1.Uvodno o sadržaju članka 88. Zakona o sudovima
U ovom članku bavimo se jednim aspektom sudačkog rada koji je reguliran člankom 88. Zakona o sudovima,¹ u koji glasi:

Dakle, bavimo se ustavnošću zakonskog rješenja, sadržanog u ZS-u koje je samo na prvi pogled nevažno i benigno, a na temelju kojeg suci kao dužnosnici sudbene vlasti istodobno i dužnosnici izvršne vlasti (ministar pravosuđa, zamjenik ministra pravosuđa) ili, pak, mogu obavljati druge poslove u sustavu državne uprave kao službenici, dakle opet djelovati u sklopu sustava izvršne vlasti.

Nije na odmet podsjetiti se da je vladavina prava, uspostavljena kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i da se ta vrijednost² ne svodi samo na formalnopravnu regularnost, nego uključuje i posebne dopunske zahtjeve sadržajne prirode u sastavljanju zakona. Načelo vladavine prava traži da zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske i pravne posljedice izvjesne za adresate pravne norme (načelo pravne izvjesnosti), tj. primjerene njihovim legitimnim očekivanjima u svakoj konkretnoj neposrednoj primjeni zakona. 

To načelo, stoga, traži da zakon bude jasan i precizan (sukladno posebnosti dotične normativne materije), a to treba spriječiti svaku arbitrarnost i proizvoljnost u tumačenju i primjeni zakona, odnosno uklanjanje neizvjesnosti adresata pravne norme glede krajnjeg učinka zakonskih odredaba koje se na njih neposredno primjenjuju. 

Samo jasna i precizno formulirana zakonska norma sukladna je načelu vladavine prava i omogućuje adresatu predvidivost posljedica njegova ponašanja, odnosno mogućnosti usklađivanja vlastitog držanja s legitimno predvidivim učincima primjene zakona u konkretnom slučaju. Izloženi sadržaj bitnog smisla tog načela odgovara nadnacionalnim standardima Vijeća Europe, ugrađenim u nizu odluka Europskog suda za ljudska prava (Odluka Ustavnog suda od 15. ožujka 2000.). 

Načelo vladavine prava uključuje i daljnje, dodatne zahtjeve glede pripremnih radnji u odnosu na pravnopolitičku koncepciju i normativnu obradu zakonskog teksta, kao i glede parlamentarne procedure, koja svojom temeljitošću, studioznošću i transparentnošću, treba zajamčiti prije istaknute zahtijevane kvalitete zakona.

Sve to napominjemo u uvodu ovog članka jer kad se iznose argumenti kojima se potkrepljuje upitna ustavnosti odredbe članka 88. ZS-a valja uvijek imati na umu načela na kojima se temelji ustavnopravni poredak u Republici Hrvatskoj jer svaka analiza mora imati na umu članak 3. Ustava Republike Hrvatske.

2.Što propisuje Ustav Republike Hrvatske?
Predmet ovog članka je rasprava i propitivanje usklađenosti članka 88. ZS-a s Ustavom Republike Hrvatske jer je tom odredbom dopušteno, najblaže rečeno, izvjesno miješanje sudbene i izvršne vlasti pa je, stoga, nužno citirati odredbu članka 4. Ustava Republike Hrvatske koja propisuje načelo trodiobe vlasti koje, uostalom, predstavlja temelj državnog ustroja u svakom modernom demokratskom društvu.

Tom odredbom članka 4. Ustava Republike Hrvatske propisano je:

2.1.Načelo trodiobe vlasti
Prema našem shvaćanju prvenstveno je i čvrsto načelo trodiobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, pri čemu se stavkom 2. ovog članka čvrsta granica između tih vlasti otvara potrebom da sve od tri državne vlasti međusobno surađuju i međusobno se provjeravaju.

Pitanje znači li međusobna suradnja i i pretakanje jedne vlasti u drugu, i ako bi to značilo, zbog čega nije dopušten i reverzibilni proces privremenog ulaska dužnosnika izvršne i zakonodavne vlasti u sudbenu. To je, dakako, samo retoričko pitanje jer sama mogućnost da bi dužnosnici izvršne i zakonodavne vlasti mogli privremeno obnašati sudbenu vlast bila bi suprotna načelu samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti. Stoga, ako imamo na umu da su sve tri vlasti ravnopravne i kad ulazak nositelja izvršne i zakonodavne vlasti u sudbenu nije moguć, zbog čega se takva ravnopravnost narušava kad se radi o nositeljima sudbene vlasti omogućavajući sucima da sudjeluju u radu izvršne vlasi kao dužnosnici te vlasti ili kao službenici koji ostvaruju i kreiraju ciljeve izvršne vlasti.

Prije svega valja poći od odredbe članka 121. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske koja određuje da se sudačka dužnost povjerava osobno sucima, što znači da su suci kao dužnosnici sudbene vlasti, osobe koje imaju ovlast, dužnost, pravo i autoritet obavljati sudbenu vlast u sudovima koji su kao tijela određeni člankom 118. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske obnašati sudbenu vlast.

Kako je sudbena vlast samostalna i neovisna, sukladno odredbi članka 118. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske, tako su suci u obavljanju svoje sudačke dužnosti, koja im je osobno povjerena, samostalni i neovisni.

Ako to imamo na umu, tada su posve jasne i logične odredbe članka 89., 90. i 91. ZS-a kojima je propisano:

Sudac se, dakle, mora svakodnevno i stalno ponašati tako da čuva svoj ugled i ugled sudbene vlasti, ali i tako da ničim ne dovede u pitanje svoju nepristranost i neovisnost u suđenju i samostalnost sudbene vlasti.

Sadržaj ove odredbe koja se, na žalost, kod dijela sudaca previše često zaboravlja (iako je i jedan dovoljan načiniti teško popravljivu štetu) govori o tome da se pred suce stavljaju ograničenja i obveze koje su puno više nego što se to stavlja pred druge profesionalce ili druge »obične« ljude pa i pred one osobe koje obnašaju druge dvije državne vlasti.

Naime, to je tako jer svojim ponašanjem sudac ne čuva samo svoj ugled i svoju nepristranost i neovisnost nego i ugled sudbene vlasti, ali čuva i ustavni položaj sudbene vlasti kao neovisan i nepristran i ta obveza upravo izvire i svoje utemeljenje ima u ustavnom određenju sudbene vlasti kao neovisne i samostalne, koju obnašaju suci jer im je takva dužnost osobno povjerena.

Da je tome tako govore i daljnje upravo citirane odredbe ZS-a slijedom kojih sudac: ne smije biti član političke stranke niti se baviti političkom djelatnošću; ne smije se koristiti svojim radom u sudu i ugledom suda za ostvarenje svojih privatnih interesa³; ne smije obavljati odvjetničku i javnobilježničku službu, niti biti član upravnog ili nadzornog odbora trgovačkog društva ili druge pravne osobe; te ne smije obavljati niti jednu drugu službu ili posao koji bi mogli utjecati na njegovu samostalnost, nepristranost i neovisnost ili umanjiti njegov društveni ugled ili su inače nespojivi s obnašanjem sudačke dužnosti.

Ovo posljednje jest standard koji uopćeno daje odgovor kad će sucu biti dopušteno obavljati drugu dužnost osim sudačke, i to samo onda ako se ne radi o poslu koji bi mogao utjecati na njegovu samostalnost, nepristranost i neovisnost ili umanjiti njegov društveni ugled ili je inače nespojivi s obnašanjem sudačke dužnosti.

Iako cinici smatraju, ne potpuno bez osnove, da je pitanje neovisnosti, samostalnost i nepristranosti samo i jedino stvar karaktera, temelj uredne i djelotvorne sudbene vlasti u sustavu trodiobe vlasti jest onda kad je ona samostalne i neovisna, a to se može ostvariti tek onda ako su suci nepristrani i neovisni. 

Država u kojoj djeluje sudbena vlast ne može se, stoga, osloniti samo na karakter sudaca, a da bi ta vlast - koja je ravnopravna s ostale dvije, dakle i jednako važna i jednako potrebna - uredno, zakonito i na Ustavu utemeljeno djelovala, država mora imati takve zakone i mora osigurati takve okolnosti za suce koji su sami po sebi jamstvo neovisnog i samostalnog položaja sudbene vlasti.

Odredbom članka 123. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske propisano je da je sudačka dužnost stalna.

Stalnost sudačke dužnosti nije samo pravo koje omogućuje sucima obnašati dužnost samostalno, neovisno i nepristrano bez straha za svoju egzistenciju, već je isto tako i dužnost.

Dakle sudac je dužan svoju dužnost stalno obnašati, stalno biti sudac i nositi sve one terete koja ta dužnost nosi jer samo tada ta stalnost ima smisla, ponajprije imajući na umu način uvjete te postupak kako se postaje sudac. 

Postupak izbora sudaca, uvjeti koji moraju biti zadovoljeni da bi netko bio izabran za suca, upravo potkrepljuje tvrdnju da sav taj složeni sustav i mehanizam postoji da bi osigurao stalnost sudačke dužnosti koju suci moraju nositi kao svoju obvezu i kao svoje pravo.

Prirodan pripadak sudačkoj dužnosti je, stoga, stalnost funkcije. 

Zato je suprotno Ustavu Republike Hrvatske i načelu trodiobi vlasti da je sudac dio aparata izvršne vlasti i da obavlja bilo koje dužnosti u drugim granama državnog aparata te, stoga, nije moguće, ako se želi u svemu slijediti Ustav Republike, kumulirati dužnosti, s jedne strane dužnosnika ili službenika u izvršnoj vlasti i suca s druge strane. 

2.4.»Mirovanje« sudačke dužnosti
Odredba stavka 1. i 2. članak 88. određuje da sucu dok obnaša dužnosti ili poslove u Ministarstvu pravosuđa, sudačka dužnost miruje.

Neovisno o »mirovanju« sudačke dužnosti, sudački status i dalje postoji jer navedena osoba ne prestaje biti sudac. Kombinacija sudačkog statusa s djelatnim obnašanjem dužnosti ministra i drugih dužnosti u izvršnoj vlasti, predstavlja protuustavno komponiranu tvorbu, jer neovisnost sudstva uključuje standard zabrane sudjelovanja sudaca u političkim aktivnostima, jer to već samo po sebi može dovesti u pitanje samostalnost sudstva, svojom suštinskom nespojivošću sa sadržajem sudačkog statusa.

Zabrana propisana člankom 90. Zakona o sudovima vrijedi za sve suce općenito, neovisno o tome obavljaju li ili ne poslove suca (bolovanje, suspenzija, odsutnost zbog stručnog usavršavanja i sl.). Poslovi ministra (ili njegova zamjenika i pomoćnika) poslovi su vođenja politike u pravom smislu te riječi, kao izvršavanja ili čak sudjelovanja u kreiranju političkih odluka vladajuće političke većine, koja je, uglavnom, beziznimno stranački strukturirana. Neovisno o tome što takav sudac »u stanju mirovanja« nije član političke stranke - jer to ne smije ni biti prema članku 90. Zakona o sudovima koji obuhvaća sve suce, dakle i one kojima bi sudačka dužnost mirovala - on sudjelovanjem u obnašanju izvršne vlasti posve krši načelo zabrane obavljanja onih poslova nespojivih s idejom autonomije sudbene vlasti, pa se time sudac stavlja u položaj suprotan cilju zabrane zbog kojeg je konstruirana odredba članka 90. Zakona o sudovima s gledišta njezine teleološke interpretacije. 

Pritom je važno uočiti da mirovanje sudačke dužnosti zapravo predstavlja potpuni prekid ili privremeni potpuni prestanak sudačkog statusa i sudačke dužnosti koja je, prema članku 123. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, stalna.

Status i sâm pojam suca kao dužnosnika sudbene vlasti sadržajno se svodi upravo na sudačku dužnost, odnosno dužnost u sudbenoj vlasti. Ono temeljem čega netko uopće može biti sudac jest upravo navedena dužnost. Pojam suca niti nema drugog sadržaja pa, stoga, uopće nije ni moguće - s formalnopravnog, ali i logičkog motrišta, biti sudac, ali i istodobno ne biti dužnosnik sudbene nego izvršne vlasti. Takva je solucija suprotna ne samo uvodno označenim ustavnim odredbama, već i bitnim obilježjima ustavnog poretka Republike Hrvatske glede odnosa najviših Ustavom propisanih tijela vlasti te njihovih nositelja.

Upravo s tim u svezi valja ukazati na odredbu članka 107. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, prema kojoj - u odnosu na kadrovsko popunjavanje savjetodavnih tijela Predsjednika Republike - nisu dopuštena imenovanja koja su u suprotnosti s načelom diobe vlasti. Argumentum a fortiore, u odnosima sudstava i egzekutive, nedopuštena su imenovanja na način propisan u osporenoj zakonskoj odredbi.

2.5.Zakonske norme suprotne Ustavu Republike Hrvatske
Kad iznosimo upravo netom navedenu tvrdnju valja naglasiti da njezin ratio leži u tome da odredba članka 88. ZS-a u svojoj bîti predstavlja suprotnost načelu neovisnosti i nepristranosti sudbene vlasti, prije svega u odnosu na izvršnu vlast, jer htjeli mi to ili ne ona stvara mogućnost za realnu bojazan i realnu pretpostavku za moguće upletanje izvršne vlasti u djelovanje sudbene vlasti.

Zato zakonske norme ne smiju stvarati uvjete za moguću prijetnju Ustavom uspostavljenoj i naređenoj neovisnosti i nepristranosti sudaca i svaka takva mogućnost upravo zbog navedene odredbe Ustava Republike Hrvatske mora biti eliminirana jer se radi o opasnosti koja prijeti načelima bez kojih sudbena vlast ne može postojati.

Da je tome tako govori i odredba članka 88. stavak 3. ZS-a prema kojoj se sucu vrijeme provedeno na poslovima u izvršnoj vlasti, dakle izvan suđenja, priznaje kao vrijeme provedeno u obavljanju sudačke dužnosti.

Dakle, ako se ima na umu da je izbor i imenovanje sudaca u nadležnosti Državnog sudbenog vijeća kao samostalnog i neovisnog tijela koje osigurava samostalnost i neovisnost sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj⁴ i ako se zna da je postupak imenovanja sudaca vrlo složen te da su kriteriji vrednovanja kandidata zakonski propisani,⁵ napredovanje, a time i imenovanje sudaca koji obnašaju egzekutivne dužnosti ovisi i o kriterijima koje realno ocjenjuju osobe i tijela izvan zakonom propisanog postupka imenovanja sudaca.

To tim prije što suce na dužnost ministra ili zamjenika ministra imenuje Sabor Republike Hrvatske, odnosno Vlada Republike Hrvatske, a na ostale službeničke funkcije ministar pravosuđa uz suglasnost predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, što će reći da odluke donose tijela ili osobe koje nisu ili dio sudbene vlasti ili koje na dužnost u sudbenoj vlasti nije imenovalo neovisno i samostalno tijelo, već opet tijelo zakonodavne vlasti u kojem prevladava načelo političke većine. 

Također, budući da je sudačka dužnost stalna i ostvaruje se i iscrpljuje u obnašanju te dužnosti, tako što je sudbena vlast povjerena osobno sucima, nedopustivo je i protivno načelu jednakosti i ravnopravnosti svih pred zakonom (čl. 14. Ustava RH) da se sucima, dok ne obnašaju sudačke dužnosti, vrijeme provedeno na poslovima iz članka 88. stavak 1. i 2. Zakona priznaje kao vrijeme provedeno u obavljaju sudačke dužnosti jer se time suci, koji ne obavljaju sudačku dužnost glede ostvarivanja prava na napredovanje, stavljaju u povoljniji položaj od sudaca koji obnašaju svoje sudačke dužnosti u sklopu sudbene vlasti. 

3.Zaključak
Tako rezimirajući rečeno, navedena zakonska odredba članka 88. ZS-a u dijelu u kojem sudac može biti imenovan za ministra pravosuđa, zamjenika ministra pravosuđa, pomoćnika ministra (st. 1.) ili na druge poslove u Ministarstvu pravosuđa (st. 2.), krši načelo samostalnosti i neovisnosti sudstva (čl. 118., 121. i 123 . Ustava RH) u kontekstu diobe vlasti i bilo bi najbolje da je niti nema, a kad već postoji bilo bi uputno ne koristiti je. 

U suprotnom ako se, pak, smatra da ulaskom sudaca u aparat izvršne vlasti nije povrijeđen Ustav Republike Hrvatske u onim odredbama koje reguliraju sudbenu vlast, zašto suci ne bi mogli biti ministri, zamjenici ministara ili pomoćnici ministara te službenici i drugih ministarstava u sustavu izvršne vlasti, te zašto ne bi mogli biti izabrani u Sabor kao nezavisni zastupnici, jer i na tim funkcijama, jednako kao u Ministarstvu pravosuđa, sudjeluju u kreiranju, provođenju i djelovanju tijela druge dvije vlasti.

Pobornici rješenja sadržanog u postojećem članku 88. ZS-a, argumentiraju njegovo postojanje time da je za suce i sudbenu vlast bolje da u Ministarstvu pravosuđa budu suci. Pa bila to i istina, iako nas praksa u ovih 23 godine demantira, pragmatični razlozi ne mogu nikada biti dovoljni, pogotovo kad se njima krši Ustav Republike Hrvatske jer se time krši načelo vladavine prava koje upravo i postoji da pragmatičnost, a time i proizvoljnost, ne postane vrhunaravno načelo svekolikog djelovanja tijela državne vlasti.

Stoga i kad bismo razmišljali pragmatično, za suce i sudbenu vlast najbolje je kad suci svoju dužnost obnašaju samo u sudovima.


1 Nar. nov., br. 28/13 - u nastavku teksta: ZS. 
2 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 -
proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst) – čl. 3.: 
 »Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.« 
3 To ne znači da se može koristiti svojim ugledom radi ostvarenja privatnih interesa, iako to nije izričito propisano. Zakonodavac je valjda mislio da samo sudovi imaju ugled. 
4 Čl. 124. st. 1. Ustava RH. 
5 Zakon o Državnom sudbenom vijeću (Nar. nov., br. 116/10, 57/11, 130/11, 13/13 - Odluka USRH i 28/13).