1.Uvodne napomene
U medijima se pojavljuju tekstovi koji ukazuju, ako već ne na korupciju, onda barem na nesvrhovito trošenje sredstava za javnu nabavu.

Prateći takve tekstove o javnoj nabavi, potrebno je, ponajprije, zanemariti već uobičajeno elementarno nepoznavanje propisa o kojima se piše (uporaba izraza »natječaj« kao sinonima za sve postupke javne nabave, »izravna pogodba« umjesto »pregovarački postupak«, itd.), kao i činjenicu da pojedini novinari krajnje voluntaristički iznose zaključke za čije je donošenje inače potrebno provesti, u najmanju ruku, žalbeni postupak pred Državnom komisijom za kontrolu postupaka javne nabave, ako ne i punu istragu. Međutim, neosporno je da su takvi napisi indikator ozbiljne osjetljivosti javne nabave, kao sustava, na korupciju. 

Naime, u tom sustavu troši se mnogo novca. Izvješće Ministarstva gospodarstva za 2011.¹ pokazuje da je ukupna vrijednost javne nabave iznosila 30.982.902.308 kuna, dok je Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (u nastavku teksta: DKOM) u 2012. zaprimila žalbenih predmeta u ukupnoj vrijednosti od 11.555.556.000,00 kuna.² Navedeni iznosi bili bi značajni i za neku daleko bogatiju državu, a kamoli za Republiku Hrvatsku, trenutno pogođenu financijskom i gospodarskom krizom. Osim toga, u postupcima javne nabave ostvaruju se ciljevi, s jedne strane, tzv. privatnog sektora, koji obveznicima Zakona o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 90/11, 83/13 i Novela Zakona prihvaćena 22. studenoga 2013. - u nastavku teksta: ZJN) nudi radove, robu i usluge i tako vraća uloženo te stječe dobit. Zatim, svoje ciljeve ostvaruju i naručitelji, nabavljajući robu, radove i usluge potrebne za rad i funkcioniranje, od čega u konačnici korist uvijek moraju imati porezni obveznici - građani Republike Hrvatske, bilo posredno (npr. nabava službenih policijskih odora), bilo neposredno (npr. nabava autobusa za prijevoz školske djece). Konačno, u sustavu javne nabave ostvaruju se i neke Ustavom Republike Hrvatske(Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst - u nastavku teksta: Ustav RH) proklamirane vrednote - poduzetnička i tržišna sloboda, jednak pravni položaj na tržištu, gospodarski napredak itd. (čl. 49. i 50. Ustava RH).

Stoga je temama sprječavanja korupcije, zaštite tržišnog natjecanja, etike i sl. u sustavu javne nabave, potrebno pridati veliku važnost i posvetiti im odgovarajuću pozornost, ne samo u konkretnim postupcima nego i na području izobrazbe.

2.Naručitelji
Iako u izobrazbi u području javne nabave mogu sudjelovati i ovlašteni predstavnici naručitelja i predstavnici gospodarskih subjekata, u skladu s odredbom članka 24. stavak 2. ZJN-a i odredbama Pravilnika o izobrazbi u području javne nabave³, izobrazba je obvezatna ponajprije za ovlaštene predstavnike naručitelja, pa je opravdano za početak dati malu prednost naručiteljima. Osim toga, naručitelji su »jača« strana u postupku, budući da oni određuju procijenjenu vrijednost nabave, predmet nabave, dokaze o sposobnosti i razloge isključenja, rokove i druge bitne okolnosti; dakako, sve u okviru granica koje im postavlja ZJN. S druge strane, natjecatelji i ponuditelji mogu tek davati prijedloge naručitelju za izmjene i dopune tih »pravila igre«, koje naručitelj nije dužan usvojiti, odnosno mogu se obratiti DKOM-u ako smatraju da naručiteljeva pravila nisu zakonita ili da ih se neki drugi gospodarski subjekt ili sâm naručitelj ne pridržava. Naručitelji mogu prve »smjernice« za svoje ponašanje pronaći već na početku ZJN-a, u članku 3. koji uređuje načela javne nabave. Dakako, izraz »smjernice« ovdje treba shvatiti uvjetno, budući da u svakom zakonu, pa tako i ZJN-u, temeljna načela donose osnovne vrednote zakona, s kojima svaka kasnija odredba mora biti usklađena.

3.Osnovna načela ZJN-a – temeljne slobode EU
Osnovna načela ZJN-a ujedno su i neke od temeljnih sloboda Europske unije (u nastavku teksta: EU): sloboda kretanja robe, sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga. Iz tih načela proizlaze i daljnja načela: načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti. Već pogled na članak 3. stavak 1. upućuje naručitelja da mora voditi računa o zajedničkom nazivniku tih načela, a to su prava druge strane. Kao što je već navedeno, naručitelj odabire postupak nabave i sastavlja dokumentaciju za nadmetanje te se kao protuteža toj njegovoj ovlasti pojavljuju određena prava gospodarskih subjekata, u obliku određenih obveza ili zabrana za naručitelja. Primjerice, da bi postupio transparentno, u otvorenom postupku naručitelj mora objaviti poziv na nadmetanje, mora javno otvoriti ponude, nakon donošenja odluke mora omogućiti ponuditeljima uvid u druge ponude, itd. Načelo zabrane diskriminacije ostvaruje se, između ostalog, i u odredbi članka 14. stavak 1. ZJN-a, prema kojoj gospodarski subjekt koji ima pravo na pružanje odgovarajuće usluge prema pravu države u kojoj ima sjedište, ne smije biti isključen iz postupka javne nabave zbog toga što bi morao biti ili fizička ili pravna osoba prema propisima Republike Hrvatske. Kad je u članku 69. stavak 3. ZJN-a propisao da javni naručitelj može tražiti od natjecatelja ili ponuditelja da zadovolje minimalne razine financijske te tehničke i stručne sposobnosti, pri čemu opseg informacija i minimalne razine sposobnosti koje se zahtijevaju za određeni ugovor moraju biti vezani uz predmet nabave i razmjerni predmetu nabave, zakonodavac je »podsjetio« naručitelje da moraju postupati u skladu s načelom razmjernosti, itd.

Osim u stavku 1. i u stavku 2. članak 3. ZJN-a nalaze se načela koja je naručitelj dužan poštovati: odredbe ZJN-a moraju se primjenjivati tako da omoguće učinkovitu javnu nabavu te ekonomično trošenje sredstava za javnu nabavu, što znači da naručitelj mora završiti postupak javne nabave donošenjem odluke o odabiru i sklapanjem ugovora ili okvirnog sporazuma, uz što manji trošak. Dakako, postoje situacije u kojima to ne ovisi o naručitelju (npr. nije dostavljena ni jedna ili ni jedna prihvatljiva ponuda), ali naručitelj mora vlastite pogreške koje su kontraindicirane za učinkovitu javnu nabavu (nezakonita dokumentacija, nepravilno otvaranje ponuda i sl.) svesti na minimum ili ih u potpunosti isključiti.

4.Sprječavanje sukoba interesa
Sljedeći važan institut - sprječavanje sukoba interesa, uređen je odredbom članka 13. ZJN-a. Sukobom interesa pri sklapanju ugovora o javnoj nabavi smatraju se sljedeći odnosi naručitelja i gospodarskih subjekata: 

1. ako predstavnik naručitelja istodobno obavlja upravljačke poslove u gospodarskom subjektu ili 

2. ako je predstavnik naručitelja vlasnik poslovnog udjela, dionica, odnosno drugih prava na temelju kojih sudjeluje u upravljanju, odnosno u kapitalu tog gospodarskog subjekta s više od 0,5%.

Da bi izbjegao sukob interesa, naručitelj ne smije sklapati ugovore o javnoj nabavi s takvim gospodarskim subjektima, niti oni smiju biti podizvoditelji odabranom ponuditelju. Ujedno se popis takvih subjekata ili izjava da oni ne postoje, mora objaviti na internetskim stranicama naručitelja, kao i u dokumentaciji za nadmetanje za pojedini postupak javne nabave. Taj institut uveden je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi iz 2008. godine,⁴ pri čemu je u tadašnjem članku 5.c ZJN-a bilo određeno da naručitelj ne smije sklapati ugovore o javnoj nabavi s gospodarskim subjektom ako čelnik tijela ili član upravnog ili nadzornog tijela tog naručitelja istodobno obavlja upravljačke poslove u tom gospodarskom subjektu ili je vlasnik poslovnog udjela, dionica, odnosno drugih prava na temelju kojih sudjeluje u upravljanju, odnosno u kapitalu tog gospodarskog subjekta s više od 20%, da bi ZJN-om iz 2011. taj udjel bio drastično smanjen na samo 0,5%.

Dakako, sukob interesa ne pojavljuje se samo u javnoj nabavi, stoga postoji i opći propis kojim se taj institut uređuje - Zakon o sprječavanju sukoba interesa (u nastavku teksta: ZSSI).⁵ Prema odredbi članka 2. ZSSI-a, sukob interesa postoji kad su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s javnim interesom, a posebice kad:

- privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti ili

- se osnovano može smatrati da privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti ili

- privatni interes dužnosnika može utjecati na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti.

Međutim, koliko je bitno suzbiti sukob interesa upravo na području javne nabave, pokazuje odredba članka 7. ZSSI-a koja, osim općih zabrana dužnosnicima (primiti ili zahtijevati korist ili obećanje koristi radi obavljanja dužnosti, ostvariti ili dobiti pravo u slučaju da se krši načelo jednakosti pred zakonom, zlorabiti posebna prava dužnosnika koja proizlaze ili su potrebna za obavljanje dužnosti itd.), propisuje i posebnu zabranu utjecaja na dobivanje poslova ili ugovora o javnoj nabavi.

Valja reći i da je svaka faza postupka javne nabave načelno podložna korupciji, odnosno nedopuštenom ponašanju naručitelja u najširem smislu, kao što to pokazuje i izvješće koje je pripremilo Ministarstvo gospodarstva za potrebe OECD-a.⁶ Tako, primjerice, naručitelj već u fazi planiranja i odabira postupka može odrediti nepotrebnu investiciju koja je rezultat isključivo nekih želja ovlaštenih osoba naručitelja, a ne i stvarne potrebe; ili može isplanirati neopravdano veliku količinu inače potrebnog i svrhovitog predmeta nabave. Praksa je pokazala i da naručitelji često odabiru pregovarački postupak javne nabave kad za to nisu ispunjeni uvjeti propisani člancima 26., 27. i 28., odnosno člankom 117. ZJN-a, što dovodi do ograničenja tržišnog natjecanja i za sobom, ujedno, povlači prekršajnu odgovornost naručitelja propisanu odredbom članka 182. ZJN-a. Dobro je poznata i opasnost od dijeljenja vrijednosti nabave s namjerom izbjegavanja primjene propisanog postupka nabave, iako se prihvaćenim Zakonom o izmjenama i dopunama ZJN-a⁷ od 22. studenoga 2013. i podizanjem vrijednosnog praga za primjenu ZJN-a, sa sadašnjih 70.000,00 kuna na 200.000,00 kuna za robe i usluge i 500.000,00 za radove, očekuje i smanjenje te opasnosti.

5.Gospodarski subjekti
U svakom postupku u kojem se pojavljuju dvije strane, svaka sa svojim pravima i obvezama, postoji mogućnost zloporabe prava i/ili izbjegavanja obveza. Osim naručitelja, i gospodarski subjekti mogu sami za sebe ili u dogovoru s drugim sudionikom postupka pokušati na nedopušteni način utjecati na konačan ishod postupka. Takva ponašanja ponuditelja, odnosno natjecatelja, u smislu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, nazivaju se zabranjenim sporazumima. Prema odredbi članka 8. stavak 1. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja⁸ (u nastavku teksta: ZZTN), zabranjeni su svi sporazumi između dva ili više neovisnih poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje, koje kao cilj ili posljedicu imaju narušavanje tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, a osobito oni kojima se:

Jedan od najtežih oblika zabranjenih sporazuma jesu tzv. karteli, odnosno horizontalni (tj. između poduzetnika koji djeluju na istoj razini proizvodnje, odnosno distribucije) zabranjeni sporazumi »čija je svrha ograničavanje ili potpuno isključivanje tržišnog natjecanja između sudionika sporazuma s ciljem da povećavanjem cijena ostvare znatno veći profit«.⁹ U državama članicama, kao i u samom EU, može se naći bogata praksa na tu temu, posebice s obzirom na činjenicu da je EU zbog svoje gospodarske komponente osobito osjetljiv na tržišno natjecanje. Osim predmeta COMP/E-1/38.823 -
 PO/Elevators and Escalators i Feuerwehrfahrzeuge-Kartell, možemo spomenuti i predmet koji se odnosi na predizolirane cijevi.¹⁰ Europska komisija (u nastavku teksta: EK) utvrdila je 1998. da su gospodarski subjekti ABB Asea Brown Boveri Ltd, Brugg Rohrsysteme GmbH, Dansk Rørindustri A/S (Starpipe), Henss/Isoplus Group, Ke-Kelit Kunststoffwerk GmbH, Oy KWH Tech AB, Løgstør Rør A/S, Pan-Isovit GmbH, Sigma Tecnologie di rivestimento srl i Tarco Energi A/S - povrijedili članak 85. Ugovora o Europskoj zajednici (današnji čl. 101. Ugovora o funkcioniranju EU), time što su od kraja 1990. sudjelovali u sporazumu koji se do kraja 1994. pretvorio u »sveobuhvatan kartel« koji je pokrivao cijelo zajedničko tržište, te im je određena i novčana kazna od ukupno 92.210.000,00 tadašnjih ECU. Sud Europske unije je 28. lipnja 2005. potvrdio odluku EK, uz neznatno smanjenje kazne pojedinim sudionicima sporazuma.

S druge strane, praksa u Republici Hrvatskoj nešto je siromašnija. U ZJN-u je kao jedan od razloga odbijanja ponude predviđena okolnost da javni naručitelj osnovano smatra da nije ponuda rezultat tržišnog natjecanja (čl. 93. st. 1. t. 15. ZJN-a), međutim, naručitelji se izrazito rijetko odlučuju na takvo utvrđenje, a ni DKOM ne podržava uvijek takvo postupanje naručitelja.¹¹

6.Rješenja za zaštitu tržišnog natjecanja
Kao primjer utvrđenja povrede ZZTN-a možemo navesti Rješenje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja (u nastavku teksta: AZTN) KLASA: UP/I-030-02/2010-01/018, URBROJ: 580-02-11-76-146 od 21. srpnja 2011.¹², kad je AZTN utvrdio da je između devet trgovaca uredskim materijalom postojao zabranjeni sporazum i ujedno ga oglasio ništavim. U kasnijoj praksi DKOM-a okolnost da je između tih trgovaca postojao zabranjeni sporazum, korištena je kao podloga za njihovo isključenje iz postupaka javne nabave zbog počinjenja profesionalnog propusta.¹³

U praksi se pojavilo i pitanje ne predstavlja li i zajednica ponuditelja zabranjeni sporazum u smislu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja. Taj dobro poznati institut uveden je već ZJN-om iz 2001.¹⁴ kao zajednička ponuda, a zanimljivi su česti pokušaji naručitelja da zabrane podnošenje zajedničke ponude, čak i godinama nakon uvođenja tog instituta, što je DKOM dosljedno i uspješno suzbijao.¹⁵ Zajednička ponuda, odnosno zajednica ponuditelja, zamišljena je, ponajprije, kao instrument poticanja malog i srednjeg poduzetništva, jer gospodarski subjekti koji samostalno ne mogu ispuniti jedan ili više uvjeta iz dokumentacije za nadmetanje (npr. visina prihoda ili broj referenci) udruženo mogu steći te uvjete i ravnopravno konkurirati velikim poduzetnicima. Međutim, mogućnost da se na nekom tržištu s manjim brojem sudionika svi gospodarski subjekti udruže u jednu zajednicu ponuditelja i tako de facto ukinu element natjecanja, predstavlja realnu i veliku opasnost za naručitelja. Tako je, primjerice, Državni ured za središnju javnu nabavu (u nastavku teksta: DUSJN) podnio zahtjev ATZN-u da utvrdi postoji li zabranjeni sporazum između gospodarskih subjekata u postupku nabave tonera i tinti iz 2010., budući da su, prema ocjeni DUSJN-a, članovi zajednice ponuditelja imali uvjete i za samostalno podnošenje ponude, pa formiranje zajednice ponuditelja nije bilo opravdano. AZTN je nakon provedenog ispitnog postupka odbacio taj zahtjev, budući da nije postojalo »dovoljno indicija za pokretanje postupka utvrđivanja sprječavanja, ograničavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja sklapanjem zabranjenog sporazuma, samo zbog toga što su gospodarski subjekti dostavili ponudu kao zajednica ponuditelja«.¹⁶ AZTN je ustvrdio da je »zajednica ponuditelja institut prava javnih nabava«, kojim se »ispunjava važna svrha, jer omogućuje malim i srednjim poduzetnicima da se natječu i za one poslove, odnosno onaj dio tržišta koji im, ako bi samostalno nastupali, ne bi bio dostupan te tako konkuriraju velikim poduzetnicima, čime se u potpunosti iskorištava potencijal malog i srednjeg poduzetništva, osigurava viša razina tržišnog natjecanja te ostvaruje veća vrijednost za novac.«¹⁷ Međutim, ATZN je u nastavku upozorio na sljedeće:

Poslije se AZTN dodatno očitovao o toj temi, na sljedeći način:

Navedeno predstavlja još jedan mogući razlog zbog čega se naručitelji rijetko odlučuju pozvati na odredbu članka 93. stavak 1. točka 15. ZJN-a, budući da je, osim neizvjesnog ishoda, za takvo postupanje nužno i stručno znanje kojim raspolažu članovi Vijeća i stručnih službi AZTN-a.

7.Članak 254. Kaznenog zakona – kazneno djelo Zlouporaba u postupku
 javne nabave
Osim upravnokaznenih mjera iz ZZTN-a, nedopuštena ponašanja gospodarskih subjekata mogu se suzbijati i kaznenim zakonodavstvom, za što se zakonodavac opredijelio 2011., donošenjem novog Kaznenog zakona²⁰ (u nastavku teksta: KZ) u kojem je svoje mjesto našlo novo kazneno djelo, Zlouporaba u postupku javne nabave (čl. 254.):

To kazneno djelo uvedeno je u naše zakonodavstvo prema uzoru na djelo naziva Wettbewerbsbeschränkende Absprachen bei Ausschreibungen iz Kaznenog zakona SR Njemačke.²¹ Za razliku od kaznenog djela prijevare iz članka 236. KZ-a, to djelo ne zahtijeva nastanak štete na strani naručitelja (ali nastala šteta, odnosno pribavljena imovinska korist, može dovesti do kvalificiranog oblika iz st. 2.), dakle kažnjava se i samo podnošenje takve ponude, bez obzira na naručiteljev odabir (tzv. formalno kazneno djelo). Iako zbog relativno kratkog roka primjene KZ-a nema sudske prakse u odnosu na to kazneno djelo, ZJN je u međuvremenu usklađen s KZ-om tako što je u članak 67. ZJN-a kao razlog obvezatnog isključenja natjecatelja ili ponuditelja, uvrštena i pravomoćna osuda za kazneno djelo iz članka 254. KZ-a.

8.Umjesto zaključka
Kao što je već navedeno u tekstu, izobrazba u području javne nabave obvezatna je za ovlaštene predstavnike naručitelja koji su, kad se već nalaze pod takvom »prisilom«, skloniji seminarima i predavanjima o konkretnim problemima iz prakse: izrada plana nabave, određivanje tehničkih specifikacija, dodatni kriteriji za ekonomski najpovoljniju ponudu itd. Osim toga, plauzibilna je hipoteza da polaznici imaju određen otpor prema izobrazbi o sprječavanju korupcije i etici, zbog percepcije da korupcija, sukob interesa i drugi neželjeni fenomeni nužno podrazumijevaju zlu namjeru, zbog čega se stječe dojam da se ta zla namjera imputira sudionicima izobrazbe (što, dakako, nikome ne bi bilo drago). Međutim, za, primjerice, dovođenje u sukob interesa nije nužna namjera; naprotiv, osoba kod koje je takav sukob nastao može imati upravo suprotnu intenciju i može biti uvjerena da se neželjeni sukob interesa nije ni pojavio. Stoga je i te kako potrebno obrazovati predstavnike i naručitelja i gospodarskih subjekata o neprihvatljivim ponašanjima, kako o njihovim identifikacijskim obilježjima, tako i o postupanju u slučaju da se utvrdi pojava tih obilježja.

 

1 Izvješće za 2012. godinu, u trenutku pisanja ovog članka, još nije objavljeno. 
2 Izvješće o radu za 2012. godinu, str. 38, na: http://www.dkom.hr 
3 Nar. nov., br. 6/12. 
4 Nar. nov., br. 125/08. 
5 Nar. nov., br. 26/11, 12/12, 126/12 - Odluka USRH i 48/13 - proč. tekst. 
6 Na: http://www.javnanabava.hr/default.aspx?id=3426,
objavljeno i na: http://www.oecd.org/competition/cartels/46235884.pdf 
7 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, na: http://www.vlada.hr/hr/naslovnica/sjednice
_i_odluke_vlade_rh/sjednice_i_odluke_vlade_rh/121_sjednica_vlade_republike_hrvatske 
8 Nar. nov., br. 79/09 i 80/13. 
9 mr. sc. Mirta Kapural: »Karteli = zabranjeni sporazumi između tržišnih takmaca u pravu tržišnog natjecanja EU”« na: http://www.aztn.hr/uploads/documents/o_nama/strucni_clanci/mirta_kapural/2_mk.pdf 
10 Odluka Europske komisije od 21. listopada 1998. (COMP IV/35.691/E.4 — Pre-insulated pipes) 
11 Npr. Rješenje DKOM-a, KLASA: UP/II-034-02/13-01/180, URBROJ: 354-01/13-9 od 15. ožujka 2013. 
12 Nar. nov., br. 111/11. 
13 Npr. Rješenje DKOM-a, KLASA: UP/II-034-02/13-01/250, URBROJ: 354-01/13-13 od 9. travnja 2013. 
14 Nar. nov., br. 117/01, 197/03 i 92/05. 
15 Npr. Rješenje DKOM-a, KLASA: UP/II-034-02/09-01/346, URBROJ: 354-01/09-6 od 5. svibnja 2009. 
16 Rješenje AZTN-a, KLASA: UP/I 030-02/11-01/032, URBROJ: 580-04/74-2012-012 od 31. svibnja 2012. 
17 Ibid. 
18 Ibid. 
19 http://www.aztn.hr/article/540/zajednice-ponuditelja-pod-lupom-pravila-trzisnog-natjecanja 
20 Nar. nov., br. 125/11 i 144/12. 
21 »Dogovori kojima se ograničava natjecanje kod javnih nabava«, čl. 298. StGB-a.