1. OKVIR ZA RASPRAVU
U posljednjih nekoliko godina zakonodavac je više puta mijenjao stečajne propise, kao i niz zakona koji reguliraju problematiku zaštite okoliša. Ipak, izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti okoliša¹ zakonodavac je uvidio vezu, a kasnije ju i potvrdio Zakonom o gospodarenju otpadom² koja će regulirati te dvije domene prava. U konačnici u ovom članku pokušavamo pomiriti, naizgled oprečne, ciljeve stečajnog prava i prava za zaštitu okoliša jer ta dva pravna područja predstavljaju alternativna sredstva istog cilja - razmjernu distribuciju ograničenih sredstava, naglašavajući pritom primat funkcije nad formom.

2. ŠTO PROPISUJE EUROPSKA LEGISLATIVA?
Nijedna europska država do kasnih 1960-ih godina prošlog stoljeća nije imala jasno definiranu politiku zaštite okoliša. Međutim, tijekom posljednjih 40-ak godina ostvaren je znatan napredak u postavljanju opsežnog sustava zaštite okoliša u Europskoj uniji. Doktrina navodi da je tek 1972. i nakon sastanka na najvišoj razini u Parizu prepoznato da bi se posebna pozornost trebala posvetiti zaštiti okoliša u kontekstu ekonomskog rasta i poboljšanja kvalitete života, što je i napravljeno nizom višegodišnjih programa, direktivama te uredbama. Osim prilagođenih direktiva i drugih zakonskih instrumenata na razini Unije, posebnu ulogu ima Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) i Sud Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU). Iako ne postoji izričito pravo na zdrav okoliš prema Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u nastavku teksta: Konvencija),³ ESLJP je donosio odluke u različitim predmetima u kojima je u pitanje dovedena kvaliteta okoline pojedinca, uz obrazloženje da bi nesigurni ekološki uvjeti ili uvjeti koji uzrokuju smetnje negativno utjecali na dobrobit pojedinca. Članak 8. Konvencije može se primjenjivati u slučajevima koji uključuju zaštitu okoliša, bilo kada je onečišćenje izravno prouzročila država, bilo kada odgovornost države proizlazi iz propusta da pravilno regulira aktivnosti privatnog sektora.

Isto tako, ne treba zanemariti ni sve veći senzibilitet europske političke elite za problematiku održivog razvoja. Danas se doktrinarna promišljanja o politici EU-a o zaštiti okoliša temelje na općeprihvaćenoj ideji da visoki standardi zaštite okoliša stimuliraju inovaciju i poslovne mogućnosti. Naime, naznačuje se da je politika zaštite okoliša usko povezana s gospodarskom i socijalnom politikom. Štoviše, cilj EU-a je pružiti adekvatnu razinu zaštite na cijelom području EU-a, bez zanemarivanja lokalnih čimbenika i gospodarskih ograničenja. U osnovi politika zaštite okoliša temelji se na načelu „zagađivač plaća“ bilo ulaganjem u više standarde ili kroz oporezivanje poslovanja ili potrošača zbog korištenja proizvoda opasnog po okoliš. Budući da je okoliš područje koje EU najteže može kontrolirati, stvorena je strategija u cilju smanjivanja negativnog utjecaja na okoliš zbog korištenja prirodnih resursa, njihova oštećenja i onečišćenja okoliša uz istovremeno ostvarivanje ciljeva vezanih uz gospodarski razvoj i zapošljavanje. Načela strategije potvrđena su i Lisabonskim ugovorom iz 2007. (čl. 191.-193., Glava 20). Iako smo slijedom doktrinarnih razmišljanja krenuli od pretpostavke da se događa svojevrsna revolucija europskog prava u domeni ekologije, detaljnijim razmatanjem europske ekološke regulative, samo rijetki pravni izvori, u skromnom opsegu aktualiziraju problem stečaja. Razlog ovakvoj regulaciji svakako je činjenica da je politika zaštite životne sredine svrstana Ugovorom o funkcioniranju EU-a, u grupu podijeljenih nadležnosti (eng. shared competences) između Unije i država članica. Ovdje tzv. „načelo supsidijarnosti“ postavlja pravilo za izbor najoptimalnije razine na kojoj će se regulirati određeni problem. Drugim riječima, logika je da se ekološki problemi najbolje rješavaju tamo gdje i nastaju.

3. ŠTO JE PRETHODILO DONOŠENJU NOVOG ZAKONA O GOSPODARENJU OTPADOM U DOMENI STEČAJNE PROBLEMATIKE?
Pristupanje Europskoj uniji i približavanje europskim standardima zaštite okoliša pozitivno se odrazilo na kvalitetu okoliša, jer zahtijeva znatna ulaganja, ali i izmjene regulative glede zaštite okoliša. Štoviše, posljednjih godina zakonodavac je više puta izmijenio stečajne propise, kao i niz zakona koji reguliraju problematiku zaštite okoliša. Ipak, tek je 2009., izmjenama i dopunama Zakona o otpadu (Nar. nov., br. 87/09)⁴ zakonodavac uvidio vezu koja će regulirati te dvije domene prava tako da država može na lokacijama opterećenima opasnim otpadom osigurati sanaciju okoliša i kad je onečišćivač ili proizvođač poznat, ali nije izvršio sanaciju ili je odbija izvršiti (čl. 18.a ZoO-a). Štoviše, radi osiguranja naplate troškova izvršene sanacije, država stječe zakonsko založno pravo na nekretninama na kojima je izvršena sanacija u visini troškova sanacije, dakle stječe razlučno pravo (čl. 81.-84. tadašnjeg SZ-a). Ono što je posebno bitno jest primjena tih odredbi i na pravne osobe na kojima se provodi stečajni postupak (retroaktivno?!), kao i na nekretnine u vlasništvu tih pravnih osoba gdje se troškovi sanacije smatraju troškovima stečajnog postupka, dakle imaju status vjerovnika stečajne mase (čl. 18.a ZoO-a). Stavljanjem Zakona o otpadu izvan snage, implementiran je Zakon o održivom gospodarenju otpadom.⁵ Prema odredbama toga Zakona, ako onečišćivač nije obavio sanaciju lokacije onečišćene otpadom, sanaciju mora provesti RH, koja ima pravo na naknadu svih troškova izvršene sanacije. Radi osiguranja naplate troškova izvršene sanacije, RH na temelju ovoga Zakona, stječe zakonsko založno pravo na nekretnini na kojoj je izvršena sanacija do visine troškova sanacije (čl. 38. st. 2. ZoOGO). Odredbe ovoga članka primjenjivale su se i na pravne osobe nad kojima se provodi stečajni postupak, kao i na nekretnine u vlasništvu tih pravnih osoba, u kojem se slučaju troškovi sanacije prijavljuju u stečajnom postupku (čl. 38. st. 8.). Donošenjem ZoZO 2013., RH, uz zakonsko založno pravo na nekretninama i pokretninama operatora osigurava se da se troškovi sanacije smatraju troškovima stečajnog postupka (čl. 198.).

Novi Zakon o gospodarenju otpadom (Nar. nov., br. 84/21 – u nastavku teksta: ZoGO), koji je stavio izvan snage Zakon o održivom gospodarenju otpadom, također se dotiče problematike stečaja.

4. DE LEGE LATA SITUACIJA U ZAKONU O GOSPODARENJU OTPADOM
Novo legislativno rješenje, koje propisuje da je gospodarenje otpadom i građenje građevina za gospodarenje otpadom od interesa za RH, određuje da djelatnost zbrinjavanja opasnog otpada postupkom odlaganja obavlja trgovačko društvo koje osniva Vlada, osim zbrinjavanja postupkom odlaganja otpada koji sadrži azbest. Također, određuje da djelatnost zbrinjavanja opasnog otpada postupkom spaljivanja u građevini čija je osnovna djelatnost spaljivanje otpada obavlja trgovačko društvo koje osniva Vlada, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Grad Zagreb (čl. 12. ZoGO-a). Budući da je dosadašnja praksa pokazala da stečajevi mogu dovesti do problema onečišćenih zemljišta za koja nitko ne preuzima odgovornost te da, općenito govoreći, tu počinje začarani krug izbjegavanja i prebacivanja odgovornosti s Vlade RH na tijela područne (regionalne) i lokalne samouprave i obratno, zakonodavac propisuje da građevine Centra za gospodarenje otpadom i obrada opasnog otpada postupkom spaljivanja i odlaganja ne ulaze u stečajnu ili likvidacijsku masu te se u slučaju stečaja ili likvidacije odgovarajućeg društva izlučuju u vlasništvo RH, odnosno jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave ili Grada Zagreba koja je njihov izravni ili neizravni udjeličar, dioničar ili osnivač. Prijelaznim režimom ZoGO-a nije riješen status odnosno mogući problem insolventnosti subjekata koji već obavljaju gospodarenje otpadom jer ZoOGO⁶ to nije regulirao, a subjekti koji su takvu djelatnost obavljali, mogu i dalje kroz određeno razdoblje obavljati tu djelatnost sukladno izdanoj dozvoli, pa je za pretpostaviti da bi se tu primjenjivale odredbe Stečajnog zakona⁷, kao lex generalis propisa.

4.1. OTVORENA PITANJA DE LEGE LATA UREĐENJA
Koliko god je točno da će u najvećem broju slučajeva biti lako i već prima facie odrediti koja je pravna norma opća ili generalna, a koja posebna ili specijalna, to nije uvijek tako. Naime, koliko god je jasno da (načelno) SZ ima položaj općeg zakona prema ZoGO-u kao specijalnom, nije baš moguće isključiti slučajeve kada će baš na primjeru tih dvaju zakona zaključak možda biti obrnut ili barem bitno različit. Po naravi stvari, iz navedenoga proizlazi i da je SZ u položaju općeg prema posebnom jer općenitije pravne norme (za sada) ne samo da nema, nego i ne može biti. ZoGO je, s druge strane, po opsegu koji regulira stečajnu materiju mali (samo jedan stavak) te je već samim tim limitiran glede onoga što regulira. Slijedom toga, mnogo toga uopće nije regulirao (primjerice, upravne ugovore, dakle koncesije u slučaju otvaranja stečaja). To smatramo bitnim zbog činjenice da Ministarstvo može dodjelom koncesije, dakle ugovorom o koncesiji, osigurati obavljanje djelatnosti zbrinjavanja opasnog otpada, čime se otvara i pitanje položaja upravnih ugovora i njihova tretiranja u stečajnom postupku utoliko što niti SZ niti Zakon o koncesijama⁸ ne reguliraju pitanje upravnih ugovora odnosno položaj upravnih ugovora činjenicom otvaranja stečajnog postupka.

No, krenimo redom, s problemima insolventnosti mogu se susresti i trgovačka društva koja obavljaju predmetnu gospodarsku djelatnost na temelju ugovora o koncesiji. Prvo je potrebno ispitati što je dopušteno i potrebno uraditi kako bismo popunili pravnu prazninu na planu regulative upravnih (koncesijskih) ugovora u stečaju. Kriteriji koje određeni ugovor treba zadovoljiti da bi bio upravni uglavnom su oblikovani sudskom praksom, odnosno uređeni su zakonom kojim je reguliran opći upravni postupak. Tako je Zakonom o općem upravnom postupku⁹ upravni ugovor određen kao ugovor koji sklapaju javnopravno tijelo i stranka o izvršenju prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar, ako je zakonom propisano sklapanje takvog ugovora (čl. 150.). Ugovor o koncesiji prema ZoK-u čini zasebnu potkategoriju, a preostalo zakonodavstvo može se podijeliti na još dvije manje kategorije – one zakone u kojima je detaljnije propisano sklapanje ugovora o koncesijama te na one koji sadržavaju tek naznaku sklapanja ugovora o koncesijama, a u svemu propisuju supsidijarnu primjenu ZoK-a. Pri sklapanju takvih ugovora javnopravna tijela djeluju iure imperii, pa je logično da takvi ugovori trebaju imati drukčije karakteristike od ugovora građanskog prava gdje su stranke ravnopravne. Obvezno pravo leži na načelu dispozitivnosti, dok upravna tijela postupaju prema strogim pravilima koja su propisana zakonima odnosno podzakonskim općim aktima i djelovanje im je izvan toga zabranjeno. Pri razmatranju upravnih ugovora važno je uzeti u obzir postojanje javnog interesa koji je jedna od osnovnih karakteristika upravnih ugovora. Dakle, upravni ugovori sklapaju se kada se treba postići neki cilj koji je u javnom interesu, za razliku od građanskopravnih ugovora gdje je riječ o privatnim interesima pojedinaca. Budući da je u konkretnom slučaju nesporno riječ o upravnom ugovoru, moguće je postaviti pitanje analogije s odredbama SZ-a vezano uz ugovore o zakupu i najmu. Naime, u odnosu na stečajni postupak, osnovno je pravilo da najam i zakup nekretnina ne prestaju otvaranjem stečajnoga postupka, a stečajnom upravitelju pripada posebno pravo na izbor hoće li ili ne održati te ugovore na snazi. To jednako vrijedi za zakupne i najamne odnose koje je stečajni dužnik sklopio bilo kao zakupodavac ili najmodavac, bilo kao zakupnik ili najmoprimac. Drugim riječima, otvaranjem stečajnog postupka, ugovori o najmu i zakupu nekretnina ne prestaju ex lege. Ipak, SZ kao lex generalis materiju koncesije ne regulira, a ZoK u konačnici kao lex specialis propisi niti jednom riječju ne osvrću se na pokretanje i kasnije otvaranje stečajnog postupka pa smo mišljenja da samo otvaranje stečajnog postupka nad ovlaštenikom koncesije (koncesionarom) nije razlog za oduzimanje koncesije, a niti za prestanak koncesije (čl. 70. ZoK-a). Prava i obveze na temelju koncesije traju sukladno sklopljenom ugovoru o koncesiji. No, upravo nejednaki položaj stranaka u ugovornom odnosu temeljna je pretpostavka za mogućnost jednostranog raskida ovog ugovora prije isteka roka na koji je sklopljen, kao temeljna značajka pravnog odnosa koji proizlazi iz upravnih ugovora (čl. 73. ZoK-a). Tu će se kao problematična pojaviti odredba ZOGO-a prema kojoj građevine Centra za gospodarenje otpadom i obrada opasnog otpada postupkom spaljivanja i odlaganja ne ulaze u stečajnu ili likvidacijsku masu te se u slučaju stečaja ili likvidacije odgovarajućeg društva izlučuju u vlasništvo RH, odnosno jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave ili Grada Zagreba koja je njihov izravni ili neizravni udjeličar, dioničar ili osnivač jer smatramo da na kvalitetan način nisu razriješena imovinskopravna pitanja. Ako davatelj koncesije (koncedent), zbog činjenice da je nad ovlaštenikom koncesije otvoren stečajni postupak, opozove u cijelosti ili djelomično koncesiju, ovlaštenik ima pravo na naknadu troškova. Pravo na naknadu postoji samo u slučaju ako je ovlaštenik na osnovi ugovora o koncesiji izgradio građevinu. Visina naknade određuje se u razmjeru prema vremenu za koje je ovlaštenik prikraćen u korištenju koncesije, a ona ne može premašiti vrijednost građevine u trenutku opoziva, umanjenu za iznos amortizacije. Ako se koncesija samo djelomično opozove, ovlaštenik koncesije ima pravo da je se odrekne u cijelosti. Zalog, prijenos ili davanje dijela koncesije u potkoncesiju su dopušteni, pod uvjetom da se dobije suglasnost davatelja koncesije. Dakle, i za jedan i za drugi i za treći pravni posao suglasnost davatelja koncesije je condicio sine qua non. Tu se otvara pitanje je li ZoK strog prema stečajnom dužniku, osobito u odnosu na nemogućnost prijenosa koncesije na treću zainteresiranu osobu. Naime, treći, koji bi bili voljni kupiti određene dijelove imovine stečajnog dužnika vezane uz koncesiju, teško da bi bez prijenosa koncesije bili spremni to učiniti.

Nadalje, iz navedenih odredbi u članku 12. postavlja se pitanje ima li osnivač, Vlada, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Grad Zagreb, status izlučnog vjerovnika jer zakonodavac koristi sintagmu… „izlučuju u vlasništvo“. Iako se upotreba sinonima može smatrati zanimljivom za prozne tekstove, to nije slučaj s pravnim propisima. Upotreba različitih termina za isti pojam može biti zbunjujuća te se propis može pogrešno protumačiti. Također, identični termini ne smiju se koristiti za izražavanje različitih pojmova. U tom slučaju treba izabrati drugi odgovarajući termin u normativnom duhu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.¹⁰ Mišljenja smo da se u konkretnom slučaju nije trebao koristiti termin „izlučuju“ jer asocira na status izlučnog vjerovnika koji u ovom slučaju Vlada, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Grad Zagreb nemaju. Naime, izlučni vjerovnik, prema članku 147. st. 1. SZ-a, osoba je koja na temelju kojeg svog stvarnog ili osobnog prava može dokazati da neki predmet ne ulazi u stečajnu masu te nije stečajni vjerovnik. Njezino će se pravo na izdvajanje predmeta utvrđivati prema pravilima za ostvarivanje tih prava izvan stečaja. Drugim riječima, izlučno pravo u stečaju je pravo koje ovlašćuje izlučnog vjerovnika da zahtijeva od stečajnog dužnika da iz stečajne mase izdvoji i da mu se preda određeni predmet za kojeg dokaže da ne ulazi u stečajnu masu i da na temelju nekoga svog stvarnog ili osobnog prava ima pravo zahtijevati njegovo izdvajanje po pravilima koja važe za ostvarivanje tih prava izvan stečajnog postupka. Ovdje je riječ o klasičnom stjecanju vlasništva ex lege temeljem članka 129. ZOV-a, gdje je općenito određeno o djelovanju zakonskih pretpostavki pri stjecanju prava vlasništva na temelju zakona.

No, možda i najveće ostaje pitanje tražbine za sanaciju zemljišta. Naime, za uništenje ili zbrinjavanje otpada potrebno je izdvojiti znatna financijska sredstva koja se, osobito u postupku likvidacijskog stečaja ili provođenja stečajnog plana, teško mogu izdvojiti. Prema odredbama ZoGO-a, ako onečišćivač nije obavio sanaciju lokacije onečišćene otpadom, sanaciju mora provesti RH, koja ima pravo na naknadu svih troškova izvršene sanacije. Radi osiguranja naplate troškova izvršene sanacije, RH stječe zakonsko založno pravo na nekretnini na kojoj je izvršena sanacija do visine troškova sanacije (čl. 112.). ZoZO, uz zakonsko založno pravo na nekretninama i pokretninama operatora, RH osigurava da se troškovi sanacije smatraju troškovima stečajnog postupka (čl. 198.).

5. UMJESTO ZAKLJUČKA ILI ŠTO KADA ODRŽIVO GOSPODARENJE OTPADOM POSTANE NEODRŽIVO
Iako Ustavni sud navodi kako …. zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava .. traže da pravna norma bude .. predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...) ..,¹¹ ovako nejasno izrađen pravni propis u predmetnoj domeni može dovesti do teškoća u tumačenju, a samim tim i do eventualnih sporova. Budući da ekološko pravo nema dugu tradiciju, na institucionalnoj razini konflikt će morati rješavati sudovi.

Na taj će način judikatura u velikoj mjeri pridonositi oblikovanju novih pogleda na pravne instrumente zaštite čovjekova okoliša. U navedenom kontekstu opravdano je postaviti dva pitanja. Prvo, hoće li i na koji način država ispuniti svoju ustavnu obvezu zaštite okoliša i ljudskog zdravlja te drugo, hoće li se u stečajnom postupku moći osigurati sredstva za financiranje troškova sanacije štete koju su trgovačka društva prouzročila u prošlosti?

S druge strane, dosadašnja iskustva dokazuju pasivnost države u odnosu na ekološke tražbine. Stoga je samo pitanje vremena kada će građani koji trpe štetu onečišćenih područja u kojima je proveden postupak stečaja, a nisu sanirali životne sredine, pokrenuti sudske postupke i tražiti odštetu od države na osnovi neispunjenja obveza propisanih pozitivnim propisima, pogotovo ako znamo da već postoji sudska praksa, najviše ESLJP-a, u tom pogledu.¹²

Isto tako, kako građevine Centra za gospodarenje otpadom i obradu opasnog otpada ne ulaze u stečajnu ili likvidacijsku masu, a formiranje stečajne mase predstavlja jedno od središnjih pitanja svakog stečajnog postupka, pa i neposrednog cilja stečajnog postupka, nije niti isključena mogućnost da vjerovnici tuže državu jer im nije osigurana „praktična i djelotvorna”, već samo „teoretska i prividna” stečajnopravna zaštita.¹³

* Katedra za građansko postupovno pravo, Rijeka.
1 Nar. nov., br. 80/13, 153/13, 78/15, 12/18, 118/18 – u nastavku teksta: ZoZO.
2 Nar. nov., br. 84/21 - u nastavku teksta: ZOGO.
3 Hatton i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 36022/97, ESLJP 2003-VIII.
4 Nar. nov., br. 178/04, 153/05, 111/06, 110/07, 60/08, 87/09 – u nastavku teksta: ZOO.
5 Nar. nov., br. 94/13, 73/17, 14/19, 98/19 – u nastavku teksta ZoOGO.
6 Izvan snage.
7 Nar. nov., br. 71/15, 104/17, 36/22 – u nastavku teksta: SZ.
8 Nar. nov., br. 69/17 i 107/20 – u nastavku teksta: ZoK.
9 Nar. nov., br. 47/09 i 110/21.
10 Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12, 152/14 - u nastavku teksta: ZOV.
11 U Odluci i Rješenju, br.: U-I-722/09 od 6. travnja 2011. (Nar. nov., br. 44/11).
12 Posebnu važnost za ostvarivanje zaštite okoliša imaju odredbe članku 1047. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05, 21/08, 25/11, 78/15, 29/18 i 126/21) o zahtjevu za uklanjanje opasnosti štete.
13 ESLJP, Artico protiv Italije, br. 6694/74, 13. svibnja 1980., str. 33.