U međuvremenu je u saborsku proceduru poslan prijedlog Zakona o izmjenama Zakona o lokalnim porezima, kojim Vlada RH, kao predlagatelj zakona, predlaže brisanje svih odredaba koje se odnose na porez na nekretnine. Razlog za to Vlada vidi u činjenici da »javnost porez na nekretnine doživljava kao novi dodatni namet«¹ , slijedom čega se »stvara negativna poduzetnička klima i klima socijalne neizvjesnosti«². Stoga je u cilju traženja najboljih rješenja financiranja jedinica lokalne samouprave i provođenja analize ukupnih učinaka prikupljanja prihoda lokalnih jedinica na sve segmente društva, odlučila Hrvatskom saboru predložiti ukidanje poreza na nekretnine. Na tragu Vladine namjere da se potraže najbolja rješenja financiranja jedinica lokalne samouprave, u ovom članku autorica daje pregled stanja fiskalnih kapaciteta jedinica lokalne samouprave u RH, sadašnje oblike izvora njihova financiranja te obrazlaže zašto bi u buduće izvore prihoda jedinica lokalne samouprave trebalo.

U relativno kratkom vremenu u javnosti se provela žustra, uglavnom, politička i nedovoljno argumentirana rasprava o porezu na nekretnine, kao poreznom obliku kojim bi prihode trebale ostvarivati općine i gradovi u Republici Hrvatskoj. Rezultat rasprave je prijedlog za ukidanje navedenog poreza, što bez svake sumnje ima izravan utjecaj na buduće mogućnosti financiranja lokalne samouprave, a neizravno na primjenu načela supsidijarnosti u odnosima između središnje države (ministarstava) i lokalne samouprave (općina i gradova). Puna primjena načela supsidijarnosti trebala bi voditi povećanju odgovornosti općina i gradova u broju i vrstama javnih usluga koje pružaju građanima koji žive na njihovu području, većem zadovoljstvu građana kvalitetom pruženih usluga, ali i boljim raspolaganjem i postignutim rezultatima trošenja javnog novca. Građani očekuju od svojih općina i gradova primjerenu razinu komunalnog standarda (uređene nogostupe i zelene površine, javnu rasvjetu, opskrbu pitkom vodom i sl.), kao i, primjerice, opremljene vrtiće koji će pružiti svu potrebnu infrastrukturu za rad s predškolskom djecom, moderne i informatički opremljene škole ili kulturne institucije koje će udovoljiti, barem u jednom dijelu, njihovim kulturnim potrebama. 

Razvijeni svijet općinama i gradovima povećava vrste i opseg javnih poslova koje neposredno obavljaju za svoje građane, uz istodobno povećanje udjela u ukupnom »fiskalnom kolaču« koji se u zemlji dijeli. Možemo očekivati da se i u Hrvatskoj postupno poveća stupanj decentralizacije jer je to jedan od načina povećanja demokratskog sudjelovanja građana i poduzetnika u procesima odlučivanja i jačanja odgovornosti lokalne samouprave. 

Da bi se to moglo ostvariti u praksi, potrebno je otkloniti brojne izazove. U prvom se redu od općina i gradova traži da zadovolje barem minimalne kriterije glede kapaciteta kojima raspolažu, mjerene brojem stanovnika koji su korisnici javnih usluga koje im pružaju općine i gradovi, broja i strukture zaposlenih u upravnim tijelima općina i gradova kao osnovnog preduvjeta za preuzimanje odgovornosti u pružanju javnih usluga građanima te korištenju mogućnosti financiranja javnih usluga koje pružaju svojim građanima. 

Veličina općina i gradova u Hrvatskoj, mjerena brojem stanovnika, mala je. U 428 općina u prosjeku živi 2.960 stanovnika po općini, a u gradovima, kojih je ukupno 127, u prosjeku živi tek 23.784 stanovnika po gradu. Ako iz računice izbacimo Grad Zagreb, onda je prosječna veličina hrvatskog grada svega 17.681 stanovnika. Valja podsjetiti da je u Hrvatskoj 1992. godine bila svega 101 općina s prosječno oko 40.000 stanovnika. Od 1993. godine broj jedinica lokalne samouprave povećava se, i danas u Republici Hrvatskoj imamo 555 općina i gradova i Grad Zagreb. Osobito je povećavan broj gradova za koje je dobiven status grada zbog posebnih razloga. Prema podatcima iz Popisa stanovništva iz 2011. godine, 17 velikih gradova ima više od 35.000 stanovnika, a status velikog grada ima još 8 gradova (sjedišta županija) s manje od 35.000 stanovnika. U Hrvatskoj je 60 gradova koji imaju manje od 10.000 stanovnika i 276 općina s manje od 3.000 stanovnika. Najmanji grad u Hrvatskoj je Komiža i ima samo 1.526 stanovnika. Šest općina ima manje od 500 stanovnika (najmanja je Općina Civljane s 239 stanovnika), dok šest općina ima više od 10.000 stanovnika (najveća je Općina Viškovo, koja ima 14.455 stanovnika). 

Ukupan broj zaposlenih u općinskim tijelima danas iznosi 3.641, a u gradovima 9.087, od čega je u Gradu Zagrebu zaposleno 2.747 službenika i namještenika. Broj zaposlenih varira među općinama i gradovima te je u općinama prosječno zaposleno 8,5 zaposlenih, u gradovima 71,5 zaposlenih, a ako se iz računice izuzmu zaposleni u glavnom gradu, prosječan broj zaposlenih u hrvatskim gradovima iznosi 50,3 zaposlena. 

Mogućnosti financiranja općina i gradova izuzetno su važne kada se razmatraju poslovi za koje su zaduženi. Gotovo polovina općina i gradova (258) ima ukupne rashode veće od ukupnih prihoda. Fiskalni kapaciteti općina su oko 2.000,00 kuna ukupnih prihoda po stanovniku i ograničeni su na podmirivanje uglavnom tekućih rashoda, dok fiskalni kapaciteti gradova iznose oko 3.000,00 kuna ukupnih prihoda po stanovniku i postojeća razina fiskalnog kapaciteta omogućuje im financiranje razvojnih rashoda. U Hrvatskoj prisutan je stalan trend prekoračenja sredstava za isplatu mase plaća prema odredbi članka 14. Zakona o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 28/10). To je pokazao i nalaz Državnog ureda za reviziju za razdoblje 2010.-2015., koji je ukazao da raste broj lokalnih jedinica koje su prekoračile 20 % zakonskog limita za isplatu mase plaća. Potvrda tim nalazima je i u analizi Eurostata, koja je pokazala da se Hrvatska svrstava među zemlje Europske unije s najvišom razinom rashoda za državnu administraciju. Rashodi za opće javne usluge koji obuhvaćaju rashode za izvršna i zakonodavna tijela središnje i lokalne vlasti iznose 9,1 % bruto domaćeg proizvoda. Za usporedbu, prosjek Europske unije za te iste rashode iznosi 6,2 % bruto domaćeg proizvoda. Zemlje koje najmanje izdvajaju za rad državne i lokalne administracije jesu Bugarska, koja izdvaja 3,2 %, Irska s izdvajanjima od 4,1 %, te Češka i Estonija, koje troše za te namjene 4,3 % bruto domaćeg proizvoda. Zanimljivi su i rezultati istraživanja »Kako pobuditi rast hrvatskoga gospodarstva?«, koje je 2014. godine proveo Ekonomski institut iz Zagreba, u okviru kojeg se uspoređivala učinkovitost javne uprave među državama Europske unije korištenjem kompozitnog pokazatelja koji sadržava niz varijabli koje mjere rezultate rada javne uprave. Rezultati istraživanja pokazali su da se u Republici Hrvatskoj za jedinicu uloženih sredstava ostvaruje tek oko 0,8 jedinica rezultata, dok se u Irskoj, državi koja ima najučinkovitiju javnu upravu među državama Europske unije, za jedinicu uloženih sredstava ostvaruje 1,4 jedinice rezultata. Prema rezultatima istraživanja, javna uprava u Irskoj gotovo je dvostruko učinkovitija od Hrvatske, dok je javna uprava u Hrvatskoj ispod prosjeka učinkovitosti javne uprave u Europskoj uniji jer je prosjek 28 država Europske unije oko jedinice, odnosno za jedinicu uloženih sredstva ostvaruje se oko jedinica rezultata.

Na temelju iznesenih dokaza o veličini općina i gradova, prosječnom broju zaposlenih i učinkovitosti uprave, s pravom se postavlja pitanje treba li Hrvatskoj toliki broj ustrojstvenih jedinica na lokalnoj razini s obzirom na prosječno mali broj stanovnika koji u njima živi i kojima se zbog niske ekonomije obujma, odnosno malog broja korisnika, a velikog broja zaposlenih pružaju relativno skupe i nedovoljno kvalitetne javne usluge, a uz sve to karakterizira ih ograničenost fiskalnih kapaciteta. Treba li fiskalna vlast poduzeti dodatne konkretne mjere u cilju stimuliranja općina i gradova da koriste financijske mogućnosti koje im pruža postojeći zakonodavni okvir? Primjerice, općine i gradovi imaju zakonsku mogućnost uvođenja prireza porezu na dohodak, ali je do sada tek nešto više od polovice općina i gradova, njih 314, od ukupno 556 općina i gradova, iskoristilo tu mogućost. Velik broj uveo je minimalnu ili nižu stopu prireza od one koju propisuje Zakon o lokalnim porezima (Nar. nov., br. 115/16). Sličan je primjer i pri uvođenju poreza na kuće za odmor te za naplatu komunalne naknade, koji su važni prihodi općina i gradova, a njihova naplativost značajno varira među općinama i gradovima. Uz to središnja država, odnosno Ministarstvo financija do sada je općinama i gradovima isplaćivalo potpore bez sankcioniranja lokalnih jedinica koje nisu iskoristile maksimalnu mogućnost ostvarivanja prihoda iz lokalnih poreza ili neporeznih prihoda.

U Hrvatskoj trenutno postoji nekoliko oblika poreza na imovinu, odnosno nekretnine, i to: porez na promet nekretnina, porez na kuće za odmor, porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila, porez na nasljedstva i darove. Tome treba dodati financiranje općina i gradova od mogućih prihoda od poreza na nekretnine. Porez na nekretnine dio je poreza na imovinu i u svijetu je najšire prihvaćen lokalni porez koji se plaća na nepokretnu imovinu (zemljište i sve što je na njemu izgrađeno). Osnovicu poreza čine nekretnine, pa je osnovica nemobilna, što omogućuje jedinicama lokalne samouprave da mijenjaju stope u granicama koje određuje zakon, bez velikog rizika od migracija poreznih obveznika. Jedno od važnih obilježja poreza na nekretnine je i to da zadovoljava kriterij lokalne odgovornosti pa stanovnici lokalne zajednice na lokalnim izborima mogu birati između viših poreza na nekretnine i više kvalitete lokalnih javnih dobara i usluga ili nižih poreza i niže kvalitete lokalnih javnih dobara i usluga. Prihod od poreza na nekretnine može se predvidjeti i stabilan je jer ga je teško izbjeći i ne platiti. Prihodi od poreza na nekretnine mogu porasti samo ako se u općini i gradu donese odluka o višoj poreznoj stopi, ako se na području općine ili grada izgrade novi objekti ili ako raste vrijednost nekretnina. Najveći problem pri uvođenju poreza na nekretnine predstavlja procjena vrijednosti nekretnina pa se u praksi koriste različite metode vrednovanja, poput vrednovanja prema tržišnoj vrijednosti zemljišta, vrednovanja prema troškovima zamjene, izračunavanja kapitalizirane vrijednosti imovine, regresijske analize vrijednosti, vrednovanja prema vrijednosti ponovne gradnje i dr.. 

Iako su prednosti uvođenja poreza na nekretnine brojne te se kreću od velikog potencijalnog i stabilnog prihoda do razmjerno velike autonomije lokalnih vlasti zbog nemobilnosti porezne osnovice, ono ima i određene nedostatke. Ti se nedostatci odnose na skupu administraciju poreza, porezni obveznici ih smatraju nepravednima i dodatno ih smatraju nepoželjnim prihodima jer ne mogu utjecati na njihovo trošenje jednom kada postanu prihodi u proračunu. Međutim, zbog velike lokacijske i alokacijske neutralnosti i stabilnosti prihoda, velik broj zemalja ima ga u svom poreznom sustavu u cilju financiranja javnih poslova koje obavljaju općine i gradovi. To je vidljivo i u podatcima o udjelu prihoda od poreza na nekretnine u bruto domaćem proizvodu u 2002. i 2015. godini u zemljama Europske unije. Prosjek za zemlje Europske unije u 2002. godini iznosio je 1,47 %, a u 2015. 1,64 %. Najveći udio prihoda od poreza na nekretnine u bruto domaćem proizvodu je u Velikoj Britaniji i Francuskoj (4,07 %) i Belgiji (3,52 %). Iako je u većini zemalja Europske unije došlo do porasta udjela poreza na nekretnine u bruto domaćem proizvodu, u nekoliko zemalja udio se smanjio (Češka, Estonija, Nizozemska, Slovačka, Slovenija i Švedska). 

Kako stvari stoje u Hrvatskoj? Udio poreza na nekretnine u bruto domaćem proizvodu u Hrvatskoj u promatranom razdoblju povećao se s 0,34 % (2002.) na 0,96 % (2015.). Navedeno pokazuje da je Hrvatska u skupini zemalja s relativno niskim udjelom prihoda od poreza na nekretnine u bruto domaćem proizvodu. Iza nje su po udjelu prihoda od poreza na nekretnine u bruto domaćem proizvodu Slovenija (0,63 %), Austrija (0,58 %), Slovačka (0,43 %), Češka (0,37 %) i Estonija (0,28 %). 

U tablici 1 (vidi str. 6) sadržani su i podatci o udjelu prihoda lokalne države u bruto domaćem proizvodu, kao važnom pokazatelju fiskalne decentralizacije u zemlji, dok je u tablici 2 (vidi str. 6) prikazan stupanj decentralizacije u pojedinim zemljama. Iz prezentiranih podataka ne možemo izvući jednostran zaključak da je u zemljama s višim stupnjem decentralizacije mjerene udjelom prihoda lokalne države u bruto domaćem proizvodu veći udio prihoda od poreza na nekretnine u bruto domaćem proizvodu. Tako su, primjerice, zemlje Finska, Švedska i Danska među skupinom zemalja s najvišim stupnjem decentralizacije u Europskoj uniji, ali je udio prihoda od poreza na nekretnine u njihovu bruto domaćem proizvodu niži od onoga u Velikoj Britaniji i Francuskoj, koje su u skupini zemalja sa srednjim stupnjem decentralizacije (vidjeti tablicu 2 na str. 6).

Umjesto zaključka valja reći da i buduće izvore prihoda jedinica lokalne samouprave, pa tako i prihoda od poreza na nekretnine, treba staviti u kontekst procesa funkcionalne, fiskalne i teritorijalne decentralizacije, kojoj je cilj racionalan sustav teritorijalne organizacije, uspostava poticajnog mehanizma dobrovoljnog spajanja općina i gradova, novi racionalni model raspodjele poslova iz samoupravnog djelokruga općina i gradova na temelju procjene njihova ukupnog fiskalnog kapaciteta i veličine. 

Neka buduća decentralizacija nadležnosti i financiranja dijela javnih funkcija tek treba ojačati odgovornost općina i gradova, osnažiti njihovu autonomiju i odgovornost u pružanju javnih usluga iz njihova djelokruga. Cilj reforme treba biti racionalnija, kvalitetnija i učinkovitija državna i lokalna uprava te povećana dostupnost, brzina i kvaliteta javnih usluga koje se pružaju građanima. Jedan od izvora financiranja lokalnih javnih usluga svakako će biti pravedan porez na nekretnine.

Tablica 1: Udio prihoda od poreza na nekretnine u BDP-u i udio prihoda lokalne države u BDP-u, pregled odabranih država, %
Tablica 2: Grupirane zemlje po stupnju decentralizacije


1 Prijedlog Zakona o izmjenama Zakona o lokalnim porezima, 56. sjednica Vlade RH od 14. 9. 2017. https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2017/09%20rujan/56%20sjednica%20Vlade%20Republike%20Hrvatske//56%20-%202.pdf 
2 Ibid.