Uvod

U nastojanju da odgovorimo na pitanje može li odgoda pregovora o pristupanju Europskoj uniji imati štetne posljedice za prilagodbu hrvatskog pravnog sustava pravnoj stečevini EU, iznosimo primjer prijedloga Zakona o sudovima, kojega je Vlada Republike Hrvatske na 67. sjednici održanoj 17. veljače 2005. uputila u zakonodavni postupak. Ovim kritičkim osvrtom na članak 57. Prijedloga željeli bismo pokazati kako svaka odgoda pregovora, koji uključuju i provjeru usklađenosti (screening) hrvatskog zakonodavstva s europskim, povećava divergenciju dvaju pravnih sustava, što će nedvojbeno produljiti i otežati hrvatske harmonizacijske napore stoga što će biti potrebno popravljati naknadno učinjene pogreške.

Kako stoji u članku 57. Prijedloga Zakona o sudovima,

»(1) Kada sudovi drugog stupnja donose različite odluke u istoj činjeničnoj i pravnoj stvari, a nije dopušten izvanredni pravni lijek, stranka može podnijeti zahtjev Vrhovnom sudu RH da ispita je li takvim odlukama ugrožena jedinstvena primjena zakona i ravnopravnost građana.

Stavci (2) - (5) ispušteni

(6) Odjel VSRH može i prije donošenja odluke o osnovanosti zahtjeva (...) narediti sudovima da zastanu s donošenjem odluka u postupcima koji još nisu dovršeni, sve dok odjel VSRH ne donese pravno shvaćanje o jedinstvenoj primjeni određenog zakona.

(7) Pravno shvaćanje odjela VSRH iz prethodnog stavka obvezno je za sudove u svim postupcima na koje se to pravno shvaćanje odnosi, a u kojima do dana njegovog donošenja nije donesena pravomoćna sudska odluka.

(8) Zahtjev iz stavka 1. ovog članka se podnosi najkasnije u roku od jedne godine od kada je stranci dostavljena odluka u kojoj je prvi puta primijenjena sporna zakonska odluka.«

Kako proizlazi iz teksta Prijedloga i priloženog obrazloženja, Prijedlog se temelji na članku 118. Ustava RH, koji propisuje da Vrhovni sud, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana. Na prvi pogled, Prijedlog ide za ostvarenjem tri pravno-teoretska zahtjeva. To su:

- zahtjev jedinstvenosti pravnog poretka, prema kojemu se pravo mora interpretirati i primjenjivati jednoobrazno u čitavom pravnom poretku;

- zahtjev pravne sigurnosti, prema kojemu subjektivna prava moraju biti propisana zakonom i određena u svom sadržaju; te

- zahtjev (formalne) jednakosti prema kojemu su građani jednaki pred zakonom.

Suprotno mišljenju predlagača, članku 57., kako je predložen, ne može ostvariti ni jedan od navedenih zahtjeva. On je suprotan načelu diobe vlasti propisanom člankom 4. Ustava, suprotan članku 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koji propisuje pravo na pravično suđenje, suprotan članku 13. iste Konvencije koji propisuje pravo na učinkovito pravno sredstvo, suprotan obvezama koje će za Hrvatsku nastati na temelju članstva u Europskoj uniji, suprotan načelima demokratskog pluralističkog društva te suprotan načelima pravne sigurnosti i jednakosti građana, čijem promicanju navodno teži. Osim toga, prijedlog na pogrešan način pokušava riješiti problem jedinstvene primjene prava, a ima i značajne redistributiv-ne učinke koje predlagač vjerovatno nije želio. Svaki od navedenih sedam prigovora zaslužuje dodatno pojašnjenje.

Prvi prigovor - suprotnost članku 4. Ustava RH

U Hrvatskoj je državna vlast ustrojena prema načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Navedena dioba nije samo ustrojbena, već i funkcionalna. Funkcionalna dimenzija ovog ustavnog načela postavlja zahtjev da zakonodavna vlast, Hrvatski sabor, donosi zakone, izvršna ih provodi, a sudbena rješava sporove. Zakonodavna funkcija znači donošenje apstraktnih i univerzalno primjenjivih pravnih pravila. Ona implicira postojanje političke volje za ostvarenjem određenih regulatornih ciljeva i njezinu projekciju na građane posredstvom univerzalno primjenjivih pravnih normi. Upravo zbog političke, dakle distributivne uloge, zakonodavstva, donošenje takvih pravnih pravila povjereno je predstavničkom tijelu građana - Hrvatskom saboru.

Prema prijedlogu članka 57. Zakona o sudovima, Vrhovni sud bi mogao obustaviti postupak pred svim sudovima u državi koji odlučuju o određenom pravnom pitanju, primjerice, o naknadi štete ili o prekršajima protiv javnog reda i mira. Nakon toga, mogao bi izvan sudskog postupka, na sjednici sudskog odjela, zauzeti apstraktno pravno shvaćanje te ga učiniti univerzalno primjenjivim u svim sudskim postupcima koji se vode pred hrvatskim sudovima. Na taj način Vrhovni sud preuzima funkciju zakonodavca, i to s retroaktivnim učinkom, što je nedvojbeno suprotno Ustavu. Ako bi se uspostavila takva praksa, ne bi trebalo dugo čekati na političke pritiske koji bi se pokušali fokusirati prema Vrhovnom sudu ne bi li se ostvarili određeni distributivni učinci i politički ciljevi.

Drugi prigovor - suprotnost Europskoj konvenciji

Članak 6. Europske konvencije propisuje da »radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.« Potpuno je jasno da u slučajevima kada instancijski sud mora na zahtjev Vrhovnog suda zastati s postupkom i čekati na pravno shvaćanje odjela Vrhovnog suda koje je za sud obvezno, o pravima i obvezama stranaka u sporu više ne odlučuje neovisni sud, već sud koji je ovisan o odluci donesenoj od strane drugog tijela koje odlučuje in ab-stracto, bez razmatranja činjenica konkretnog spora, što je suprotno članku 6. Europske konvencije.

Dalje, članak 13. Kovnencije propisuje da »svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom čak i u slučaju kada su povredu počinile osobe koje su djelovale u službenom svojstvu.« Suprotnost članka 57. Prijedloga Konvenciji je više nego očigledna. Protiv apstraktne odluke sudskog odjela Vrhovnog suda stranke u postupku pred instancijskim sudom ne mogu uložiti nikakvo pravno sredstvo.

Treći prigovor - suprotnost pravu Europske zajednice

Prijedlog članka 57. ide u smjeru koji hrvatski pravni sustav udaljava od sustava prava Europske zajednice. Prema odluci Europskog suda, »nacionalni sud koji u granicama svoje nadležnosti mora primijeniti odredbe prava Zajednice, ima obavezu da njegovim odredbama prizna puni učinak. Ako je potrebno, pri tome mora na vlastitu inicijativu isključiti iz primjene bilo koju odredbu nacionalnog zakonodavstva koja je suprotna pravu Zajednice (...) i sud ne treba tražiti ili čekati
prethodno isključivanje takvih odredaba (nacionalnog prava) iz prvnog poretka zakonskim putem ili na drugi ustavom predviđeni način.«

Ako bi u uvjetima članstva Hrvatske u EU hrvatski sud morao čekati na donošenje pravnog shvaćanja odjela Vrhovnog suda, to bi bilo suprotno pravu Europske zajednice. Svakako treba očekivati da bi takva norma, ako bi bila prihvaćena, morala ubrzo biti izmijenjena u postupku usklađivanja hrvatskog prava s pravom Zajednice.

Četvrti prigovor - suprotnost načelima demokratskog pluralističkog društva

Često korišteni pojam tranzicije uključuje i tranziciju iz autoritarnog u demokratsko-pluralistički društveni poredak. Vrijednosti društvenog poretka očituju se i u okvirima pravnog sustava. Drugim riječima, zahtjevi demokratskog pluralizma odnose se i na drukčiji pristup interpretaciji pravnih normi. Pritom se podrazumijeva da je značenje prava ovisno o društvenom kontekstu, da se pravo određuje ne isključivo i prvenstveno prema tekstu već prema značenju, da se značenje prava određuje kroz diskurs te da je stoga podložno permanentnoj reinterpretaciji. S druge strane, paradigma društvenog poretka koji Hrvatska u procesu tranzicije napušta, polazi od shvaćanja da je pravo moguće definirati na objektivan način, da je njegovo značenje moguće spoznati pretežito uvidom u pravni tekst, za što je potreban specijalistički uvid kojim je moguće odrediti jedino valjano značenje pravnih normi. Jednom određeno značenje prava vrijedi bez obzira na društveni kontekst i postaje univerzalno. Kojoj se paradigmi priklonio predlagač članka 57., nije potrebno posebno objašnjavati.

Peti prigovor - pogrešan pristup jedinstvenoj primjeni prava

Inherentnu vrijednost jedinstvene primjene prava teško je osporavati. Problem leži, s jedne strane u činjenici da identične činjenične situacije u kojima bi pravo trebalo jedinstveno primjenjivati ne postoje, a s druge strane da postoje djelotvornije metode za postizanje istoga cilja, koje ne isključuju niti mogućnost toleriranja određene divergencije prakse žalbenih sudova, kao što je to slučaj u Austriji i Njemačkoj. Različita se praksa jednostavno tolerira, između ostalog, i zbog toga što je zakonodavac upravo i želio neke predmete izuzeti iz nadležnosti najviših sudova i ostaviti ih konačnima na nižoj sudskoj instanci. Dodatno, postoje u najmanju ruku tri alternativna okvira za ostvarivanje jedinstvene primjene prava: postupak certiorari* argumentativni autoritet najviših sudova te pravna kultura.

Certiorari je pravno sredstvo koje se primjenjuje npr. u Sjedinjenim Državama na temelju kojega Vrhovni sud na zahtjev stranke odlučuje hoće li prihvatiti nadležnost za odlučivanje u određenom predmetu, a pritom je motiviran upravo razlozima jedinstvene primjene prava. Prednost postupka certiorari u odnosu na prijedlog članka 57. je u tome što o pravnim pitanjima Vrhovni sud odlučuje u okviru konkretnog spora, čime se ne dovode u pitanja procesna jamstva stranaka.

Argumentativni autoritet sudskih odluka proizlazi iz uvjerljivosti obrazloženja pravnih pitanja. Danas je uobičajena praksa visokih sudova u Europi i drugdje da objavljuju opsežna obrazloženja svojih odluka u kojima se izlaže i činjenična podloga spora. Na taj se način izbjegava dekontekstualizacija pravnih shvaćanja, ali i na posredan način izgrađuje uvjerljivost sudske prakse koju će u prikladnim situacijama željeti primjenjivati niži sudovi. Praksa objavljivanja sudskih odluka u Hrvatskoj ograničava se na manje-više štura obrazloženja pravnih pitanja koja nisu u stanju preuzeti funkciju argumentativnog autoriteta, dok se društveni kontekst i kompleksnost činjenične podloge spora gubi već na sudu prvog stupnja kroz redukciju iskaza stranaka pri diktiranju u zapisnik. Stoga članak 57. valja shvatiti kao prostetiku koja bi trebala, potpuno neprikladno, nadomjestiti argumentativnu snagu sudskih odluka Vrhovnog suda.

Pravna kultura kao okvir za donošenje sudskih odluka u Hrvatskoj je uvelike podcijenjena. Kulturu općenito možemo definirati kao sustav zajedničkih uvjerenja, vrijednosti, običaja, ponašanja i prakse koje članovi društva koriste u svakodnevnom životu i učenjem prenose s generacije na generaciju. Jednom stabilizirana, kultura, uključujući i pravnu kulturu, djeluje usmjeravajuće na sudsku praksu i pridonosi njezinoj jedinstvenoj primjeni. Naravno, pravna kultura se oblikuje kroz društveni diskurs, a ne kroz centraliziranu regulaciju.

Šesti prigovor - narušavanje jednakosti pred zakonom i pravne sigurnosti

Suprotno shvaćanju predlagatelja, prijedlog članka 57. ne pridonosi ni jednakosti građana, već je upravo suprotno, narušava. Kako stoji, prijedlog uvodi diskriminaciju građana i razlikuje ih na one koji u sudskom postupku mogu koristiti procesna jamstva propisana zakonom, ustavom i međunarodnim pravom, i na one koji ih ne mogu koristiti stoga što se o njihovom slučaju odlučuje izvan parnice, in abstracto. Nadalje, prijedlog narušava pravnu sigurnost otvarajući mogućnost da Vrhovni sud usred sudskog spora pred instancijskim sudom promijeni pravila igre za stranke, donoseći retroaktivne propise.

Sedmi prigovor - Distributivni učinci prijedloga članka 57.

Članak 57. kako je predložen, ima znatne redistributivne učinke. Dobitnici redistribucije društvene moći koja proizlazi iz zakonskog prijedloga su Vrhovni sud RH, koji dobiva znatne zakonodavne ovlasti i mogućnost izravne intervencije u pendentne sudske postupke, što predstavlja veliku društvenu moć. Osim Vrhovnog suda, dobitnici su svi oni koji zbog prirode svoje djelatnosti pred sudovima vode veliki broj sudskih postupaka u istovrsnim pravnim stvarima, a to su uglavnom veliki poslovni interesi poput osiguravajućih društava, banaka i drugih koji se tipično upuštaju u litigaciju u povodu likvidacija štete ili naplate zateznih kamata. Oni kroz mehanizam predložen člankom 57. dobivaju mogućnost da nakon što su izgubili spor, upute zahtjev Vrhovnom sudu i tako kroz pravno shvaćanje koje bi odjel Vrhovnog suda prihvatio utječu na pendentnu i buduću litigaciju u sporovima u kojima su stranka. Veliku i gotovo izvjesnu opasnost pritom predstavlja mogućnost interesnih pritisaka na odjele Vrhovnog suda kako bi svoja pravna shvaćanja priklonili nekoj od više mogućih interpretacija prava koju bi Vrhovni sud učinio univerzalno važećom.

S druge strane, gubitnici predložene redistribucije su Hrvatski sabor, odnosno hrvatski građani, koji gube zbog toga što se jedan dio zakonodavne funkcije isključuje iz procesa demokratske kontrole i pluralističkog parlamentarnog diskursa. Tako o redistribuciji više ne bi odlučivao Hrvatski sabor već odjeli Vrhovnog suda. Gubitnici su također i županijski sudovi, koji gube interpretativnu autonomiju, što nije potrebno posebno obrazlagati. Konačno, gubitnici su stranke koje se u sudskim postupcima pojavljuju rijetko ili jednokratno. Oni nakon što su izgubili spor više nemaju nikakvog poticaja podnositi zahtjev Vrhovnom sudu budući da njegovo pravno shvaćanje više ne može imati utjecaja na njihov predmet. Oni, također, nemaju nikakve koristi od takvog pravnog shvaćanja u budućnosti, s obzirom na to da nije vjerojatno da će se pred sudom pojaviti u predmetu koji se vodi u povodu istovrsne pravne stvari.

Zaključak

Prijedlog članka 57. Zakona o sudovima ne rješava niti jedan problem za čijim rješavanjem teži, već upravo suprotno, pogoršava situaciju. Drugim riječima, učinci primjene članka 57., ako bi bio prihvaćen, suprotni su njegovim ciljevima. Na temelju iznesene analize moguće je zaključiti da je prijedlog članka 57. izrađen bez ikakve pravne analize, bez komparativneg uvida, bez teoretske refleksije i bez analize učinaka te da predstavlja manifestaciju gole regulatorne sile informirane pogrešnim razumijevanjem ustavnog načela diobe vlasti, političkog procesa i uloge sudova u demokratskom pluralističkom društvu. Ako bi bio prihvaćen, članak bi štetno utjecao na poštivanje Kopenhaških kriterija za članstvo u Europskoj uniji, posebice onih koji se odnose na poštivanje demokratskih načela i vladavine prava.

Na sreću, prihvaćanje Prijedloga Zakona o sudovima još je uvijek moguće zaustaviti u zakonodavnom postupku.