Reforme bez određenog cilja, pune lutanja i privremenih zadovoljstava, nazivaju se, ne bez pogrde, politike. Ako, pak, odredimo poželjne ciljeve i trajna ostvarenja, obično, politike nazivamo strategijama. U Republici Hrvatskoj ta se dva pojma često pomiješaju, pa su strategije postale sinonim za lutanja i zadovoljstva tekstom, ali i predmetom cinične ironije onih koji uzalud očekuju rezultate i imaju kritički izoštren pogled na stvarnost. Reforme bez ciljeva su prazne, a strategije bez reformi su nesadržajni verbalni iskazi. Zato u Republici Hrvatskoj već sâm izraz strategija izaziva intelektualnu rezervu. Stvara se privid da se one rade za vanjskog naručitelja, a ne za Vladu, pa se zato ne izvršavaju i ne čitaju s dovoljnom pozornošću. 

No bez strategije posao institucionalnih reformi, strukturnih reformi i reorganizacija nije moguć. Treba reći i to da se ne radi o površnoj modi već pokušajima unapređenja metodološkog pristupa, uvažavanja podataka o stvarnom stanju, i eksplicitnog formuliranja ciljeva[i]. Strategija nije odluka o oblicima sudova, broju i teritorijalnoj i stvarnoj specijalizaciji, postupcima izbora, imenovanja i napredovanja ili načinu financiranja, pa čak niti o broju zaposlenih. Strategija nije niti precizan plan aktivnosti jasno izražen u nekom dokumentu, ali nije niti samo intuitivno razumijevanje slijeda akcija za postizanje cilja, ili naputak za mobilizaciju svih koji takav cilj žele. Strategija je, da pozitivnim nadopunimo negativno određenje, nastojanje da se formuliraju takvi naputci za percepciju stvarnih problema pravosuđa i takvi okviri za donošenje odluka koji odgovaraju na pitanje »što to želimo učiniti i što želimo postići«. Sadržaj strategije smisleno je određenje namjera i prioriteta, onoga što mislimo i što ne želimo (»The essence of strategy is choosing what not to do.« Michael E. Porter) postići (zato je SWOT i cost-benefit analiza često sastavni dio).

U javnoj sferi strateško planiranje je, u svim sektorima, postalo nezaobilazni uvodni dio smislenih reformi[ii] [iii]. Strategijsko planiranje nije stvaranje pojedinačnog dokumenta, već način mišljenja o problemima i izazovima koji se rješavaju svjesnom akcijom[iv]. Čak i kad se poštuju najbolja iskustva tog procesa, rezultat nije konačan. Riječ 'planiranje' pretpostavlja vrlo sistematizirane i formalne procese koji pretpostavljaju elementarnu analizu iz koje se ocjenom stanja stvara sinteza (ciljevi). U planiranju, pogreška je često u tome da se taj ishod smatra rezultatom takvog formalnog napora poštovanja i smatra se dovoljnim. Strateško odlučivanje je uvijek strateško programiranje. Iza strategije slijedi operacionalizacija, ali poslije formulacije cilja i izvedena iz ciljeva. Jednom ako imate strategiju, ona se operacionalizira kroz stvorene ideje dopunskom operacionalizacijom. Same ideje ne daju strategiju.[v] Djelovanje bez strategije je djelovanje bez cilja, kao da u kuhanju jednostavno zajedno bacite sve dobre sastojke očekujući dobro jelo. 

Strategije su postale uobičajeno sredstvo planiranja i evaluacije postignuća na pojedinom zadatku. Rezerva i cinizam, koja u Republici Hrvatskoj postoji, rezultat je kako nedostatka navike strategijskog planiranja tako i sadržajnih i tehničkih elemenata. Još 2002., u sklopu Strategije, Hrvatska u 21. stoljeću javna je uprava.[vi] Premda se već tada navode mnoge ideje koje se poslije recikliraju (racionalizacija mreže, nova uloga sudskih savjetnika, prijenos nekih postupka na bilježnike) ona je ostala bez šireg odjeka i operacionalizacije.

Otvaranjem pregovora s Europskom komisijom, nastaje sasvim nova situacija i formuliranje strategije, te je početkom 2006. usvojena Strategija reforme pravosuđa za razdoblje od 2006. do 2010. godine. Osim toga donesen i Akcijski plan (revidiran 2008.) s odgovarajućim prilozima. Navedeni prioritetni ciljevi bili su racionalizacija mreže sudova, veća učinkovitost sudstva, rasterećenje (dejuridicijalizacija, mirenja i alternativni načini rješavanja spora) sudova, povećani profesionalizam i stručnost pravosuđa, besplatna pravna pomoć, zatvorski sustav te postupci za ratne zločine). 

Značajna re-konceptualizacija i izmjena, izvršene su 2010. revizijom akcijskog plana. Krajem 2010. nastala je i Strategija reforme pravosuđa za razdoblje od 2011. do 2015., radi potreba da se jasnije usvoje zahtjevi i osigura uspjeh pregovaračkog procesa za pristup Republike Hrvatske Europskoj uniji.

U pisanju ovih Strategija jako se osjetila (u pozitivnom smislu) konzultantska uloga europskih eksperata, ali ti dokumenti ponavljaju mnoge mjere koje zahtijevaju finu regulaciju (smanjenje broja predmeta, sustav napredovanja i izbora sudaca, objektivna evaluacija i drugo). Nova Strategija sadržava, i pozitivno ocjenjuje takve mjere, osobito recentne promjene u novim zakonima, te prije provedene mjere racionalizacije prevelikog broja sudova i državnih odvjetništava. Kaže se: »Analizom dosadašnjih aktivnosti utvrđeno je da je od 47 smjernica utvrđenih za razdoblje od 2011. do 2015. godine njih 53% provedeno, 34% je u provedbi, a 9% nije provedeno«.

Prema samom tekstu ono što se želi kao zadatak ovog dokumenta je »daljnji razvoj profesionalnosti, neovisnosti, nepristranosti i učinkovitosti hrvatskog pravosuđa, teži se usvajanju najviših europskih standarda, ali i očuvanju tradicije te postojećih vrijednosti našeg pravnog sustava«. Na stranu stil birokratske fraze (»da, ali međutim«), koji također vrijedi i za druge dijelove teksta, pa nije jasno vidljivo što se želi kojim prioritetom i redom važnosti. Isti se tekst, mutatis mutandis, nekoliko puta, pod raznim naslovima i u sličnim izričajima, ponavlja.

Što je zapravo prioritetni cilj strategije? Neovisnost teško može biti cilj, ona je sredstvo. Isto vrijedi za profesionalnost i nepristranost. To nisu ciljevi već načela akcija za postizanje cilja. Slijedeći Kelsenovu ideju trebalo bi tražiti što je temelj našeg pravnog poretka[vii], na primjer: pravednost, vladavina prava ili republika ravnopravnih građana, jedinstvena i nedjeljiva demokratska i socijalna država. Ne može se reći da je to pitanje pravne filozofije, jer pravni pozitivizam danas dominira, a uostalom nepoznavanje teorije škodi. Poznavanje Ustava bilo bi bolje, ako ne prikladno, nego iteracije političke frazeologije.

Za usporedbu[viii] bilo bi korisno pogledati sasvim recentne strategije reforme pravosuđa: Turske[ix], Sjedinjenih Država,[x] Indijane[xi], Arizone[xii], Singapura[xiii] (kao uzornih), te Srbije[xiv] i Makedonije[xv], koje i nisu pravi uzori. Ciljevi, vizija i misija nisu ukrasni deklarativni dodaci već osnovni ciljevi djelovanja.

Primjerice, zar vraćanje povjerenja u pravosuđe, odgovornost za društvo, odnos s korisnicima, uključivanje drugih aktera (odvjetnici, znanost) nije prioritetan cilj, iz kojega se deriviraju podciljevi, smjernice, načela i zadaci?

Operacionalizacija ciljeva predviđa se kroz navođenje strateških smjernica i akcijskih planova za njihovu provedbu. Predviđa se donošenje kratkoročnih, godišnjih, srednjoročnih (do tri godine) ili dugoročnih mjera koje se permanentno ocjenjuju i revidiraju.

Osim toga navode se i sudionici i dionici (stekeholders): Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske, Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske, Vrhovni sud, Državno sudbeno vijeće, Državnoodvjetničko vijeće, Pravosudna akademija, Hrvatska odvjetnička komora i drugi. Ustrojava se i Savjet za praćenje provedbe Strategije, a budući da ministar pravosuđa ponajprije odgovara za provedbu, i Odjel za strateški razvoj pravosuđa.

Strategija definira pet osnovnih akcijskih područja (»Neovisnost, nepristranost i stručnost pravosuđa«, »Učinkovitost«, »Hrvatsko pravosuđe kao dio europskog pravosuđa«, »Upravljanje ljudskim potencijalima«, te »Iskorištavanje potencijala moderne tehnologije«), na temelju kojih su i izvedene strateške smjernice.

U dosadašnjim reformama dostignut je visok stupanj neovisnosti pravosuđa, zajamčen Ustavom Republike Hrvatske i novim zakonskim i stvarnim rješenjima izgradnje sustava ulaska u pravosudnu profesiju, imenovanja, napredovanja i premještaja pravosudnih dužnosnika te uspostavom sustava trajnog puta profesionalne karijere i profesionalnog usavršavanja, Reforme DSV-a (i analogno DOV-a), njegovog izbora, ovlasti i metoda jačanja samostalnosti te stručnog i administrativnog kapaciteta, primjena objektivnih i transparentnih kriterija izbora i odlučivanja. Uz to, ciljevi unapređenja etike profesije, odgovornosti za rad i sukoba interesa specificiraju se kao posebni zadaci.

Pravosudna akademija etablirala se kao strateško mjesto cjeloživotnog razvoja edukacije i vještina razvoju stručnosti zaposlenih u pravosuđu, vježbenika, savjetnika, državnih odvjetnika i sudaca.

Djelotvornost pravosuđa razlog je zabrinutosti. Treba priznati da dosadašnja nastojanja nisu sasvim uspjela. Strategija veliko značenje pridaje racionalizaciji pravosudnog ustroja, promjenama u postupovnim zakonima, organizacijskim promjenama i administrativnim dimenzijama upravljanja i vođenja sudstva, proširenju uloge savjetnika i delegiranju administrativnih ovlasti radi rasterećenja sudstva, te ovrhama i naplati pristojbi. Ističu se i problemi infrastrukture, posebice zatvorskog sustava.

Posebna strateška smjernica je određenje hrvatskog pravosuđa kao dijela europskog pravosuđa. Hrvatski sudovi vrlo skoro primjenjivat će pravo Europske unije, što pretpostavlja prevladavanje birokratskog tumačenja propisa, promjenu logike djelovanja i instancijskog nadzora, novih znanja i informiranosti. U ovom se posebno ističe dopunska edukacija i međunarodna suradnja.

Nova smjernica je upravljanje ljudskim potencijalima. Ta smjernica temelji se na analizi trenutne kadrovske situacije, a cilj smjernice je dugoročno planiranje potreba i korištenja ljudi u pravosudnim institucijama.

Konačno, peta smjernica je iskorištavanje potencijala novih tehnologija. Nove tehnologije izgledaju interesno neutralne te je isključen otvoreni otpor njezinom uvođenju. No, opravdan je dojam da se radi o nedovoljnom korištenju potencijala novih komunikacijskih tehnologija. Pitanje kolanja i dostupnosti spisa, dostavljanja i pozivanja rješavaju se kao pred stotinu godina (oglasna ploča, objave, uvid u spis, sudsku praksu), a da se i ne govori o tehnologiji upravljanja (case flow) koja se može kvalitetno poboljšati, skratiti vrijeme rada i povećati učinkovitost. Postojeće baze podataka su uz veliki napor (sredstva) uvedene no potencijali povećanja koristi, integracije i sinkronizacije su golemi.

Usvojena strategija znak je kontinuiteta politike reformiranja pravosuđa. Takva tvrdnja podrazumijeva nezadovoljstvo postignutim, koje nije pitanje političke procjene, mišljenja stručnjaka ili struke. Svatko će svoj izbor prioriteta proglasiti najboljim i potrebno je veliko umijeće zadovoljiti kompromisom. Uz sve to europska perspektiva skraćuje vrijeme rasprave i pojačava potrebu odlučnosti. Dubina političke i društvene krize naglašava potrebu da zajednički nazivnik ocjena bude važniji od brojnika kojeg svaka skupina drži neupitnim i ne želi se ničega odreći. Strategija ima mnogo praznih deklaracija i puno ponavljanja, ali i mjere koje se provode i daju rezultate.

Ovakvi dokumenti umijeće su mogućeg. Radi toga osjeća se naglašen zdravi razum kao mjera tog mogućeg. Ističu se osobito one mjere i smjernice za koje je sazrjelo vrijeme, koje su ušle u jezik i mišljenje javnosti, ključnih aktera i zato se može naći malo novoga. Ono što pravosuđe treba nisu nemirne reorganizacije, mahnite kampanje već fino reguliranje (fine tuning), strpljivost i podrška. U vremenu očekivanja europskih integracija, to je racionalan izbor, a ne oklijevanje.

Možda se svi ne će složiti s prioritetima i frazama. Neovisnost pravosuđa nije samo zajamčena Ustavom već i građom institucija, te se politika ne može i ne smije upletati u odlučivanje suda. Nepristranost suda i njegova djelovanja, kad se poremeti izaziva zgražanje javnosti. Profesionalnost je sve viša, selekcija sve bolja, kriteriji sofisticirani i imaju učinak. Međutim kad se radi o djelotvornosti, transparentnosti, povjerenju u sud, odgovornosti i neupitnoj etici, dojam nije tako sjajan. Dojam može biti kriv, percepcija pogrešna, ali za institucionalno povjerenje, drugo se ne ocjenjuje. Ne pomaže subjektivna predodžba da se uspijeva koliko se može, da se radi puno, da su pritisci veliki. Ne pomaže zadovoljstvo uspjehom već smanjenje neuspjeha. Ocjena da sudstvo tek reflektira stanje društva i da su suci ljudi, makar točna, neprikladna je za temelj reforme i ocjene.

Vjerojatno ima i drugih ideja i boljih smjernica, potrebnih akcija. Nagrada za uspjeh je pojavljivanje sve više i više teških problema i izazova, no oni su već ovdje samo prikriveni navikama u mišljenju, i skriveni osjećajem da izolacija od problema može isto biti skrivena strategija. Šest godina nije dosta ako se gleda u budućnost, no bolja je od opsesije prošlim ili nepromjenjivim ili idealiziranim. Ne radi se o 10 ili više zadataka koje Republika Hrvatska treba postići u kratko vrijeme. Njih nismo slobodni birati, ovisimo o ocjeni drugih. Za nas se radi o tome što želimo i kako to postići. Strategije pokreću i daju okvire djelovanja, nisu utopije i teorije, već ciljevi i vrijednosti koje želimo.

1http://web.worldbank.org/wbsite/external/topics/extpublicsectorandgovernance/extanticorruption/0,,contentmdk:20222172~menupk:1165474~pagepk:148956~pipk:216618~thesitepk:384455~iscurl:y,00.html; http://siteresources.worldbank.org/intafrregtopteia/resources/mosaica_10_steps.pdf2 http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.cabinetoffice.gov.uk/strategy/publications.aspx3T. Bovaird E. Löffler , Public Management and Governance, 2003; London, Routledge2003, Taylor & Francis e-Library, 2005.4 Izvrsni prikaz iskrenog svjedočenja o poteškoćama (5. 12. 2012.): http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmselect/cmpubadm/uc756-i/uc75601.htm5 A. Pervin, A Conversation with Henry Mintzberg, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1741-6248.1997.00185.x/abstract6Josip Kregar... [et al.], Javna uprava - Zagreb: Ured za strategiju razvitka Republike Hrvatske, 2001. - (Hrvatska u 21. stoljeću).. http://hidra.srce.hr/webpac-hidra-murh-pregled/?rm=results&show_full=1&f=IDbib&v=SD005519 (autor: prof. dr. Mihajlo Dika).7 »Pod pretpostavkom da je ona (temeljna norma) valjana, valjan je i pravni poredak koji na njoj počiva. Ona aktu prvog zakonodavca dakle i svim drugim aktima pravnog poretka koji na njemu počiva pridaje smisao trebanja…. U temeljnoj normi posljednji je korijen normativnog značenja svih činjeničnih stanja koja konstituiraju pravni poredak.« H.Kelsen, Čista teorija prava, Breza, Zagreb, 2012., 57.8 http://www.pepysinternational.com/countries/countries.html9 Turkey; Ministry of Justice Stretegic Plan, 2010-2014. Taj dokument, sjajno napisan i strukturiran, no nažalost diskreditiran uvodnim tekstovima, mogao bi biti obrazac izrade strategije reforme.10 http://www.uscourts.gov/FederalCourts/JudicialConference/StrategicPlan/StrategicPlan_eBook.aspx11 http://www.in.gov/judiciary/center/files/strategic-white-paper.pdf12 http://www.azcourts.gov/justice2020/Justice2020.aspx13 M. W. Heider, Judiciary-led reforms in Singapore: framework, strategies, and lessons, WorldBank, 2012.14 Republic Of Serbia, National Judicial Reform Strategy, Beograd, 2006.15 Ministry Of Justice, Strategy on The Reform Of The Judicial System With Annexes, Skopje, 2004.