1. UVOD
Pod pojmom vjerodostojnog (autentičnog) tumačenja zakona općenito se podrazumijeva tumačenje jedne ili više nejasnih ili različito interpretiranih odredbi zakona koje u cilju pojašnjenja njihova značenja daje sâm donositelj zakona, pri čemu se takvo tumačenje smatra sastavnim dijelom tumačenog zakona, s povratnim (ex tunc) i obvezujućim učinkom prema svima (erga omnes)¹.

Riječ je o pravnom institutu čiji se izvori mogu pratiti još od Justinijanova kodeksa (Codex Iustinianus)² iz 529., a koncepcija o pravu zakonodavca na davanje tumačenja zadržana je kroz povijest u brojnim dokumentima³.

Iz perspektive propisa koji su primjenjivani na hrvatskom području posebno vrijedi izdvojiti austrijski Opći građanski zakonik⁴ iz 1811., čijim je paragrafom 8. izrijekom bila propisana ovlast zakonodavca da tumači zakon, na način „koji svakoga jednako obvezuje“, dok je po Drugom svjetskom ratu takva ovlast u hrvatskom pravu explicite bila uređena ustavima od 1947. do 1990., a nakon donošenja Ustava Republike Hrvatske⁵ samo u parlamentarnim poslovnicima.⁶

Među dijelom znanstvene i stručne javnosti vjerodostojno tumačenje zakona nije bilo kritizirano samo s obzirom na okolnost da nije postojala izričita ustavna ovlast za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona, već i zbog njegova imanentnog povratnog djelovanja, zbog čega se tvrdilo da se njime narušava ustavno načelo zabrane retroaktivnosti, ali i zbog shvaćanja da je interpretativna ovlast inherentna sudbenoj, a ne zakonodavnoj vlasti, zbog čega se tvrdilo da se njime narušava ustavno načelo diobe (podjele) vlasti⁷. Usto, vjerodostojno tumačenje zakona kritizirano je kao institut kojim se „nastoji zaobići redovni zakonodavni postupak, pokušava promicati konkretne političke interese, bez potrebne razine demokratske kontrole i bez participacije građana“, zbog čega se navodilo da ono narušava i načelo demokratskog pluralizma⁸. S druge strane, istaknuto je da bi za pravilnu ocjenu instituta vjerodostojnog tumačenja zakona trebalo sagledati sva pravna stajališta, pa tako i ona da se njime nikako ne utječe na načela diobe vlasti i zabrane retroaktivnosti⁹, dok je usklađenost toga instituta s načelom demokratskog pluralizma argumentirana time što je u postupku davanja vjerodostojnog tumačenja zakona, baš kao i u postupku donošenja tzv. drugih akata (poput odluka, deklaracija, itd.), kod kojih se također primjenjuje samo jedno čitanje, utvrđena mogućnost participacije javnosti kroz više pravnih instrumenata koja postoji i u usporednom pravu i praksi.¹⁰

Ukidajući odredbe Poslovnika Hrvatskoga sabora¹¹ u dijelu koji se odnosi na vjerodostojno tumačenje zakona, Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom od 11. srpnja 2023.¹² uklonio je iz hrvatskoga pravnog sustava institut duge i bogate povijesti čija su temeljna obilježja izazivala kritike dijela znanstvene i stručne javnosti, ali i rezultirala različitim stajalištima Ustavnog suda o pitanju njegove ustavnosti. Na potonjem tragu, u ovom članku pobliže se razmatra dosadašnja praksa Ustavnog suda o vjerodostojnom tumačenju zakona, uz isticanje pojedinih primjera iz usporedne ustavnosudske prakse te razlozi i implikacije ukidanja toga instituta, ali i pojedina otvorena pitanja koja bi se mogla pojaviti u praksi.

2. DOSADAŠNJA PRAKSA USTAVNOG SUDA
Odredbe parlamentarnih poslovnika kojima je bio uređen institut vjerodostojnog tumačenja zakona već su bile predmet ocjene suglasnosti s Ustavom, a za ovu temu relevantna su dva rješenja kojima nisu bili prihvaćeni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom.

2.1. RJEŠENJE USRH-A BR. U-II-1265/2000
Postupajući u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi tadašnjeg Poslovnika Hrvatskoga sabora¹³, u dijelu koji je uređivao vjerodostojno tumačenje zakona, Ustavni sud razmotrio je navode podnositelja koji su, u bitnom, smatrali da osporenim aktom o davanju vjerodostojnog tumačenja nije protumačen, nego izmijenjen sadržaj i smisao tumačenog zakona te da zakonodavna vlast nema ovlast tumačiti zakone sudbenoj vlasti s obzirom na ustavno načelo diobe vlasti. Utvrđujući da taj prijedlog nije osnovan, Ustavni je sud izrazio stajalište da iz ustavne ovlasti parlamenta za donošenje zakona proizlazi i njegova ovlast da daje vjerodostojna tumačenja zakona te da postupak davanja toga tumačenja mora biti uređen pravnom normom, ali ne i istovjetan postupku donošenja zakona.¹⁴

2.2. RJEŠENJE USRH-A BR. U-I-2488/2004
Ustavni je sud nakon toga razmotrio još jedan prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi Poslovnika Hrvatskoga sabora¹⁵ o vjerodostojnom tumačenju zakona. Podnositelj je, uz ostalo, isticao da taj institut nije određen Ustavom, da se njime zadire u djelokrug sudbene vlasti i time grubo krši načelo diobe vlasti te da je takvo tumačenje, zbog djelovanja ex tunc, protivno ustavnoj zabrani retroaktivnosti, no Ustavni sud ocijenio je taj prijedlog neosnovanim.¹⁶

Naime, u tom je rješenju Ustavni sud utvrdio da vjerodostojno tumačenje zakona sadržajno predstavlja samo dio ostvarivanja zakonodavne vlasti koja podrazumijeva i ovlast određivanja koje će akte i u kojoj formi parlament donositi. Ujedno, načelno je utvrdio da je povratno djelovanje akta o davanju vjerodostojnog tumačenja prividno jer se njime „samo utvrđuje koje od značenja oko kojih postoji pravna dvojba treba dati određenoj ili određenim odredbama zakona koji je na snazi i koji nema povratno djelovanje“¹⁷ pa takvo djelovanje nema ni akt kojim se daje njegovo vjerodostojno tumačenje, te da se tumačenjem ne smiju mijenjati ni sadržajno dopunjavati odredbe zakona na koje se vjerodostojno tumačenje odnosi i da se ne može primijeniti na slučajeve pravomoćno riješene prije stupanja akta o njegovu davanju, već samo na one koji se nakon toga rješavaju ili će biti rješavani.

Nadalje, Ustavni sud ocijenio je ustavnopravno neutemeljenima podnositeljeve navode da se osporenim poslovničkim odredbama narušava načelo diobe vlasti pojašnjavajući to tako da, ako je „akt o vjerodostojnom tumačenju zakona zakon (interpretativni zakon) i (...) jedan od ustavnih načina ostvarivanja zakonodavne vlasti, tada je po naravi stvari taj institut posve sukladan načelu diobe vlasti, bez obzira kakvu ustavnopravnu interpretaciju tog načela prihvatili“¹⁸. Usto, Ustavni je sud istaknuo da parlament, kao zakonodavac, daje apstraktna tumačenja, kojima se zakonske odredbe tumače za sve istovrsne slučajeve, dok sud pri tumačenju nekog zakona u primjeni daje pojedinačna tumačenja, koja se odnose na rješavanje konkretnog slučaja, pa je, stoga, riječ o dva posve različita ustavna područja ostvarivanja vlasti te „nema govora o tome da bi zakonodavac vjerodostojnim tumačenjem zakona »ulazio« u područje sudbene vlasti i time ju ograničavao“¹⁹. Potonje stajalište poklapa se sa shvaćanjem, primjerice, talijanskoga Ustavnog suda koji je utvrdio da zakonodavac interpretativnim zakonom ne zadire u načelo diobe vlasti²⁰, već djeluje samo na apstraktnoj razini normativnih izvora²¹, uz neizravni opći utjecaj i bez eliminacije potestas iudicandi. Drugim riječima, smatra se da zakonodavac ne zadire u ovlast tumačenja sudbene vlasti sve dok postupa tako da svoja tumačenja daje in abstracto, a ne in concreto, pridajući postojećim normama određeno značenje. Isto tako, i prema stajalištu srbijanskoga Ustavnog suda davanjem vjerodostojnog tumačenja daje se samo onaj „smisao i značenje koje je zakonodavac imao u vidu prilikom njenog donošenja“²², iz čega slijedi da se tumačenjem ne zadire u ovlast tijela sudbene, kao ni izvršne vlasti.

Isto ustavnosudsko stajalište poklapa se i sa shvaćanjem pravne teorije prema kojem je samo „tumačenje in concreto s učincima inter partes (a ne tumačenje in abstracto s učincima erga omnes) sastavni dio sudske funkcije“ pa bi, stoga, „u skladu s načelom diobe vlasti, zakonodavcu trebalo biti zabranjeno samo tumačenje in concreto (rješavanje konkretnih sporova), i (...) – simetrično – sucu trebalo biti zabranjeno samo tumačenje in abstracto“²³. Drugim riječima, načelo diobe vlasti ne znači da je zakonodavcu općenito zabranjeno tumačenje, već da ga ne smije davati in concreto i s učinkom inter partes, dok sudbena vlast ne smije davati tumačenja in abstracto i s učinkom erga omnes²⁴.

Time se utjelovljuje bit načela diobe vlasti čije je značenje još 2000. utvrdio hrvatski Ustavni sud pojasnivši da se odijeljenost triju vlasti „ne treba tumačiti mehanički, jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja (...)“²⁵. Štoviše, ako je smisao načela diobe vlasti u sprječavanju koncentracija ovlasti, odnosno moći u samo jednom tijelu vlasti, onda bi i ekskluzivna ovlast interpretacije sudbene vlasti, koja obuhvaća tumačenja in concreto i inter partes te in abstracto i erga omnes, izravno bila suprotna tom načelu.²⁶

3. USTAVNOSUDSKI RAZLOZI UKIDANJA
Sljedeći postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom poslovničkih odredbi o vjerodostojnom tumačenju zakona Ustavni sud nije pokrenuo ni na čiji prijedlog, već na vlastitu inicijativu te ih je odlukom od 11. srpnja 2023. ukinuo. Imajući na umu prethodno izložena ustavnosudska stajališta, posebno je zanimljivo da je pri ocjeni osporenih odredbi pošao od nekih prije utvrđenih stajališta i načela, posebice diobe vlasti te se pozvao i na načela vladavine prava, samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, zaštite prava na pravično suđenje, zbog neujednačenosti sudske prakse, i na praksu Europskog suda za ljudska prava.

Naime, Ustavni sud pozvao se na prethodno spomenuto stajalište o načelu diobe vlasti koje je utvrdio 2000.²⁷, prisnažujući ga i drugim aktima u kojima je ono razrađeno. Tako se, primjerice, pozvao na mišljenje Savjetodavnog Vijeća europskih sudaca od 16. listopada 2015., prema kojem su sve tri državne vlasti komplementarne i nijedna od njih nije dominantna nad drugima, dok dioba vlasti sama po sebi predstavlja jamstvo neovisnosti sudbene vlasti. Uz ostalo, Ustavni sud pozvao se i na shvaćanje da je primarna zadaća redovnih sudova tumačiti i primjenjivati pravo na konkretne sudske predmete²⁸, zaključujući da vjerodostojno tumačenje može rezultirati lišavanjem sudova njihove ustavne zadaće i odgovornosti koju kroz pojedinačne slučajeve preuzima zakonodavac.

Nadalje, Ustavni sud pozvao se na još jedno načelo čije je značenje utvrdio u istoj odluci kojom je još 2000. utvrdio i značenje načela diobe vlasti. Riječ je o vladavini prava koja je vidljiva kroz ustavne odredbe o diobi vlasti (članak 4.), obveznoj suglasnosti zakona s Ustavom te drugih propisa s Ustavom i zakonom (članak 5. st. 1.), obvezi pridržavanja Ustava i prava te poštovanja pravnog poretka (članak 5. st. 2.) u kojem „zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti“ i „primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje“²⁹. U tom svjetlu, Ustavni sud navodi i praksu Europskog suda za ljudska prava, koji je u predmetu Stran Greek Refineries i Stratis Andreadis protiv Grčke (br. 13427/87, od 9. 12. 1994.) izrazio stajalište da načelo „vladavine prava i pojam poštenog suđenja (...) isključuje svako miješanje zakonodavca u vršenje sudbene vlasti koje ima za cilj utjecati na sudsku odluku o sporu“.³⁰

Iako je Ustavni sud još 2007. utvrdio da akt o davanju vjerodostojnog tumačenja ima samo prividno povratno djelovanje, u odluci iz 2023. izrijekom je naveo da je vjerodostojno tumačenje zakona po svojoj prirodi uvijek retroaktivno pa stoga ono ima izravan utjecaj na konkretne sudske postupke koji su u tijeku, u kojima sudovi trebaju primjenjivati zakonsku odredbu s vjerodostojnim tumačenjem. U tom smislu, Ustavni sud ponovno se pozvao na praksu Europskog suda za ljudska prava, uz shvaćanje da će do povrede prava na pošteno suđenje uvijek doći onda „kada država, bez uvjerljivih razloga javnog interesa, intervenira na odlučujući način u sudski postupak u tijeku kako bi, kao jednoj od stranaka tog sudskog postupka, osigurala ishod postupka koji je njoj u korist“.³¹

Nadalje, Ustavni sud izdvojio je još neke zamjedbe, poput one da zastupnici o prijedlogu za vjerodostojno tumačenje raspravljaju u reduciranom postupku (tj. u samo jednom čitanju) koji nema potrebna procesna jamstva za sve političke subjekte³² i da odredbe o davanju vjerodostojnog tumačenja nisu smještene u dijelu kojim je uređen postupak donošenja zakona³³. Pozivajući se na sve prethodno navedene razloge, a ponajprije zbog narušavanja načela diobe vlasti, Ustavni sud ocijenio je da poslovničke odredbe u ukinutom dijelu nisu u suglasnosti s Ustavom.

4. IMPLIKACIJE I POJEDINA PITANJA
Ukidajući poslovničke odredbe o vjerodostojnom tumačenju zakona, Ustavni sud uklonio je iz hrvatskog prava institut koji je omogućavao zakonodavcu da na temelju ustavne ovlasti donošenja zakona daje tumačenje jedne ili više nejasnih ili različito tumačenih zakonskih odredbi bez potrebe za posebnom izmjenom, dopunom ili donošenjem novog zakona, već samo pojašnjenjem njihova značenja. Tumačenje normi time je postalo rezervirano za sudove, čime je otvoren prostor pitanju može li tumačenje, posebice u svjetlu prethodno izloženih teorijskih promišljanja o načelu diobe vlasti, biti dio nadležnosti isključivo tijela sudbene vlasti, a ne i drugih državnih tijela.³⁴

Iako je, prema Ustavnom sudu, zadaća sudova da „tumače pravne norme polazeći od cilja i svrhe koji je zakonodavac želio postići njihovim propisivanjem, te da (...) primjenjuju mjerodavnu normu u skladu sa specifičnim okolnostima konkretnog slučaja“³⁵, samo Vrhovni sud po izričitoj ustavnoj odredbi (članak 119. st. 1.), kao najviši sud, ima ustavnu zadaću osigurati jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni, iz čega se izvodi shvaćanje o potrebi poštovanja njegovih pravnih stajališta³⁶. Međutim, i suci, baš kao i ostali građani, moraju se držati onih tumačenja Ustava koja u svojim odlukama i rješenjima daje Ustavni sud, i to s obzirom na odredbu Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske³⁷ prema kojoj su odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni te ih mora poštovati svaka fizička i pravna osoba (članak 31. st. 1.). Ipak, tumačenja nijednog od tih tijela ne mogu se nazvati vjerodostojnima jer takva tumačenja per definitionem može dati samo zakonodavac, a takve mogućnosti po odluci Ustavnog suda više nema.

No, iako je Ustavni sud ukinuo poslovničke odredbe o vjerodostojnom tumačenju zakona, iz odluke proizlazi da sâm institut vjerodostojnog tumačenja nije ukinut za druge akte Hrvatskoga sabora. Naime, do odluke Ustavnog suda, na temelju članka 62. podstavka (alineje) 7. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Odbor za zakonodavstvo razmatrao je „prijedloge za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona ili drugog akta koji je donio Sabor“. Budući da je Ustavni sud ukinuo spomenutu odredbu samo u dijelu koji glasi „zakona ili“, iz toga slijedi da je navedeni Odbor i dalje nadležan razmatrati prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja drugog akta Hrvatskoga sabora. Pritom bi pod pojmom „drugog akta“ valjalo razumjeti akte iz članka 159. i članka 214. st. 1. Poslovnika Hrvatskoga sabora, poput odluka, deklaracija, rezolucija, povelja, preporuka i zaključaka.

Međutim, davanje vjerodostojnih tumačenja tih akata parlamenta ne bi bilo u suglasnosti s Ustavom, napose s ustavnom zabranom retroaktivnog djelovanja iz članka 90. st. 4., koja priječi da zakoni i drugi propisi djeluju povratno. Kako je ustavni izuzetak od zabrane povratnog djelovanja rezerviran isključivo za pojedine odredbe zakona (članak 90. st. 5.), i to iz posebno opravdanih razloga, a „drugi akti“ parlamenta ne predstavljaju zakone, takvo davanje vjerodostojnog tumačenja, kojem je imanentno upravo njegovo povratno djelovanje, ne bi bilo u skladu s Ustavom. Usto, s obzirom na stajalište Ustavnog suda da Poslovnik Hrvatskoga sabora ima pravnu snagu zakona³⁸, ne bi bilo dopušteno davati ni vjerodostojna tumačenja poslovničkih odredbi.³⁹ Stoga, nameće se pitanje zašto onda odredba članka 62. podstavka 7. Poslovnika Hrvatskoga sabora nije bila ukinuta u cijelosti, tim više jer ne postoje ni poslovničke odredbe o postupku za davanje vjerodostojnog tumačenja takvih akata.

5. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Ukidajući odredbe o vjerodostojnom tumačenju zakona, Ustavni sud uklonio je iz pravnog sustava institut kojim je od 1990. do 2023. Hrvatski sabor dao ukupno 18 vjerodostojnih tumačenja zakonskih odredbi, dok je isto toliko puta donio odluku o nedavanju takvog tumačenja. Međutim, kod vjerodostojnog tumačenja zakona pažnju posebice plijeni okolnost da je riječ o institutu koji nije samo podijelio znanstvenu i stručnu javnost, već je i naveo Ustavni sud da preispita dosadašnja stajališta o njegovoj ustavnosti.

Preispitujući stajališta o tom institutu, Ustavni sud ponajviše je izmijenio pogled na njegovu usklađenost s ustavnim načelom diobe vlasti, čime je otvoren prostor za pitanja primarno teorijske, ali i praktične naravi o tumačenju i oživotvorenju toga načela koja su u ovom članku bila razmotrena i iz usporedne ustavnosudske perspektive. Pritom je napose bilo upozoreno na pitanje ekskluzivnosti interpretativne ovlasti tijela sudbene vlasti kroz prizmu primjene načela diobe vlasti, ali i na pitanje mogućnosti primjene instituta vjerodostojnog tumačenja drugih saborskih akata kroz prizmu načela zabrane njihove retroaktivnosti.

Iako će parlament ubuduće morati izmijeniti, dopuniti ili donijeti novi zakon želi li pojasniti značenje pojedinih zakonskih odredbi, dosadašnji broj vjerodostojnih tumačenja zakona upozorava na to da ipak ne bi trebalo očekivati da će nastojanje za preciziranjem značenja norme rezultirati pojavom hipernormiranja koje bi moglo voditi u posve drugu krajnost. Na potonjem tragu, posebice vrijedi izdvojiti važnost Jedinstvenih metodološko-nomotehničkih pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor⁴⁰, čiji je pravni ratio sadržan upravo u potrebi za osiguravanjem jedinstvenosti korištene metodologije i nomotehničkih ujednačenosti u izričaju teksta akta. Njihovim ispravnim razumijevanjem i pridržavanjem tih pravila već u postupku izrade i donošenja akata zacijelo bi se mogle otkloniti određene nepravilnosti, čime bi se moglo spriječiti različite interpretacije i ujedno udovoljiti zahtjevima za određenošću i preciznošću pravne norme, kao i za ustavnim i zakonitim postupanjem svih tijela državne vlasti u njihovoj primjeni.