni i neporezni prihodi poreznih obveznika, odnosno stanovnika tih općina odlaze za financiranje plaća i materijalnih troškova načelnika (i ponegdje zamjenika načelnika) i zaposlenih službenika te hladnog pogona za funkcioniranje lokalnih samouprava koje ne obavljaju one poslove za koje su osnovane. I to se godinama ponavlja. Stoga se u tim lokalnim zajednicama uopće ne može govoriti o kvaliteti života. Smatramo da se građani o tome trebaju brinuti i javno progovoriti ne samo u vrijeme lokalnih izbora, a na „visokoj“ politici je odgovornost da prepozna potrebu za hitnim promjenama u sustavu lokalne i regionalne samouprave. Nismo sigurni koliko će najnoviji prijedlozi ukidanja prireza i ostavljanje mogućnosti donošenja odluka u lokalnoj samoupravi o promjeni stopa poreza na dohodak pridonijeti uvjetima za unaprjeđenje kvalitete života.

7. OSNAŽIVANJE ULOGE IZVRŠNIH ČELNIKA U NADOMJEŠTANJU NEDOSTAJUĆIH PRIHODA OD PRIREZA
Na koji je način moguće osnažiti ulogu gradonačelnika i općinskih načelnika u nadomještanju nedostajućih prihoda od prireza i kako ojačati fiskalnu neovisnost grada i općine o državnom proračunu? Gradonačelnici i općinski načelnici predstavljaju izvršnu vlast u gradu i općini. Od njih njihovi građani, poduzetnici i udruge civilnog društva, kao i svi gosti i posjetitelji grada ili općine očekuju da im osiguraju sve potrebne uvjete za kvalitetan život i rad, bez obzira na predložene zakonske promjene. Da bi se to postiglo, izvršna vlast u lokalnoj samoupravi treba poduzeti tri istovremene aktivnosti. Prva se aktivnost odnosi na preispitivanje postojeće rashodne strane proračuna i preslagivanje rashoda po važnosti. Rashodi koji najmanje pridonose realizaciji tekućih poslova i kapitalnih projekata treba staviti na kraj liste prioriteta. Dakako, oni bi trebali biti usklađeni sa strateškim prioritetima razvoja grada ili općine koji su opisani u planu lokalnog razvoja. Analiza proračunskih rashoda treba uključiti potpunu analizu rashoda poduzeća i ustanova čiji je osnivač grad ili općina te preispitati visinu subvencija i pomoći usmjerenih prema različitim primateljima. Također, treba provesti cjelovitu analizu potpora svim programima (javne potrebe u kulturi, sportu itd.) te uspostaviti mjerljive kriterije i godišnje provjeravati postignute rezultate tih institucija i usmjeravti sredstva po ostvarivanju rezultata. To se odnosi na sve vrste rashoda, tekuće i kapitalne. Druga se aktivnost odnosi na preispitivanje postojećih poreznih i neporeznih prihoda te vlastitih prihoda u proračunu. Potrebno je uključiti bolje upravljanje imovinom u vlasništvu grada ili općine (jačati prihode od imovine, usmjeravti aktivnosti u smanjivanje rashoda od imovine), kao i svim drugim prihodima (iz EU sredstava, prihodi od pomoći, donacije i sl.) te sagledati mogućnosti kako povećati naplativost i ostvarivanje tih prihoda. Treća aktivnost obuhvaća poduzimanje sveobuhvatne reforme i uspostave nove i efikasnije organizacije upravnih tijela u gradu (broj i strukturu zaposlenih prilagoditi javnim poslovima i odgovornostima grada) usklađenu s poslovnim procesima te dodatno digitalizirati poslovne procese u cilju smanjivanja troškova funkcioniranja gradskih službi. Isti se zadaci odnose i na prilagođavanje poslovnih procesa u jedinstvenim upravnim odjelima u općinama.

8. UTJECAJ NA JEDNOSTAVNOST POREZNOG SUSTAVA I NA ADMINISTRATIVNE TROŠKOVE
Iz prezentiranih promjena u poreznom sustavu jasno je da je riječ o gotovo uobičajenim i stalnim promjenama pojedinih zakona koje se odnose na neki aspekt funkcioniranja lokalne samouprave koje predlaže Ministarstvo financija hrvatskoj Vladi, a Hrvatski sabor ih usvaja. Sveobuhvatne promjene u poreznom sustavu značile bi da porezni sustav treba osigurati kriterij pravednosti, primjerenosti, jednostavnosti, transparentnosti i administrativne jednostavnosti. U tom slučaju porezni bi sustav, primjerice, trebao biti usmjeren na promjenu cjelokupne strukture oporezivanja s ciljem povećanja prihoda od poreza na potrošnju (PDV-a) i usmjeravanjem njegova dijela u financiranje lokalne samouprave uz uvođenje poreza na imovinu (nekretnine), a smanjivanje prihoda od poreza na dohodak i poreza na dobit poduzeća. O takvom poreznom sustavu treba odlučivati središnja država. Vlada treba pripremiti cjeloviti reformski paket koji se tiče lokalne samouprave, počevši od utvrđivanja javnih poslova za koje trebaju gradovi i općine biti odgovorni i učinkovito ih provoditi i pružati kvalitetne usluge stanovništvu i osiguravati javnu infrastrukturu, od novog načina financiranja koji mora biti jednostavan, poticajan za jačanje fiskalne samostalnosti gradova, koji ne traže visoke troškove administriranja, pa do utvrđivanja odgovarajućeg administrativnog organiziranja jedinica lokalne i regionalne samouprave u zemlji, baziranog na unaprijed definiranim različitim kriterijima koji uvažavaju ekonomske, demografske, geografske, povijesne i sociološke kriterije, prometnu povezanost, i tome slično.

Predložene promjene u poreznom sustavu ne smiju voditi povećanju troškova administriranja porezom na dohodak, koji u konačnici neće pridonijeti ozbiljnijem povećanju dohotka stanovnika. Javnost je mišljenja da su prijedlozi promjena koji će u provedbu početkom izborne godine, i koji su prezentirani građanima, poreznim obveznicima i biračima, političke naravi i da će omogućiti porast neto prihoda. Posljedicama promjena trebaju biti zadovoljni birači koji bi zauzvrat trebali osigurati vladajućoj stranci nove glasove na izborima. Čini nam se da se u toj priči krije puno istine.

Središnja država zadužena je za vođenje fiskalne politike pa je zadužena i za odgovorno vođenje porezne politike. To nije uloga lokalne države kojoj je izmjenom zakona ostavljena mogućnost da podizanjem stope poreza na dohodak kompenzira gubitak prihoda od prireza porezu na dohodak.

I na kraju zaključimo da su neodgovorne promjene u poreznom sustavu za koje nije provedena sveobuhvatna analiza, koja bi trebala upozoravati na posljedice promjena na sve ključne dionike na koje se odnose. Isto vrijedi i za najavu ukidanja prireza porezu na dohodak s utjecajem na stjecanje financijskih sredstava općina i gradova koje tim prihodima financiraju obavljanje javnih funkcija za građane koji žive na njihovu području i poduzetnike koji obavljaju poduzetničke aktivnosti na području grada ili općine. Neznatno veća neto primanja od svega nekoliko eura nisu pravi razlog za ukidanje prireza porezu na dohodak s primjenom u godini u kojoj će se održati parlamentarni i predsjednički izbori te izbori za EU parlament. Ukidanje prireza porezu na dohodak nije dio reformskih mjera opisan niti u jednom strateškom, planskom dokumentu ili programu Vlade, niti su javno opisani razlozi koji Vladu navode da predloži ukidanje prireza. Prijedlog nije prodiskutiran s Udrugom gradova i Hrvatskom zajednicom općina. U praksi je riječ o izuzetno netransparentnom zadiranju u ograničenu fiskalnu samostalnost gradova i općina koju imaju kada njihova gradska i općinska vijeća donose utemeljene odluke o uvođenju prireza, mijenjanju stopa prireza ili ukidanju prireza. S velikim zanimanjem pratit ćemo najavljene prijedloge i učinke koje bi oni trebali donijeti. Posebno će nas zanimati njihov učinak na izborne rezultate.

* Znanstvena savjetnica u trajnom izboru u Ekonomskom institutu, Zagreb
1 Nar. nov., br. 115/16, 101/17, 114/22.
2 Nar. nov., br. 115/16, 106/18, 121/19, 32/20, 138/20, 151/22.
3 Nar. nov., br. 115/16, 101/17, 114/22.
4 Tablica 1, koja se nalazi u prilogu, sadržava popis gradova, a tablica 2 popis općina koje će ukidanjem prireza porezu na dohodak ostati bez više od 5 posto proračunskih prihoda.
5 Nar. nov., br. 88/22.