Pravna priroda ugovora o javnoj nabavi već dugo izaziva određene prijepore u hrvatskoj teoriji i praksi. Naime, postavlja se pitanje je li riječ o građanskom ili upravnom ugovoru. Navedeno pitanje nema samo teoretske, već i znatne praktične implikacije. O pravnoj prirodi ugovora o javnoj nabavi ovisi, između ostaloga, način njegova raskida, uvjeti pod kojima će se sklapati, ali i nadležnost za rješavanje sporova koji nastanu u njegovu izvršavanju. U članku ćemo pokušati dokazati da je ugovor o javnoj nabavi upravni ugovor. Usporedit ćemo obilježja ugovora o javnoj nabavi s glavnim obilježjima upravnog ugovora, sukladno Zakonu o općem upravnom postupku^[1](u nastavku teksta: ZUP), i analizirati temeljne odredbe Zakona o javnoj nabavi^[2](u nastavku teksta: ZJN) kojima su uređena obilježja ugovora o javnoj nabavi^[3].

U članku 150. ZUP-a propisuje da će javnopravno tijelo i stranka sklopiti upravni ugovor o izvršenju prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar, ako je zakonom propisano sklapanje takvog ugovora te da se upravni ugovor sklapa u pisanom obliku. Stoga su temeljne odrednice upravnog ugovora: da je jedna od stranaka javnopravno tijelo, da je ugovor sklopljen na temelju i za izvršenje prava i obveza određenih u rješenju čije donošenje prethodi sklapanju upravnog ugovora, da je posebnim sektorskim zakonom propisano da je takav ugovor upravni ugovor i da se ugovor sklapa u pisanom obliku.

Javni naručitelji i javnopravna tijela imaju vrlo slične definicije. Unatoč tome, neki naručitelji neće imati obilježja javnopravnih tijela. Ako naručitelju nisu izravno dane javne ovlasti, teško će ga biti odrediti kao javnopravno tijelo. Ali, iako naručitelj neće uvijek imati javne ovlasti, njegov položaj ne može se tumačiti samo na temelju jedne norme, već u cjelini. Ako pravna osoba mora provoditi postupke javne nabave, zakonodavac želi njihovo tržišno djelovanje podvrgnuti ograničenjima kojima podvrgava i sve druge naručitelje. Također, svi naručitelji moraju na kraju svakog postupka donijeti odluku o odabiru, koja je upravni akt, što dodatno naglašava njihov javnopravni karakter.

Odluka o odabiru pravni je akt kojim naručitelj završava postupak javne nabave. Ipak, postoje određene dvojbe o tome je li ta odluka upravni akt ili ne. Do pojave tih dvojbi dovela je okolnost da naručitelji u nekim slučajevima mogu biti i trgovačka društva. Međutim, u hrvatskom pravu donošenje upravnih akata već dugo nije isključivo u državnoj nadležnosti, već se i drugim pravnim osobama daje mogućnost donošenja upravnih akata^[4]. Budući da je jedini pravni lijek protiv odluke o odabiru žalba Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave (u nastavku teksta: DKOM), koji će postupak u povodu žalbe voditi kao upravni postupak^[5], to potvrđuje da je odluka o odabiru upravni akt. 

ZJN ne sadržava odredbu kojom se ugovor o javnoj nabavi definira kao upravni ugovor. Unatoč tome, mišljenja smo da to ne umanjuje karakter ugovora o javnoj nabavi kao upravnog ugovora. Inzistiranje na izričitom zakonskom određivanju ugovora kao upravnog ugovora pretjerani je pravni formalizam^[6].

Člankom 150. st. 4. ZUP-a navodi se da upravni ugovor mora biti sklopljen u pisanom obliku. Člankom 3. toč. 32. ZJN-a ugovor o javnoj nabavi određuje se kao naplatni ugovor, sklopljen u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više naručitelja, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga.

Ugovor o javnoj nabavi definira se kao naplatni ugovor, sklopljen u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više naručitelja, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga. Budući da navedena definicija nije dovoljna za određivanje pravne prirode toga ugovora, prikazat ćemo odredbe ZJN-a koje smatramo važnima u tom kontekstu, a to su odredbe o izvršenju.

Za određivanje pravne prirode ugovora o javnoj nabavi važan je članak 313. ZJN-a. Stavkom 1. propisano je da ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima koji su određeni u dokumentaciji o nabavi i odabranoj ponudi. Tako se izvršenje veže uz upravni akt, čime se ugovor o javnoj nabavi odmiče od građanskog ugovora.

Stavkom 2. propisano je da je javni naručitelj obvezan kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom. Navedenom odredbom uspostavljen je podređeni položaj gospodarskog subjekta nasuprot naručitelju, čime se ugovoru o javnoj nabavi naglašava javni karakter.

Odredbom stavka 3. propisano je da se na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ZJN-a, na odgovarajući način primjenjuju odredbe zakona kojima se uređuju obvezni odnosi. Citiranom odredbom, prema tome, ukazuje se na primjenu Zakona o obveznim odnosima^[7](u nastavku teksta: ZOO), ali ne i na nadležnost trgovačkih sudova za sporove iz ugovora o javnoj nabavi. Stoga smatramo da je za rješavanje navedenih sporova nadležan Visoki upravni sud Republike Hrvatske, koji već i primjenjuje zakone izvan okvira upravnog prava^[8].

ZJN-om se izričito propisuju specifične situacije u kojima se dopušta izmjena ugovora o javnoj nabavi, i koje će uvijek imati iznimno ograničen opseg. Naime, ZJN-om se utvrđuju dva važna pojma, znatne i neznatne izmjene. Ako su izmjene ugovora o javnoj nabavi znatne, naručitelj je obvezan provesti novi postupak javne nabave. Međutim, ZUP-om je javnopravnom tijelu dodijeljena ovlast koja ne postoji u ZJN-u. Člankom 153. st. 1. ZUP-a propisano je da javnopravno tijelo može jednostrano raskinuti ugovor kad se javnopravno tijelo i stranka ne suglase o izmjeni ugovora ili ako javnopravno tijelo ili treće osobe uključene u upravni ugovor na takvu izmjenu ne pristanu. Budući da zakonodavac ugovor o javnoj nabavi nije definirao kao upravni ugovor, naručiteljima je onemogućen jednostran raskida ugovora, što ih ograničava u zaštiti javnog interesa.

Člankom 322. ZJN-a propisane su situacije u kojima je naručitelj obvezan raskinuti ugovor o javnoj nabavi. Tom se odredbom ugovor o javnoj nabavi približava upravnom ugovoru jer su člankom 153. ZUP-a propisane situacije u kojima se može ili mora raskinuti upravni ugovor, i ta je ovlast predviđena samo za javnopravno tijelo. Dakle, samo se naručiteljima, a ne i gospodarskim subjektima, nalaže kada su dužni raskinuti ugovor o javnoj nabavi. Takvom odredbom uspostavlja se odnos subordinacije gospodarskih subjekata prema naručiteljima, koji je karakterističan za upravne ugovore. 

Određivanje ništetnosti ugovora o javnoj nabavi vjerojatno je i najveći problem izostanka definiranja toga ugovora kao upravnog ugovora. Jedina odredba ZJN-a kojom se određuje ništetnost ugovora o javnoj nabavi jest članak 82., kojim je propisano da je ništetan ugovor o javnoj nabavi sklopljen protivno odredbama o sukobu interesa. Sukladno članku 313. st. 3. ZJN-a, kojim se za ispunjenje obveza ugovora o javnoj nabavi određuje primjena ZOO-a, treba shvatiti da će se i ništetnost određivati sukladno navedenom zakonu.

Navedeno rješenje otežava zaštitu javnog interesa. Naime, člankom 151. ZUP-a propisano je da će upravni ugovor biti ništetan: ako je protivan rješenju radi izvršenja kojeg je sklopljen, iz razloga ništetnosti propisanim ZOO-om i kada je ništetan dio ugovora, osim ako bi ugovor proizvodio pravne učinke i bez toga dijela.

Ugovor o javnoj nabavi sklapa se na temelju pravomoćne odluke o odabiru, koja je upravni akt. Takvo uređenje ništetnosti sukladno ZJN-u, i nesustavnost određenja pravne prirode ugovora o javnoj nabavi, dovodi do toga da se ugovor o javnoj nabavi koji je protivan odluci o odabiru neće smatrati ništetnim^[9], što je zasigurno suprotno temeljnim načelima javne nabave.

Sukladno svemu navedenom, smatramo da je ugovor o javnoj nabavi upravni ugovor. Nedosljednost u njegovu uređenju u hrvatskom pravu ne utječe na njegovu prirodu. Štoviše, novim ZJN-om učinjen je znatan iskorak u tom smjeru uvođenjem situacija u kojima je jedino naručitelj obvezan raskinuti ugovor, što dodatno naglašava subordinaciju gospodarskih subjekata prema naručitelju. Nadamo se da će zakonodavac u nekim budućim izmjenama i dopunama ZJN-a definirati ugovor o javnoj nabavi kao upravni ugovor, čime bi i normativno potvrdio postojeću upravnopravnu prirodu ugovora. Tako je postupio u novom Zakonu o koncesijama (Nar. nov., br. 69/17 - u nastavku teksta: ZK) te je nejasno zašto to nije učinjeno i ZJN-om. Člankom 5. st. 7. ZK-a ugovor o koncesijama definiran je kao upravni ugovor. Postupci javne nabave i koncesijski postupci slični su i komplementarni. To se očituje u sličnosti postupaka i ukazivanja ZK-a na norme ZJN-a, ali i činjenici da je DKOM nadležan za žalbe i za javnu nabavu i koncesije. Smatramo da ne postoje dovoljno velike razlike između ugovora o javnoj nabavi i ugovora o koncesijama koje bi opravdavale različito određivanje pravne prirode tih ugovora.

 

[1] Nar. nov., br. 47/09.
[2] Nar. nov., br. 120/16.
[3] Za detaljniju i komparativnu razradu ovog pitanja vidjeti: Turudić, M., Pravna priroda ugovora o javnoj nabavi u hrvatskom pravnom poretku, Sveske za javno pravo, br. 34., 2018., str. 10-20.
[4] Ljubanović, B., Britvić Vetma, B.,Hrvatsko pravo javne nabave - usklađenost s pravom EU, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, br. 2, 2011., str. 412 i 413.
[5] Članak 399. ZJN-a.
[6] Vidi i Šikić, M., Staničić, F., Pravna narav ugovora o koncesiji, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, br. 2, 2011., str. 437.
[7] Nar. nov., br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15 i 29/18.
[8] Vidi članak 82. st. 3. Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17).
[9] Za slično razmišljanje vidi i Pejaković, S., Je li ugovor o javnoj nabavi upravni ugovor? (drugi dio), Informator, br. 6172, 2013., str. 14.