1. UVOD
Zakon o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP¹) nedvojbeno je jedan od najvažnijih zakona u Republici Hrvatskoj. Na snazi je od 1. siječnja 2010. i dosad nije bio mijenjan. Riječ je o općem postupovnom zakonu koji se primjenjuje u svim upravnim stvarima, a samo je određena pitanja upravnog postupka posebnim zakonima dopušteno urediti drukčije. Međutim, i tada moraju biti ispunjena dva uvjeta: to mora biti nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima (primjerice, upravno područje poreza – v. Opći porezni zakon²) i ne smije biti protivno temeljnim odredbama i svrsi ZUP-a. Prema tome, nemoguće je dovoljno naglasiti važnost ZUP-a za javnu upravu, ali i za građane i pravne osobe o čijim se pravima i obvezama odlučuje u upravnom postupku uz primjenu ZUP-a. Relativno je neuobičajeno, za hrvatske prilike, da neki zakon u neizmijenjenom obliku „izdrži“ više od nekoliko godina, ali ZUP od stupanja na snagu prije više od desetljeća nikada nije mijenjan niti dopunjavan. Smatramo da je to dobro, jer je za upravno postupanje, a to vrijedi i za druga postupovna pravila, važna stabilnost i predvidivost propisa pa nekada čak i mogućnost „automatizma“ (u pozitivnom smislu riječi) u radu. Stabilnost ZUP-a govori o njegovoj relativnoj kvaliteti, odnosno o tome da je zakonski tekst omogućio kvalitetan rad javnoj upravi. To nikako ne znači da je riječ o besprijekornom zakonskom tekstu - postoji niz primjera koji pokazuju u kojem se smjeru ZUP može „ispolirati“ i učiniti boljim. Međutim, unatoč određenim pozivima u tom smjeru, dosad nije bilo službenih inicijativa za izmjenama i dopunama ZUP-a. Ipak, to se promijenilo i pred Hrvatskim je saborom Prijedlog zakona o izmjenama i dopuni Zakona o općem upravnom postupku, s konačnim prijedlogom zakona (u nastavku teksta: Prijedlog³). Riječ je o hitnom zakonodavnom postupku, što vjerojatno znači da će izmjene i dopune ZUP-a biti izglasane u Hrvatskom saboru u trenutku kada čitatelji budu čitali ovaj tekst. Međutim, predviđeno je da izmjene stupe na snagu 1. siječnja 2022. pa to ne umanjuje aktualnost teksta.

2. TEMELJNI RAZLOZI ZA IZMJENE I DOPUNE ZUP-A
Prema obrazloženju koje je sastavni dio Prijedloga, cilj izmjena i dopune ZUP-a je „upotrebom informacijsko-komunikacijske tehnologije, ubrzati i pojednostavniti upravne postupke“. Predlagatelj smatra da će se „korištenjem elektroničke komunikacije stranaka i javnopravnih tijela u svim fazama upravnog postupka smanjiti troškovi stranaka i javnopravnih tijela te povećati učinkovitost“. Modernizacija upravnog postupanja jedan je od strateških ciljeva⁴ Republike Hrvatske pa su stoga u ZUP umetnute odredbe o korištenju informacijsko-komunikacijskih tehnologija (u nastavku teksta: IKT) u upravnim postupcima. ZUP je tako dobio pravila o pokretanju postupka elektroničkim putem (članak 41. st. 1.) i o mogućnosti da se na isti način odustane od daljnjeg vođenja postupka (članak 46. st. 1.), o dokazivanju ispravama u elektroničkom obliku (članak 60. st. 1.), o dostavi podnesaka u obliku elektroničke isprave (članak 71. st. 3.) i općenito o komunikaciji elektroničkim putem (članak 75.), obavješćivanju stranaka elektroničkim putem (članak 83. st. 1. i 2.), vođenju spisa u elektroničkom obliku (članak 84. st. 3.), dostavi u elektroničkom obliku (članak 94.) te izdavanju potvrda u elektroničkom obliku o činjenicama o kojima se vode službene evidencije (članak 159. st. 4.). Međutim, usprkos tim dobrodošlim novostima, široka uporaba informacijsko-komunikacijskih tehnologija u upravnim je postupcima i dalje iznimka, a ne pravilo. U takvim okolnostima postavlja se pitanje adekvatnosti pravnog uređenja koje bi omogućilo šire korištenje informacijsko-komunikacijskih tehnologija u upravnim postupcima⁵. Stoga se mijenjaju odredbe koje se odnose na uporabu informacijsko-komunikacijskih tehnologija.

Dodatno, da bi elektronička komunikacija javnopravnih tijela i stranaka putem sustava povezanih na državnu informacijsku infrastrukturu, kao i proces daljnje digitalizacije bili mogući, potrebno je u upravni postupak, odnosno u potrebne podatke koji se unose u podneske kojima stranke komuniciraju te akte koje strankama izdaju javnopravna tijela, unijeti podatak o osobnom identifikacijskom broju (u nastavku teksta: OIB).

Već poznatim izmjenama koje su inaugurirane novim Zakonom o sustavu državne uprave⁶, i ukidanjem ureda državne uprave u županijama kao prvostupanjskih tijela državne uprave, postalo je nužno izmijeniti ZUP jer on sada sadržava niz odredbi u kojima se upućuje na urede državne uprave kao nadležna tijela (vidi članak 15. st. 2., članak 59. st. 3., članak 138. st. 2.), odnosno na središnje tijelo državne uprave (središnja tijela državne uprave više ne postoje - vidi članak 19. st. 1., članak 26. st. 5., članak 89. st. 2., članak 165. i članak 167.). Stoga je potrebno precizirati koja tijela su danas nadležna za provođenje radnji na koje upućuju citirane odredbe.

Kao nužnost, ističe se obveza propisivanja da se podaci o upravnim postupcima te o provedenim postupcima zaštite od postupanja javnopravnih tijela i postupanja pružatelja javnih usluga dostavljaju putem ZUP IT sustava.⁷

3. IZMJENE I DOPUNA ZUP-A
Budući da su već navedeni razlozi za izmjene i dopunu ZUP-a, te izmjene i dopuna mogu se grupirati u nekoliko odvojenih grupa.

3.1. OLAKŠAVANJE I POTICANJE UPORABE INFORMACIJSKO-KOMUNIKACIJSKIH TEHNOLOGIJA
Kako je već navedeno, za svrhe korištenja IKT-a u upravnim postupcima nužno je u upravni postupak kao institut unijeti OIB koji će se koristiti za povezivanje podataka. Stoga je, ponajprije, izmijenjen članak 71. st. 2. i 3. tako da je propisano da, uz dosadašnji sadržaj, svaki podnesak stranke mora sadržavati i OIB stranke (ako joj je dodijeljen) i osobe ovlaštene za zastupanje. Izmijenjen je i način predaje podnesaka pa se propisuje, umjesto da se podnesak može „dostaviti u obliku elektroničke isprave izrađene sukladno zakonu“, da se podnesak može „dostaviti elektroničkim putem“.

To je zahtijevalo i izmjenu članka 75. pa se propisuje da je primarni način komunikacije javnopravnih tijela, stranaka i drugih osoba koje sudjeluju u postupku elektronički i s pomoću sustava državne informacijske infrastrukture⁸. Novi članak 75. omogućava i korištenje informacijskog sustava javnopravnog tijela povezanog na državnu informacijsku infrastrukturu i potvrđivanje primitka takvog podneska putem korisničkog pretinca tog informacijskog sustava (st. 4.). ZUP se usklađuje s europskim zakonodavstvom pa se propisuje da podnesak koji se predaje elektroničkim putem mora biti potpisan kvalificiranim elektroničkim potpisom, koji, u skladu s Uredbom (EU) br. 910/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 2014. o elektroničkoj identifikaciji i uslugama povjerenja za elektroničke transakcije na unutarnjem tržištu i stavljanju izvan snage Direktive 1999/93/EZ, ima jednak pravni učinak kao vlastoručni potpis⁹. Dosadašnje uređenje je elektroničku komunikaciju samo omogućavalo, a kako vidimo, novo uređenje trebalo bi je pretvoriti u pravilo i na taj način ubrzati i pojednostavniti komunikaciju stranaka i javnopravnih tijela te olakšati vođenje postupka.

Zbog toga je bilo nužno snažnije povezati korištenje IKT-a s obavješćivanjem stranke u postupku koje se, kada se provodi putem informacijskog sustava povezanog na državnu informacijsku infrastrukturu, obavlja slanjem obavijesti u korisnički pretinac stranke ili drugog sudionika u postupku (novi st. 3. članka 83.).

U oblike obavješćivanja ubraja se i dostava stranci pa je bilo nužno pristupiti i drukčijem uređenju elektroničke dostave. I dalje je elektronička dostava moguća na zahtjev, izričiti pristanak stranke ili kada je to propisano zakonom. Međutim, dodan je novi stavak 2. u članku 94., koji propisuje da se smatra, ako je stranka podnijela zahtjev u elektroničkom obliku, da je pristala da joj se sva dostava obavlja elektroničkim putem, dok se ne izjasni drukčije. S obzirom na to da je očita intencija izmjena da se sva komunikacija, ili što veći dio komunikacije stranaka i javnopravnih tijela obavlja elektronički, može se očekivati i bitno povećanje dostava koje će biti obavljene elektroničkim putem, što će bitno ubrzati razne postupke. Dodatno je propisano da se, kada osobna dostava nije obvezna, dostava elektroničkim putem može obaviti na adresu elektroničke pošte naznačene u zahtjevu ili s koje je zahtjev poslan, a smatra se obavljenom u trenutku kad je pismeno zabilježeno na poslužitelju za primanje poruka. Stranka elektroničkim putem potvrđuje primitak pismena na zahtjev službene osobe (novi st. 4. članka 94.). Dodatno, omogućena je dostava elektroničkim putem u korisnički pretinac informacijskog sustava povezanog na državnu informacijsku infrastrukturu te se takva dostava smatra obavljenom potvrdom primitka pismena ili istekom osmog dana od dana kad je pismeno zabilježeno na poslužitelju za primanje poruka, osim ako zakonom nije propisan kraći rok (novi st. 5. članka 94.). Takva dostava smatra se osobnom dostavom (novi st. 5. članka 94.).

S obzirom na navedeno, bilo je nužno intervenirati i u članak 98., koji propisuje sadržaj rješenja te ga proširiti, uzimajući u obzir uvođenje OIB-a u upravni postupak te proširenje uporabe IKT-a, odnosno kako bi se nedvojbeno omogućila elektronička dostava i rješenje iz upravnog postupka. Stoga je propisano da se rješenje sastoji, inter alia, i od (ili) kvalificiranog elektroničkog potpisa ovlaštene službene osobe ili kvalificiranog elektroničkog pečata javnopravnog tijela (novi st. 1. članka 98.).

Dakle, rješenje u elektroničkom obliku nedvojbeno je propisano (sada je izrijekom propisano samo rješenje u pisanom i usmenom obliku). Dodatno, proširen je sadržaj uvoda rješenja uvođenjem OIB-a javnopravnog tijela koje je donijelo rješenje te OIB-a stranke ako joj je dodijeljen, i osobe ovlaštene za zastupanje (novi st. 2. članka 98.). S obzirom na to da rješenje mora sadržavati potpis službene osobe, precizirano je da ga službena osoba može potpisati „klasično“ – vlastoručno – ili kvalificiranim elektroničkim potpisom (novi st. 7. članka 98.), a propisano je i da se rješenje koje se izdaje iz informacijskog sustava javnopravnog tijela može ovjeriti samo kvalificiranim elektroničkim pečatom (novi st. 8. članak 98.).

3.2. USKLAĐIVANJE SA ZAKONOM O SUSTAVU DRŽAVNE UPRAVE
Kako je prije navedeno, Zakon o sustavu državne uprave ukinuo je prvostupanjska tijela državne uprave – urede državne uprave u županijama. Budući da je ZUP propisivao njihovu nadležnost za provođenje određenih radnji ili za provođenje upravnog postupka (članak 15. st. 2. – nadležnost se presumirala ako se stvarna nadležnost ne može utvrditi na temelju zakona, niti je to moguće utvrditi po naravi upravne stvari, članak 59. st. 3. – nadležnost za osiguravanje dokaza prije pokretanje postupka i članak 138. st. 2. – provođenje izvršenja kada tijelo koje je u prvom stupnju donijelo rješenje ne može provesti izvršenje, a nije propisano za to ovlašteno tijelo), bilo je nužno popuniti nastalu pravnu prazninu. Stoga je propisano da se, kada se stvarna nadležnost ne može utvrditi na temelju zakona, ona mora utvrditi po naravi upravne stvari (novi st. 2. članka 15.). To uređenje podrazumijeva da ne postoje situacije u kojima se stvarna nadležnost ne može utvrditi po naravi upravne stvari, iako tu mogućnost sadašnji Zakon izrijekom propisuje.

Je li to uistinu tako, pokazat će praksa, ali uistinu je nemoguće, prema sadašnjem uređenju sustava državne uprave, odrediti nadležnost određenog javnopravnog tijela jer više ne postoje tijela „opće nadležnosti“.

Usto, bilo je nužno urediti nadležnost za provođenje postupka osiguranja dokaza prije pokretanja postupka, za što su prema sadašnjem Zakonu nadležni ukinuti uredi državne uprave u županijama. Sada se propisuje da je za taj postupak nadležno javnopravno tijelo prvog stupnja na području kojeg se nalazi stvar koju treba razgledati ili na kojem borave osobe koje treba saslušati, odnosno drugo javnopravno tijelo zamoljeno za pravnu pomoć, ako nije drukčije propisano (novi st. 3. članka 59.). Takvo uređenje relativno je neprecizno jer će se na području na kojem se nalazi stvar koju treba razgledati ili na kojem borave osobe koje treba saslušati nužno nalaziti više različitih javnopravnih tijela prvog stupnja, ali to je nužna posljedica nepostojanja spomenutih javnopravnih tijela „opće nadležnosti“.

Zbog toga će u praksi dolaziti do problema pri određivanju nadležnog javnopravnog tijela prvog stupnja za provođenje osiguranja dokaza prije pokretanja postupka te će biti nužno određivati takvu nadležnost po prirodi upravne stvari.

S obzirom na nepostojanje prvostupanjskih tijela državne uprave „opće nadležnosti“, bilo je potrebno redefinirati i način izvršenja rješenja iz upravnog postupka. Nova odredba članka 138. polazi od toga da ne postoje javnopravna tijela koja nisu ovlaštena izvršiti svoje rješenje pa je osnovno pravilo da izvršenje nenovčanih obveza provodi javnopravno tijelo koje je o stvari riješilo u prvom stupnju, osim ako se posebnim zakonom propiše nadležnost drugog tijela koje je ovlašteno za izvršenje.

U tom je slučaju tijelo čije se rješenje izvršava dužno za rješenje koje se izvršava izdati potvrdu izvršnosti i dostaviti ga javnopravnom tijelu nadležnom za izvršenje (novi st. 2. članka 138.).

Zakon o sustavu državne uprave danas ne poznaje tip tijela državne uprave (poput središnjeg tijela državne uprave), već propisuje samo postojanje tijela državne uprave. S obzirom na činjenicu da je u više odredaba ZUP-a propisano postupanje odnosno nadležnost „središnjeg tijela državne uprave“ (v. članak 19. st. 1., članak 26. st. 5., članak 89. st. 2., članak 165., članak 167.), provedeno je brisanje riječi „središnje“ u svim padežima u citiranim odredbama ZUP-a.

Da bi se ZUP posve uskladio sa Zakonom o sustavu državne uprave, navodi se u obrazloženju Prijedloga, izmijenjen je članak 166. u cilju usklađivanja s ovlastima tijela državne uprave u provedbi upravnog nadzora pa se sada propisuje da tijela državne uprave nadziru rješavanje upravnih stvari te osiguravaju zakonitost, djelotvornost, svrhovitost i učinkovitost provedbe upravnih postupaka iz svog djelokruga.

3.3. UVOĐENJE U ŠIROKU UPORABU ZUP IT IKT RJEŠENJA
S obzirom na činjenicu da od 2019. postoji jedinstveni informacijski sustav za nadzor nad provedbom ZUP-a (ZUP IT) putem kojega javnopravna tijela dostavljaju podatke o upravnim postupcima koje provode, propisana je obveza svih javnopravnih tijela da podatke o upravnim postupcima koje provode dostavljaju putem toga sustava.

Na taj se način (napokon) može osigurati stvarna mogućnost ispunjavanja obveze iz sadašnjeg članka 167., odnosno novog članka 167. st. 2. ZUP-a, da tijelo državne uprave nadležno za poslove opće uprave izvješćuje Vladu Republike Hrvatske o rješavanju upravnih stvari te o provedenim postupcima zaštite od postupanja javnopravnih tijela i postupanja pružatelja javnih usluga.

Drugim riječima, širokom uporabom ZUP IT rješenja, država bi mogla, u realnom vremenu, imati puni nadzor nad primjenom ZUP-a, a to je nešto što uistinu treba pozdraviti i na čemu treba inzistirati.

3.4. DRUGE IZMJENE
Uz prije istaknute izmjene, Prijedlog predviđa još neke izmjene koje ćemo navesti u nastavku. Usklađuje se nazivlje, pa se potrebni ispit koji mora imati službena osoba više ne naziva „državni stručni ispit“, nego „državni ispit“.

Zatim, u ZUP se unose odredbe koje akceptiraju postojanje Zakona o životnom partnerstvu osoba istog spola¹⁰. Tako se životno partnerstvo postavlja kao obligatorni razlog za izuzeće (članak 24. st. 1. t. 2. te se životni partneri uvrštavaju kao osobe zbog kojih svjedok, da ih ne bi ugrozio, može uskratiti svjedočenje, odnosno odgovore na pojedina pitanja (članak 63. st. 2.).

Posebno treba istaknuti novi st. 6. članka 98., prema kojem uputa o pravnom lijeku sadrži i napomenu da se stranke imaju pravo odreći prava na žalbu od dana primitka prvostupanjskog rješenja do dana isteka roka za izjavljivanje žalbe. Cilj ove odredbe je ubrzavanje dovršavanja upravnog postupka.

4. ZAKLJUČAK
Zaključno, ne treba misliti da prikazane izmjene i dopuna ZUP-a same po sebi predstavljaju veliku promjenu u načinu provođenja upravnog postupka u Republici Hrvatskoj - netko bi ih mogao nazvati i „kozmetičkima“.

Jasno je da postoji mogućnost opsežnijih i kvalitativno važnijih izmjena ZUP-a. Međutim, ako bi se postigla svijest, i u javnoj upravi, tako i među građanima, o važnosti i korisnosti uporabe IKT-a u upravnim postupanjima, ove izmjene i dopuna mogle bi se pokazati iznimno važnima u pojednostavnjivanju i ubrzavanju provođenja upravnog postupka. Odnosno, mogle bi olakšati ostvarivanje svrhe upravnog postupka – zakonito odlučivanje o pravima, obvezama i pravnim interesima stranaka – u zakonom propisanim rokovima, uz ostvarenje i načela ekonomičnosti i učinkovitosti. Stoga ih zasigurno treba pozdraviti. Na kraju, samo radi vladavine prava i edukacije, treba ukazati na nelogičnost provođenja hitne parlamentarne procedure donošenja Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o općem upravnom postupku.

Naime, posljednja odredba Prijedloga propisuje da će Zakon stupiti na snagu 1. siječnja 2022. S obzirom na Izvješće Ustavnog suda Republike Hrvatske o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora¹¹, očito je da nije bilo mjesta hitnom zakonodavnom postupku.

Naime, kao razlog za hitan postupak navodi se da su procesi digitalizacije označeni kao „prioritet i cilj“ u programu Vlade RH 2020. – 2024. te da „ubrzavanje procesa digitalizacije s ciljem pojednostavljenja upravnih postupaka i smanjenja kontakta radi zaštite života i zdravlja ljudi predstavlja osobito opravdan razlog za donošenje ovoga Zakona po hitnom postupku“.

Slažemo se da je riječ o opravdanim razlozima, ali datum stupanja na snagu Zakona – 1. siječnja 2022. – negira navedene argumente iz Prijedloga u korist potrebe donošenja zakona po hitnom postupku. Naime, da bi Zakon stupio na snagu 1. siječnja 2022., potpuno je moguće provesti redovitu zakonodavnu proceduru jer je preostao čitav kvartal u godini za dva saborska čitanja.

Stoga je korisno ponoviti formulaciju iz citiranog Izvješća Ustavnog suda Republike Hrvatske: „Ustavni sud stoga utvrđuje da se u postupcima donošenja zakona u Republici Hrvatskoj moraju poštovati standardi inherentni demokratskim procedurama, osobito široke javne rasprave, kao i duh parlamentarizma…“. S obzirom na važnost koju u hrvatskom pravnom poretku ZUP ima, citirane riječi imaju to veću težinu.