1. UVODNO
Ustavni sud Republike Hrvatske¹ je Odlukom i Rješenjem br.: U-I-331/2021 i dr. od 19. prosinca 2023.² godine ukinuo članke 46. st. 3. i članak 72. st. 3. Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 112/12, 25/13, 93/14, 55/16, 73/17, 131/20. i 114/22.). Ovim člankom dat ćemo prikaz odluke u dijelu kojim su prihvaćeni prijedlozi za ukidanje navedenog dijela Ovršnog zakona. Naime, Odlukom Ustavnog suda pokrenut je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te su ukinuti navedeni članci (čl. 46. st. 3. i čl. 72. st. 3. Ovršnog zakona). Međutim, Ustavni sud nije Rješenjem prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 131/20) u cijelosti i članka 20. st. 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 131/20).

2. UKIDANJE OGRANIČENJA ISELJENJA OVRŠENIKA (ČL. 46. ST. 3.)
Člankom 46. st. 3. Ovršnog zakona bilo je propisano da se ovrha radi ispražnjenja i predaje nekretnine neće provoditi prema fizičkoj osobi koja ne obavlja određenu upisanu djelatnost te fizičkoj osobi koja obavlja određenu upisanu djelatnost (ako se ovrha ne provodi u vezi s tom djelatnošću) od 1. studenoga do 1. travnja, osim ako za to postoji opravdan razlog.

2.1. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
Prigovori predlagatelja bili su usmjereni na otvaranje pitanja ograničavanja prava vlasništva ovrhovoditelja u ovršnom postupku, odnosno osoba koje imaju ovršni naslov na temelju kojega mogu tražiti ispražnjenje i predaju u posjed nekretnine i to samo prema fizičkoj osobi koja ne obavlja određenu upisanu djelatnost te fizičkoj osobi koja obavlja određenu upisanu djelatnost (ako se ovrha ne provodi u vezi s tom djelatnošću). Radi se o dvije grupe vjerovnika: prvi su vjerovnici koji su na temelju ovršne isprave (npr. presude na temelju koje je dužnik dužan iseliti iz nekretnine u vlasništvu vjerovnika) dobili ovlast zahtijevati iseljenje dužnika iz njihove nekretnine (u nastavku testa: ovrhovoditelj). Drugu grupu čine treće osobe koje su kupile nekretninu na javnoj dražbi u ovršnom postupku, platile kupovnu cijenu te nakon toga tražile ispražnjenje kupljene nekretnine i predaju u posjed (u nastavku teksta: treća osoba)³. Svi su ti vjerovnici bili u položaju da im se nekretnina neće predati u posjed od 1. studenoga do 1. travnja svake godine, osim ako za to postoji opravdan razlog.

2.2. OCJENA USTAVNOG SUDA
Pri davanju ocjene o prigovorima predlagatelja kojima se tvrdi da privremeno ograničenje provedbe ovrhe radi ispražnjenja i predaje nekretnine predstavlja prekomjerno ograničenje prava vlasništva ovrhovoditelja, Ustavni sud polazi od svrhe ovršnog postupka i njegova mjesta u hrvatskom pravnom sustavu.

U ocjeni ustavnosti osporenih odredaba, Ustavni sud polazi od svog ustaljenog stajališta da je osnovni zahtjev zaštite jamstva vlasništva da miješanje javne vlasti u njegovo mirno uživanje mora biti zakonito te da je njegovo oduzimanje ili ograničavanje moguće samo pod uvjetima propisanim zakonom. S druge strane, država je ovlaštena kontrolirati upotrebu vlasništva donošenjem zakona, vodeći se zahtjevima javnog interesa. Ipak, pri tome je dužna voditi računa o pravičnoj ravnoteži između javnog interesa i interesa zaštite pojedinačnog prava vlasništva. Zakoni kojima se kontrolira upotreba vlasništva moraju udovoljavati zahtjevima koji proizlaze iz načela vladavine prava, kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Jedan od tih zahtjeva je i pravna izvjesnost.

U ovom predmetu riječ je o situaciji u kojoj dolazi do miješanja u vlasnička prava vjerovnika u razmatranim situacijama, pri tome Ustavni sud ne ulazi u okolnosti jesu li pojedini ovrhovoditelji upisani kao vlasnici nekretnina jer svi oni u svakom slučaju imaju valjani naslov na temelju kojega mogu tražiti pravnu zaštitu koja proizlazi iz tog naslova (npr. stupanje u posjed, ispražnjenje nekretnine i sl.).

Načelo pravne izvjesnosti osim određenosti, preciznosti i dostupnosti podrazumijeva i predvidljivost propisa od strane subjekata na koje se odnose. Posljedično, jedan od aspekata predvidljivosti je legitimno očekivanje tih subjekata da će prava koja proistječu iz tih normi moći realno ostvariti. Ovršni postupak bi se stoga, u širem smislu riječi, mogao promatrati u kontekstu legitimnog očekivanja ovrhovoditelja da će, nakon što ostvari, odnosno zaštiti svoje pravo na naplatu tražbine na zakonit način, u slučaju nedragovoljnog ispunjenja moći prisilno ostvariti tu tražbinu. S tim u vezi, u javnom je interesu države zaštititi pravne odnose nastale kao posljedica primjene prava. Naime, iluzorno bi bilo da domaći pravni sustav dopusti da ustanovljena prava ne bi mogla biti ostvarena na štetu onih radi kojih su ustanovljena. U smislu pravne izvjesnosti nezamislivo je da država propisuje prava i obveze, te da strankama u odnosima proizašlim na temelju tih prava i obveza daje na dispoziciju njihovu provedbu ili izvršenje. Takva situacija nije u skladu s načelom vladavine prava, zajamčenim člankom 3. Ustava (stajalište iz rješenja broj: U-I-660/2013 od 18. svibnja 2016.).

a) Ima li članak 46. stavak 3. Ovršnog zakona legitiman cilj?
Ustavni sud ocijenio je da se zakonska mjera sadržana u osporenoj odredbi Ovršnog zakona kojom se ispražnjenje i ulazak u posjed nekretnina koje koriste fizičke osobe (pobliže određene tom zakonskom normom) onemogućava u određenom razdoblju, odnosno propisuju se ograničenja u odnosu na upotrebu (korištenje) određenih nekretnina namijenjenih za stanovanje, može podvesti pod ograničenje vlasničkih (imovinskih) prava vlasnika u smislu članka 50. st. 2. Ustava.

U Prijedlogu zakona Vlade RH, br. 69/2020 (u nastavku teksta: Prijedlog 69/2020) kao cilj izmjene Ovršnog zakona navedena je zaštita dostojanstva dužnika i čuvanje egzistencijalne sigurnost građana i gospodarske aktivnosti koje su ugrožene zbog epidemije bolesti COVID-19.

Vlada je u očitovanju navela da je zbog pandemije bolesti COVID-19 došlo do smanjenja gospodarske aktivnosti, gubitka radnih mjesta i smanjenja platežne moći građana te je stoga osporena zakonodavna intervencija bila nužna.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da se osporenim člankom 46. st. 3. Ovršnog zakona ne može osporiti legitimnost cilja određenog kao očuvanje zaštite egzistencijalne sigurnosti građana, tj. ovršenika.

b) Je li osporena zakonska mjera razmjerna legitimnom cilju koji se njome nastoji postići i je li tom mjerom nametnut prekomjerni teret?
Članak 46. st. 3. Ovršnog zakona neposredno se odnosi na vjerovnike koji traže ispražnjenje i predaju u posjed nekretnine u sudskom ovršnom postupku na način da se ovrha neće provoditi pet mjeseci godišnje (od 1. studenoga do 1. travnja svake godine) i to samo ako se radi o ovršenicima:

- fizičkim osobama koja ne obavljaju određenu upisanu djelatnost i

- fizičkim osobama koje obavljaju određenu upisanu djelatnost (ako se ovrha ne provodi u vezi s tom djelatnošću).

U odnosu na te dužnike može se provesti ispražnjenje i predaja u posjed od 1. studenoga do 1. travnja ako za to postoji opravdan razlog, o čemu odlučuje sud u svakom pojedinom slučaju.

Ustavni sud napominje da je zakonodavac slobodan uređivati i mijenjati zakonske institute i pri tome ima široku slobodu procjene. Međutim, kad zakonodavac u zakon uvodi mjere socijalne politike i zaštite “slabije strane”, mora uzeti u obzir zakonodavni okvir u koji uvodi takvu mjeru, a mjere socijalne politike treba provoditi unutar onih zakona koji su ponajprije namijenjeni ostvarenju ciljeva socijalnih politika. Iako je zaštita dostojanstva ovršenika jedno od temeljnih načela Ovršnog zakona, ta zaštita mora biti uravnotežena s pravom ovrhovoditelja na prisilno ostvarenje tražbine. Ustavni sud mora reagirati u svakom slučaju kad bi ravnoteža između te dvije stranke ovršnog postupka bila narušena.

U ovom slučaju petomjesečno ograničenje ostvarenja ovrhe ispražnjenjem i predajom u posjed predstavlja znatno ograničenje prava vjerovnika. Ovršni postupci moraju se provoditi žurno i učinkovito, a svako uvođenje ograničenja ili zastoja u tom postupku mora biti obrazloženo značajnim razlozima (prije svega gospodarske prirode). U konkretnom slučaju, ni iz Prijedloga br. 69/2020, a ni iz očitovanja Vlade ne proizlaze značajni razlozi (osim pandemije bolesti COVID-19) koji bi opravdavali takvo trajno ograničenje prava vjerovnika.

Osim toga, Ustavni sud napominje da s aspekta ostvarenja mjera socijalne politike, osporena odredba Ovršnog zakona nije podobna za ostvarenje ciljeva socijalne politike jer se samo privremeno odgađa iseljenje ovršenika, a za to vrijeme dug može značajno narasti zbog zateznih kamata koje i dalje teku na glavnicu duga.

Nadalje, osporena odredba Ovršnog zakona djeluje prema svim vjerovnicima (koji također mogu biti bez nekretnine za stanovanje), ali i prema svim ovršenicima bez stvarnog uvažavanja njihove socijalne ugroženosti.

Prema ocjeni Ustavnog suda, u konkretnom slučaju, riječ je o prekomjernom teretu nametnutom vjerovnicima, osobito u svjetlu činjenice da opisani teret imaju sve osobe koje se nalaze u situaciji koja traje pet mjeseci godišnje.

Dakle, zakonodavac nije uspostavio pravednu ravnotežu između vjerovnika i ovršenika na koje se primjenjuje članak 46. st. 3. Ovršnog zakona, jer je u konkretnom slučaju nametnut prekomjeran teret vjerovnicima na koje se primjenjuje članak 46. st. 3. Ovršnog zakona, te je time došlo do zaštite ovršenika na uštrb prava vjerovnika.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje kako je osporeno zakonsko uređenje, sadržano u članku 46. st. 3. Ovršnog zakona, u nesuglasnosti s ustavnim jamstvom prava vlasništva.

3. UKIDANJE ODREDBE OVRŠNOG ZAKONA O OBUSTAVI OVRHE PO SLUŽBENOJ DUŽNOSTI (ČL. 72. ST. 3.)
Osporenim člankom 72. st. 3. Ovršnog zakona propisano je da će se ovrha obustaviti po službenoj dužnosti ako ovrhovoditelj u roku jedne godine nije poduzeo niti jednu radnju u postupku.

Prema članku 22. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 114/22), taj je Zakon stupio na snagu 28. studenoga 2020. godine. U skladu s člankom 20. ZIDOZ-a, od 28. studenoga 2020. godine računa se rok od godine dana od kad su ovrhovoditelji bili dužni poduzeti barem jednu radnju kako bi izbjegli da se ovršni postupci obustave.

Osporena odredba zahtijeva od ovrhovoditelja da u svim ovršnim postupcima svake godine trajanja postupka poduzmu barem jednu radnju usmjerenu na ostvarivanje tražbine.

Predlagatelji su u prijedlozima isticali niz prigovora u vezi s tom odredbom, smatrajući je pretjeranim zahtjevom prema ovrhovoditeljima i pretjeranom zaštitom ovršenika, uzevši u obzir dugotrajnost ovršnih postupaka.

3.1. OCJENA USTAVNOG SUDA
Ovršni postupak je pravno uređen sudski građanski postupak radi prisilnog ostvarenja tuđeg subjektivnog prava građanskopravne prirode, koji predstavlja niz pravno uređenih i funkcionalno koordiniranih radnji suda, stranaka i drugih subjekata. Ovršni postupak je postupak specijalne (singularne) egzekucije, a provodi se radi ostvarenja ili osiguranja određene tražbine na pojedinačno određenim dijelovima imovine osobe koja je dužna omogućiti ostvarenje tuđeg subjektivnog prava u najširem smislu. Predmet ovrhe, odnosno osiguranja u tim su postupcima primarno dijelovi imovine ovršenika odnosno protivnika osiguranja, a samo izuzetno, kad to zbog prirode tražbine nije moguće, i njegova osoba.

Upravo zbog toga odredbe zakona koji uređuje ovrhu i osiguranje, kao temeljnog propisa na kojemu počiva ostvarenje i zaštita građanskih prava u hrvatskom pravnom sustavu, moraju biti jasne, precizne, predvidljive, izvjesne te u skladu s legitimnim očekivanjima (stajalište iz Odluke Ustavnog suda, broj: U-I-2881/2014 i dr. od 1. lipnja 2016., Nar. nov., br. 55/16).

Razlog za uvođenje osporenog zakonskog rješenja pojasnila je Vlada u Prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona od 19. studenoga 2020. (Prijedlog br. 69/2020), kad je u obrazloženju članka 7. navela: “Predmetnom odredbom se propisuje da će se ovrha obustaviti po službenoj dužnosti ako ovrhovoditelj u roku od jedne godine nije poduzeo niti jednu radnju u postupku, s obzirom na to da se predmetnom odredbom potiče ovrhovoditelje na aktivno sudjelovanje u ovršnom postupku radi ostvarenja tražbine jer svaka neaktivnost bespotrebno povećava visinu duga budući da kamate teku, a ne poduzimaju se odgovarajuće radnje radi ostvarenja tražbine. Dakle, bez inicijative ovrhovoditelja u pravilu nije moguće voditi ovršni postupak. Naime, u praksi se pokazalo, u velikom broju slučajeva da ovrhovoditelji ne iskazuju interes za nastavkom ovršnog postupka jer ne stavljaju konkretne prijedloge, odnosno ne traže od suda poduzimanje konkretne procesne radnje opisane u ovršnom zakonu već samo požuruju postupanje. Takvo činjenje ovrhovoditelja, odnosno nečinjenje ne može imati za posljedicu brz i efikasan ovršni postupak već samo opterećuje sud velikom količinom neriješenih predmeta. Predloženim zakonskim rješenjem upravo se pokušava učiniti distinkcija između onih postupaka gdje ovrhovoditelji imaju interes provesti ovrhu od onih drugih gdje ovrhovoditelji samo formalno iskazuju svoju želju za nastavkom postupka bez predlaganja konkretnih ovršnih radnji. U smislu navedenog se ukazuje da će dio ovršnih postupaka temeljem navedene zakonske odredbe biti obustavljen te će se sudovi u konačnici moći maksimalno posvetiti upravo onim ovršnim predmetima u kojima ovrhovoditelj ima interes da se ovrha zaista i provede. Navedeni rok od godinu dana u cijelosti je primjeren pa čak i za ovrhovoditelje s većim brojem postupaka.”.

Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i da je za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da mogu stvarno i konkretno - prema potrebi uz odgovarajući savjet - znati svoja prava i obveze, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati (stajalište Ustavnog suda iz Odluke broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011., Nar. nov., br. 44/11).

Ustavni je sud, stoga, prvo smatrao potrebnim razmotriti pitanje zadovoljava li osporeni članak 72. stavak 3. Ovršnog zakona zahtjeve predvidljivosti, preciznosti i određenosti pravne norme.

Pri tome, članak 72. stavak 3. Ovršnog zakona ne može se razmatrati zasebno već samo uzimajući u obzir ostale odredbe Ovršnog zakona koje obvezuju ovrhovoditelja na određeno postupanje bez kojeg ovršni postupak ne bi mogao biti vođen, a posebno članak 5. st. 4. Ovršnog zakona kojim je propisano da će se ovrha obustaviti ako ovrhovoditelj u roku dva mjeseca od obavijesti suda od nemogućnosti provedbe ovrhe ne podnese prijedlog o novom sredstvu ili predmetu ovrhe.

Razmatranjem članka 72. st. 3. Ovršnog zakona može se utvrditi da je osporenim stavkom 3. propisana (nova dodatna) dužnost ovrhovoditelja da svake godine poduzme jednu radnju u postupku.

Ovrha se, načelno, može provoditi na temelju ovršne ili vjerodostojne isprave, a od brojnih sredstava ovrhe treba istaknuti nekretnine, novčana sredstva i pokretnine. Za svaku od tih vrsta ovrhe i sredstava ovrhe propisana su posebna pravila koja podrazumijevaju provedbu propisanih ovršnih radnji, s ciljem namirenja tražbine ovrhovoditelja.

Razmatrajući sadržaj osporene zakonske odredbe i obrazloženje iz Prijedloga br. 69/2020, Ustavni sud utvrđuje da u ovom slučaju nije zadovoljen zahtjev za određenost i preciznost pravne norme u pozitivnom smislu jer građani ne mogu iz sadržaja članka 72. st. 3. Ovršnog zakona (u vezi s drugim odredbama Ovršnog zakona koje uređuju ovršne radnje u posebnim ovršnim postupcima) stvarno i konkretno znati svoje obveze u vezi s navedenom “radnjom u postupku”. To postupanje nije jasno regulirano, a s obzirom na to da se ovršni postupci provode na različitim predmetima ovrhe za koje su Ovršnim zakonom propisane različite radnje u postupku, odnosno postupanje ovrhovoditelja je regulirano dvjema ili više pravnih normi, zakonodavac je trebao osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost kako u pogledu sadržaja svake od njih tako i u pogledu učinaka koje one stvaraju u svojem međuodnosu.

Dakle, ovrhovoditelju nije jasno koju je radnju dužan poduzeti unutar godine dana ako je npr. postupak u fazi naplate kod FINA-e, a naplata je nemoguća jer su računi ovršenika blokirani. Mora li poslati požurnicu ili kakav drugi podnesak nije jasno propisano. Isto tako, kako postupiti ako je nekretnina prodana na dražbi, a na rješenje o dosudi podnesene su žalbe koje prvostupanjski sud i drugostupanjski sud rješava više od godine dana.

Nije dopušteno propisati, kao u ovom slučaju, da ovrhovoditelj mora poduzeti ovršnu radnju unutar godine dana, bez naznake koja je to radnja s obzirom na specifičnosti pojedinih vrsta ovršnih postupaka, a što može ovisiti o stanju svakoga pojedinog ovršnog postupka. Ocjenu je li ovrhovoditelj podnio pravi podnesak, odnosno poduzeo pravu radnju, dana je u nadležnost tijelu koje je ovlašteno obustaviti postupak ako stranka ne poduzme onu ovršnu radnju koju samo to tijelo smatra da je bila potrebna.

Dakle, ovlast tijela koje vodi postupak da odlučuje o tome je li ovrhovoditelj poduzeo odgovarajuću “radnju u postupku” pretpostavlja određenu diskreciju tog tijela pri procjeni postupanja ovrhovoditelja u svakom konkretnom slučaju.

Potreba za pravnom sigurnošću ne znači da onima koji donose odluke ne smiju biti povjerene diskrecijske ovlasti ili određena sloboda postupanja, pod uvjetom da postoje pravna sredstva i pravni postupci za sprječavanje njihove zloupotrebe. Zakoni moraju uvijek postaviti okvir diskrecijskih ovlasti i urediti način njihove provedbe s dostatnom jasnoćom koja pojedincu osigurava primjerenu zaštitu protiv arbitrarnosti (samovolje). Arbitrarno izvršavanje ovlasti omogućava, u supstancijalnom smislu, nepoštene, nerazložne ili nerazumne odluke koje su protivne načelu vladavine prava.

Pobijanom normom na ovrhovoditelje se prebacuje prekomjeran teret jer su dužni stalno pratiti u kojem je stadiju postupak ovrhe koji su pokrenuli, a čije odvijanje u najvećem broju slučajeva ne ovisi o njima već o brzini postupanja suda, javnih bilježnika, FINA-e, banaka, ali i o tome kakvom imovinom raspolaže ovršenik.

Osim toga, problem trajanja ovršnih postupaka i njihove razumne duljine ne može se isključivo sagledavati kao problem nepostupanja ovrhovoditelja jer duljina trajanja ovršnih postupaka u najvećem broju slučajeva zavisi od mogućnosti unovčenja imovine ovršenika, odnosno o okolnostima da ovršenik nema sredstava na računima koja bi se mogla plijeniti (zaštićena primanja dobiva na zaštićeni račun) i sl.

Osporena izmjena Ovršnog zakona u prijedlogu zakona nije potkrijepljena bilo kakvim statističkim podacima, a ocjena o velikom broju ovršnih predmeta koji opterećuju rad sudova nije potkrijepljena relevantnim statističkim podacima (primjerice iz izvješća koje o radu sudova godišnje daje predsjednik Vrhovnog suda).

Osim toga, opisanim zakonskim rješenjem samo se dodatno povećavaju troškovi ovršnog postupka koje na kraju mora snositi ovršenik, što je suprotno jednom od ciljeva ZIDOZ-a, a to je olakšavanje položaja potrošača.

Ustavni je sud, stoga, zaključio da sadržaj i struktura članka 72. st. 3. Ovršnog zakona, imajući na umu druge odredbe Ovršnog zakona koje potiču ovrhovoditelje na aktivnost, čine ovu dodatnu odredbu nejasna opsega, suvišnom. Ujedno takva norma ne daje osnovu za zaključak da će svrha Ovršnog zakona u praktičnom pravnom životu biti ostvarena.

Stoga je Ustavni sud ocijenio da članak 72. stavak 3. Ovršnog zakona ne zadovoljava zahtjeve pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i protivan je zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 3. Ustava), te ga je također ukinuo.